[ 高軍 ]——(2012-11-26) / 已閱9423次
稅收國(guó)家的憲政邏輯
高軍
法學(xué)博士、江蘇理工學(xué)院（原江蘇技術(shù)師范學(xué)院更名）副教授
“財(cái)政為庶政之母”，任何政府的存在與正常運(yùn)轉(zhuǎn)均仰賴于健全的財(cái)政作為后盾。歷史上，根據(jù)政府財(cái)政收入來(lái)源的不同，可以劃分所有權(quán)者國(guó)家、企業(yè)國(guó)家、稅收國(guó)家三種類型。古代國(guó)家以所有權(quán)人身份行使統(tǒng)治權(quán)，對(duì)于其管轄領(lǐng)域內(nèi)的一切財(cái)產(chǎn)都具有獲取、分配及使用的權(quán)力，因此被稱為所有權(quán)者國(guó)家。企業(yè)國(guó)家是將生產(chǎn)工具收歸國(guó)有，獨(dú)占企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)，并以其收入作為財(cái)政主要來(lái)源，我國(guó)改革開放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制可以歸為這類形態(tài)。而稅收國(guó)家則是指政府不直接經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)，贏利事業(yè)均交由社會(huì)來(lái)進(jìn)行，政府的收入來(lái)源于稅收，當(dāng)今西方法治國(guó)家均為采取稅收國(guó)家形態(tài)。
以上三種形態(tài)的國(guó)家類型，體現(xiàn)了三種截然不同的人與國(guó)家之間關(guān)系的形態(tài)。所有權(quán)者國(guó)家控制一國(guó)范圍內(nèi)所有的人和財(cái)，其必然結(jié)果即所謂的“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”。企業(yè)國(guó)家控制生產(chǎn)資料，按計(jì)劃安排生產(chǎn)，此時(shí)的社會(huì)為單位社會(huì)，個(gè)人僅僅是社會(huì)機(jī)器上的一顆鏍絲釘，對(duì)國(guó)家處于高度依賴的狀態(tài)，極端的結(jié)果就是“不聽話者不得食”。稅收國(guó)家實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料和財(cái)產(chǎn)的私有，經(jīng)濟(jì)自由，使人擺脫了對(duì)國(guó)家的依附關(guān)系。
稅收國(guó)家這一概念，來(lái)源于“一戰(zhàn)”后經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫•熊彼特與財(cái)政社會(huì)學(xué)家魯?shù)婪?#8226;葛德雪的一次著名的論戰(zhàn)。面對(duì)“一戰(zhàn)”后德國(guó)糟糕的財(cái)政狀況，葛德雪于1917年發(fā)表了《國(guó)家社會(huì)主義或國(guó)家資本主義》一文，提出為擺脫財(cái)務(wù)危機(jī)，國(guó)家必須從傳統(tǒng)的依賴稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)向依賴營(yíng)業(yè)收入，國(guó)家應(yīng)有計(jì)劃地進(jìn)入私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。針對(duì)葛德雪的以上觀點(diǎn)，1918年熊彼特發(fā)表了《稅收國(guó)家的危機(jī)》一文，指出稅收與現(xiàn)代國(guó)家同時(shí)產(chǎn)生，密不可分，它們都存在于私人經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，現(xiàn)代國(guó)家機(jī)構(gòu)和形式實(shí)際上根源于其財(cái)政上的使命，國(guó)家財(cái)政支出越高，就越需要依賴于個(gè)人追求自我利益的驅(qū)動(dòng)力，因此他旗幟鮮明的反對(duì)國(guó)家進(jìn)入私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域干預(yù)私人財(cái)產(chǎn)與生活方式。
以上爭(zhēng)論，長(zhǎng)期以來(lái)一直聚訟盈庭，難以率爾定論，但顯而易見的是，熊彼特的觀點(diǎn)為現(xiàn)當(dāng)代西方政治經(jīng)濟(jì)的主流。事實(shí)上，稅收國(guó)家作為一種政治經(jīng)濟(jì)形態(tài)，內(nèi)涵極為豐富，德國(guó)公法學(xué)者Friauf曾深刻的指出，“憲政國(guó)家，尤其是實(shí)質(zhì)法治國(guó)家，本質(zhì)上必須同時(shí)為稅收國(guó)家”。
稅收國(guó)家的邏輯前提是，國(guó)家原則上不擁有資產(chǎn)，國(guó)家不自行從事營(yíng)利活動(dòng)，國(guó)家任務(wù)推行所需的經(jīng)費(fèi)，主要依賴稅收來(lái)充實(shí)。國(guó)家的任務(wù)是尊重和保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)，提供例如公路、橋梁、公正廉潔的司法、完善的社會(huì)保障制度等公共物品和公共服務(wù)，而經(jīng)濟(jì)事務(wù)、贏利事業(yè)則交由私人來(lái)進(jìn)行，國(guó)家不與民爭(zhēng)利。之所以如此，一方面在于私人部門的決策最富有創(chuàng)造力和效率，道理很簡(jiǎn)單：花自己的錢辦自己的事必然比花別人的錢辦別人的事可靠，這是基于人性的、無(wú)需論證的一個(gè)基本的常識(shí)。政府是靠不住的，政府投資往往是和低效、貪污、浪費(fèi)聯(lián)系在一起的，且需要巨大的監(jiān)督成本。另一方面，由于法律與公共政策由國(guó)家制定，國(guó)家如果控制資源參與競(jìng)爭(zhēng)，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，必然發(fā)生行政壟斷、扭曲市場(chǎng)的價(jià)格與資源配置機(jī)制，最終摧毀市場(chǎng)的悲劇性結(jié)果。
稅收國(guó)家的邏輯內(nèi)容則主要圍繞稅收的法理而展開。由于稅收是以金錢作為給付標(biāo)的，而且以量能平等負(fù)擔(dān)為基礎(chǔ)，與其它收入相比較，稅收對(duì)于人民基本權(quán)利的影響可以降至最低，以金錢代替勞役的方式，國(guó)家可避免過(guò)度介入社會(huì)運(yùn)作而保持中立。換言之，通過(guò)納稅，一方面使國(guó)民與國(guó)家之間發(fā)生聯(lián)系，同時(shí)使國(guó)民與國(guó)家之間產(chǎn)生距離，為法治國(guó)家創(chuàng)造條件，即人民得保有私經(jīng)濟(jì)自由領(lǐng)域，得以自行選定目標(biāo)，自行求其實(shí)現(xiàn)，而得以擴(kuò)展私人與社會(huì)的發(fā)展空間。這種人民義務(wù)的減少，正為憲法上人民政治、經(jīng)濟(jì)、文化的基本權(quán)利創(chuàng)造前提條件。因此，在民主法治國(guó)家中，國(guó)民與國(guó)家的關(guān)系為有限的、可計(jì)算的、有距離的，同時(shí)也是自由的。
稅收國(guó)家的邏輯結(jié)果是：
首先，政府必須尊重與保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)。稅收國(guó)家自身不從事私經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而留由社會(huì)自由發(fā)展，人民對(duì)于國(guó)家僅負(fù)納稅義務(wù)，以換取對(duì)經(jīng)濟(jì)自由與營(yíng)業(yè)自由的保障，私有財(cái)產(chǎn)之所以負(fù)擔(dān)納稅義務(wù)，其前提即在于國(guó)家對(duì)私有財(cái)產(chǎn)予以憲法之保障。因此，一方面納稅人對(duì)國(guó)家在負(fù)擔(dān)了納稅義務(wù)之外，原則上不再負(fù)擔(dān)其他強(qiáng)制性金錢給付義務(wù)；另一方面，國(guó)家必須依法征稅，且征稅所依之法必須是由公眾通過(guò)普選產(chǎn)生的代議機(jī)構(gòu)制定的法律，即所謂的“無(wú)代表，無(wú)稅收”，而且該稅法的內(nèi)容必須合乎憲法，政府無(wú)權(quán)通過(guò)行政立法來(lái)對(duì)民眾征稅，因?yàn)榈览砗芎?jiǎn)單，由政府來(lái)決定征稅事宜，從自利的角度必然是稅越多越好。此外，國(guó)家征稅必須有度，必須尊重納稅人的納稅意愿，并保持其經(jīng)濟(jì)能力，即必須遵守“稅源保持原則”， 納稅是對(duì)人民憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制而非剝奪，立法者僅得依據(jù)憲法限制人民基本權(quán)利，但不得制定具有扼殺性效果的稅法，一旦超越此界限，納稅人的納稅意愿及納稅能力必然減退，甚至一個(gè)社會(huì)中的精英納稅人紛紛選擇“用腳投票”，最終稅收的源泉與基礎(chǔ)勢(shì)必枯竭、毀滅。
其次，必須建立公共財(cái)政體制。稅收國(guó)家財(cái)政收入就是稅收收入，財(cái)政支出就是稅款的使用支出，國(guó)家的活動(dòng)就是圍繞著征稅和用稅進(jìn)行的。稅收國(guó)家的政府財(cái)政高度依賴于稅收，財(cái)政奉行的是量入為出的原則，政府施政不以財(cái)政贏余為目標(biāo)，政府不能以征稅本身為目的，不能只是從政府的財(cái)政需要出發(fā)，單純憑借政府的壟斷地位和權(quán)力強(qiáng)制性地向社會(huì)提取。政府征稅并不是無(wú)條件的，其前提是必須向公眾提供公共福利，稅收必須真正地“用之于民”，稅收作為人民與政府社會(huì)契約的對(duì)價(jià)而存在，政府必須以優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)來(lái)?yè)Q取納稅人的納稅支持。因此，稅不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更體現(xiàn)了政治和政府道德。在納稅問(wèn)題上，是否征稅、征多少稅，以及征稅對(duì)象、稅率、納稅環(huán)節(jié)、納稅期限和地點(diǎn)、減免稅等稅收核心要素的決定和變動(dòng)等等，不是由政府單方面說(shuō)了算，必須經(jīng)過(guò)納稅人選出的代表——議會(huì)來(lái)決定。而征稅與用稅則為一體之兩面，“稅收法定”與“用稅法定”二者并行不悖不可偏廢。事實(shí)上，正是圍繞著財(cái)政稅收制度，西方法治先進(jìn)諸國(guó)發(fā)展出了一整套完善的以民選的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)——議會(huì)為核心，以法案表決和預(yù)算監(jiān)督為主要手段的公民授權(quán)、監(jiān)督機(jī)制以及運(yùn)行辦法。
其實(shí)，判斷稅收國(guó)家的方法很簡(jiǎn)單，第一，稅收國(guó)家的政府必然是中立的，包括經(jīng)濟(jì)上不參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不干預(yù)微觀市場(chǎng)，司法上獨(dú)立等等。第二，稅收國(guó)家的政府必然是一個(gè)“窮政府”，政府所有的財(cái)政收入均來(lái)源于納稅人繳納的稅收，稅收的征收與使用均聽命與服務(wù)于納稅人，政府施政不追求贏余，政府不會(huì)為稅收“超額征收”及擁有巨額外匯儲(chǔ)備而沾沾自喜。第三，稅收國(guó)家的政府必然是服務(wù)型政府�！靶≌⒋笊鐣�(huì)”是稅收國(guó)家的基本結(jié)構(gòu)，在稅收國(guó)家納稅人真正實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府的控制，因此不可能發(fā)生政府官員驕奢淫逸、揮霍浪費(fèi)納稅人血汗的情況。
我國(guó)自改革開放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立與發(fā)展，多元產(chǎn)權(quán)的格局已經(jīng)形成。當(dāng)前，稅收在我國(guó)財(cái)政收入中已占據(jù)核心地位（近年來(lái)，從數(shù)字上看歷年均占90%以上），在某種意義上可以說(shuō)我國(guó)已從改革開放前的企業(yè)國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂諊?guó)家（但實(shí)際上，與稅收國(guó)家所采取的私經(jīng)濟(jì)體制不同的是，我國(guó)還存在著數(shù)量龐大的國(guó)有企業(yè)，我國(guó)實(shí)際上是一種兼具稅收國(guó)家與企業(yè)國(guó)家特征的一種混合形態(tài)）。季衛(wèi)東教授曾指出，“既然國(guó)家承認(rèn)了私有制，那么其主要職能就變成對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)和契約提供保障性服務(wù)；在這種情況下，國(guó)家必須公平地、以契約當(dāng)事人之外的第三者出現(xiàn)并根據(jù)這一定位來(lái)設(shè)計(jì)各種制度安排�！钡z憾的是，我國(guó)離稅收國(guó)家的要求還有相當(dāng)?shù)木嚯x。
1、政府直接介入微觀經(jīng)濟(jì)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府是一種生產(chǎn)建設(shè)型政府，國(guó)有制與行政管制使政府控制的資源、權(quán)力太多，政府利用壟斷地位，通過(guò)法律，直接參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，與民爭(zhēng)利。我們搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)二十多年，但本質(zhì)上仍然是權(quán)力經(jīng)濟(jì)，這從前段時(shí)間廣東某市市長(zhǎng)激吻發(fā)改委批文的有關(guān)報(bào)道中可以窺見。事實(shí)上，從終極意義上來(lái)看，通過(guò)政府投資、國(guó)有投資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是飲鴆止渴，既不可持續(xù)，又阻礙了技術(shù)進(jìn)步、結(jié)構(gòu)調(diào)整，且造成通貨膨脹，政府主導(dǎo)投資直接的惡果是，由于缺乏有效的外部監(jiān)管，政府巨額投資必然帶來(lái)低效甚至無(wú)效、貪污、浪費(fèi)。近年來(lái)，每一次政府出臺(tái)刺激措施都是一次大規(guī)模的“國(guó)進(jìn)民退”，目前民間創(chuàng)業(yè)的制度成本過(guò)高、制度障礙嚴(yán)重、經(jīng)營(yíng)困難，但國(guó)有企業(yè)卻大規(guī)模擴(kuò)張（例如，中糧集團(tuán)在房地產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張、山西省政府通過(guò)一紙政令推行“煤礦重組”，將民營(yíng)煤礦經(jīng)營(yíng)權(quán)收歸國(guó)有等等），我國(guó)進(jìn)入世界500強(qiáng)的企業(yè)基本都是國(guó)有壟斷大企業(yè)，這并不是什么值得慶賀的好現(xiàn)象，事實(shí)上這些企業(yè)不但低效而高價(jià)，還破壞了社會(huì)公正，更令人憂慮的是這些既得利益集團(tuán)往往以公有制意識(shí)形態(tài)來(lái)做掩護(hù)以維護(hù)其壟斷利益，阻撓市場(chǎng)化改革。另外，這種“藏富于官”而非藏富于民的結(jié)果是，民間特別是普通民眾消費(fèi)能力低下，擴(kuò)大內(nèi)需缺乏后勁。事實(shí)上，當(dāng)前我國(guó)GDP保持增長(zhǎng)主要依靠的是政府的投資推動(dòng)，GDP雖得到增長(zhǎng)但普通民眾的生活卻并未得到明顯的改善，甚至在通脹的壓力下還有所下降。這種現(xiàn)象的存在，在某種程序上是我國(guó)法治建設(shè)存在倒退危險(xiǎn)的信號(hào)。
2、財(cái)政收入體制有待進(jìn)一步理順。與西方稅收國(guó)家財(cái)政收入幾乎全部來(lái)源于稅收不同的是，我國(guó)除了稅收收入以外，還存在著一個(gè)龐大的非稅收入，其數(shù)目幾乎相當(dāng)于正式的稅收收入，這些非稅收入中相當(dāng)大的一部分還游離于預(yù)算甚至正式的財(cái)政制度之外。表現(xiàn)之一為土地財(cái)政，1994年中央政府單方面決定的分稅制，實(shí)踐證明并不符合央地財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則，地方事權(quán)多而財(cái)權(quán)少，中央政府則反之。稅收國(guó)家解決央地財(cái)政關(guān)系的辦法在于，稅收國(guó)家財(cái)政主要依靠納稅人繳納的稅收，國(guó)家保護(hù)納稅人財(cái)產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的創(chuàng)新力，納稅人源源不斷的納稅是政府財(cái)政收入穩(wěn)定的來(lái)源。中央政府主要負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)的公共服務(wù)，地方政府負(fù)責(zé)所轄區(qū)域的公共服務(wù)，雙方各有法定的、穩(wěn)定的稅源來(lái)支持，地方財(cái)政不足的部分由中央通過(guò)法制化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)平衡，以期實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)大致均等的公共服務(wù)水平。反觀我國(guó)，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付雖然數(shù)額龐大，但至今尚未實(shí)現(xiàn)法制化，“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象嚴(yán)重。為彌補(bǔ)地方政府財(cái)政缺口，中央政府默許地方賣地，我國(guó)土地國(guó)家所有、集體所有的體制事實(shí)上造成了土地產(chǎn)權(quán)真正所有者的缺位，地方政府通過(guò)壟斷土地一級(jí)交易市場(chǎng)而紛紛逐利，某種意義上都搖身一變成為開發(fā)商，各地政府熱衷征地、拆遷、“經(jīng)營(yíng)城市”、新農(nóng)村建設(shè)往往演變?yōu)椤皬?qiáng)迫農(nóng)民上樓”。強(qiáng)制征地、拆遷造成的后果嚴(yán)重，一是形成了高房?jī)r(jià)，綁架了經(jīng)濟(jì)、綁架了人民的幸福；二是在各地形成了一個(gè)個(gè)“土地戰(zhàn)場(chǎng)”，官民對(duì)立現(xiàn)象較為突出，群體性事件甚至極端事件頻發(fā)不止，造成民心疏離、政府合法性資源流失；三是這種土地財(cái)政透支了未來(lái)，是不穩(wěn)定、不可持續(xù)的，隱藏著巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)。表現(xiàn)之二為除稅收外，還存在著名目繁多的各種收費(fèi)、罰款，個(gè)別地方政府甚至公然出賣違法權(quán)，實(shí)踐中“釣魚執(zhí)法”、“養(yǎng)魚執(zhí)法”現(xiàn)象并不鮮見，前不久沈陽(yáng)有關(guān)部門大肆對(duì)經(jīng)營(yíng)者罰款導(dǎo)致大量商鋪關(guān)門即為適例。
3、納稅人尚未實(shí)現(xiàn)對(duì)征稅與用稅的控制。首先，我國(guó)稅收法律化程度低。在我國(guó)，全國(guó)人大制定的涉稅法律只有《個(gè)人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》兩部，全國(guó)人大常委會(huì)制定的有《稅收征收管理法》一部，而國(guó)務(wù)院制定的稅收行政法規(guī)和稅收規(guī)范性文件則有30余件，決定了17個(gè)稅種的開征和6個(gè)稅種的停征，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局制定的涉稅部門規(guī)章約120余件，其他規(guī)范性涉稅文件1100余件，至于省以及省以下稅務(wù)機(jī)關(guān)制定的有關(guān)涉稅規(guī)范性文件則更是多如牛毛。另外一個(gè)突出的現(xiàn)象是，稅率等稅收實(shí)質(zhì)性要素的制訂和修改權(quán)往往掌握在財(cái)稅部門手里，例如2007年財(cái)政部突然宣布上調(diào)股票交易印花稅，導(dǎo)致股市風(fēng)云突變。其次，政府用稅未實(shí)現(xiàn)法治化。雖然廣大納稅人對(duì)政府官員“三公消費(fèi)”、“權(quán)力自肥”、貪污浪費(fèi)等現(xiàn)象深惡痛絕，但由于知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的缺乏，目前尚難以對(duì)之進(jìn)行有效的扼制。
結(jié)語(yǔ)：
歷史與當(dāng)代的現(xiàn)實(shí)已充分證實(shí)了法治必然建立在稅收國(guó)家之上。雖然，我國(guó)并非典型意義上的稅收國(guó)家，我國(guó)有我國(guó)的具體國(guó)情，但既然我國(guó)憲法已明文確立了民主、法治、人權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)保障等普世價(jià)值，如何選擇實(shí)現(xiàn)這些憲法價(jià)值目標(biāo)的路徑值得我們思考。筆者認(rèn)為，誠(chéng)如卡爾•波普爾所言，民主的關(guān)鍵不在于權(quán)力所有制，而在于權(quán)力的具體行使方式。因此，傳統(tǒng)的意識(shí)形態(tài)宏大敘事應(yīng)當(dāng)讓位于民主的細(xì)節(jié)與具體的法治，稅收國(guó)家邏輯中的政府中立、不干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)、尊重私人財(cái)產(chǎn)權(quán)、納稅人為王等內(nèi)容應(yīng)當(dāng)成為我們下一步政治體制體制改革的方向。
本文發(fā)表于民革中央刊物《團(tuán)結(jié)》2012/5
