[ 肖來(lái)青 ]——(2003-11-22) / 已閱13751次
現(xiàn)階段必須加強(qiáng)黨內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督
肖 來(lái) 青
當(dāng)前，無(wú)論在理論界還是司法實(shí)踐中，對(duì)于黨委及其工作部門對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督即黨內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督，存在疑惑的人不少。有人甚至在報(bào)刊上發(fā)表了有爭(zhēng)議的言論。我借此機(jī)會(huì)也談點(diǎn)自己的看法。
我曾在某法學(xué)刊物上讀到一篇題為《實(shí)行司法獨(dú)立與遏制司法腐敗》的文章，其觀點(diǎn)可以說(shuō)代表了當(dāng)前相當(dāng)一部分人的看法。文中說(shuō)：“制度的腐敗是最大、最根本的腐敗。目前，法院設(shè)置的‘條塊結(jié)合，以塊塊領(lǐng)導(dǎo)為主’的體制，為地方黨政部門非法干預(yù)司法活動(dòng)提供了條件。各級(jí)地方法院的主要組成人員實(shí)際上由各級(jí)黨委（組織部門）決定，通過(guò)同級(jí)人大履行選舉或任免手續(xù)。法官和法院都得對(duì)同級(jí)黨委負(fù)責(zé)，要違抗地方黨委依法審判，是十分困難的。再則，縣級(jí)以上黨委都設(shè)有黨內(nèi)的政法委員會(huì)，其主要成員除一名黨委副書記或常委兼任政法委書記外，其他都是公、檢、法、司法機(jī)關(guān)的首腦。這樣，政法委實(shí)際是這些機(jī)關(guān)的聯(lián)體，作為黨內(nèi)主管法治的政法委員會(huì)，其主要職責(zé)本應(yīng)是領(lǐng)導(dǎo)和支持司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)，但往往變成了司法機(jī)關(guān)‘聯(lián)合辦公’，多屬相互配合，而實(shí)際很少或取消了‘互相制約’，政法委的委員制變成了政法書記首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，他個(gè)人說(shuō)了算。重要的案件都須經(jīng)他審批，成了判案的習(xí)慣程序。這不但不能保證司法獨(dú)立，而且使司法依附于本地勢(shì)力，當(dāng)然不可能擺脫地方保護(hù)主義的干擾�！�
我認(rèn)為這段文字至少有以下錯(cuò)誤：其一，作者所描述的情況與實(shí)際不符。例如，文中說(shuō)政法委的成員除書記外，“其他都是公、檢、法、司機(jī)關(guān)的首腦”，就是不合實(shí)際的，政法委實(shí)行委員制，至少幾個(gè)副書記都是委員。又如說(shuō)，政法委的主要職責(zé)是“領(lǐng)導(dǎo)和支持司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)”，也不全面，主要職責(zé)還應(yīng)包括在政法機(jī)關(guān)貫徹黨的路線、方針、政策，組織協(xié)調(diào)政法機(jī)關(guān)、黨政各部門及社會(huì)各方面力量維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，開(kāi)展黨內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督，加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)等等。再如文中說(shuō)，政法委書記“他個(gè)人說(shuō)了算，重要的案件都須經(jīng)他審批”，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這是政法委會(huì)內(nèi)部制度所不允許的，若個(gè)別地方真有此事，那完全是違規(guī)行為，不屬體制問(wèn)題。對(duì)于上述的不切實(shí)際的描述，若不是作者對(duì)政法委的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能性質(zhì)、運(yùn)行機(jī)制等不諶了解的話，那就是有意曲解了。其二，觀點(diǎn)明顯錯(cuò)誤或帶有偏見(jiàn)。如文中說(shuō)，“要違抗地方黨委依法審判，是十分困難的，”弦外之音，就是地方黨委總是在非法干預(yù)審判工作，使法院無(wú)法依法審判。這實(shí)際上是把黨委領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與依法審判對(duì)立起來(lái)。文中還把政法委為協(xié)調(diào)重大疑難案件所主持的黨內(nèi)“聯(lián)合辦公”與公、檢、法、司機(jī)關(guān)的“互相制約”對(duì)立起來(lái)；把黨委政法部門說(shuō)成是“本地勢(shì)力”，等等。這段文字從整體上否定了黨委對(duì)司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督。它所代表的思想傾向是十分有害的。
為什么產(chǎn)生這種思想傾向？我以為，主要有兩個(gè)原因：一個(gè)是在一些地方確實(shí)存在少數(shù)人特別是重權(quán)在握的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，不顧黨紀(jì)國(guó)法，以言代法，肆意干預(yù)審判工作，嚴(yán)重影響了公正司法。在這種情況下，一些同志便辨不清主流與支流，也不深入調(diào)查研究，錯(cuò)誤地把司法機(jī)關(guān)出現(xiàn)的腐敗問(wèn)題歸咎于黨委及其政法委對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，進(jìn)而懷疑這種監(jiān)督的合法性。他們不知道黨內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督的前提，就是必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，黨委政法委自身必須模范地遵守憲法和法律，絕不允許政法委或其中某個(gè)人逾越法律以言代法。如果有人要反其道而行之，那便是個(gè)人的違法行為，與黨的制度設(shè)定無(wú)關(guān)。這正如西方三權(quán)分立制度下也有法官枉法裁判一樣。至于黨內(nèi)聯(lián)合辦公，更是政法機(jī)關(guān)內(nèi)部就少數(shù)涉及社會(huì)大局穩(wěn)定的案件或司法機(jī)關(guān)爭(zhēng)議較大的重大疑難案件，為防止在這類案件的審判過(guò)程中出現(xiàn)司法腐敗和冤假錯(cuò)案所采取的一種能增加透明度的案件分析會(huì)。它的目的正在于使司法機(jī)關(guān)公正而高效率地審判而不是違法辦案。另一個(gè)原因是一些人超越現(xiàn)實(shí)，盲目地追求西方三權(quán)分立的體制。從理論上講，西方國(guó)家實(shí)行立法、行政、司法三權(quán)分立為公正審判提供了更為理想的制度模式。但是，我們的一些同志沒(méi)有看到：我國(guó)的國(guó)情不同于西方.這里最主要的一點(diǎn)就是中國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)尚處于"初級(jí)階段",作為上層建筑的民主與法制也就不可能達(dá)到很高的程度.中國(guó)的改革是一個(gè)漸進(jìn)試的改革,它必須有一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程,這是中國(guó)情所決定的,司法改革也必須首先考慮這一點(diǎn).任何想跨越這個(gè)現(xiàn)實(shí)的想法都是幼稚的書生話.筆者認(rèn)為,在當(dāng)前法律監(jiān)督機(jī)制尚未完善、執(zhí)法司法隊(duì)伍素質(zhì)還比較低的情況下，簡(jiǎn)單地談“三權(quán)分立”，或者以審判獨(dú)立為由把黨的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督與審判獨(dú)立對(duì)立起來(lái)，從而排除黨委的監(jiān)督，是根本行不通的。中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)的唯一執(zhí)政黨，"執(zhí)政"二字決定了黨對(duì)包括政法工作在內(nèi)的各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),黨委政法委的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)所派生出來(lái)的.中國(guó)共產(chǎn)黨不僅要堅(jiān)持黨管干部、黨管意識(shí)形態(tài)的原則，還要堅(jiān)持黨管國(guó)家機(jī)器（包括司法機(jī)關(guān)）的原則。既然要管，怎么不能監(jiān)督，新聞媒體能監(jiān)督、群眾能監(jiān)督，黨委還不能監(jiān)督？何況這種監(jiān)督是憲法中有規(guī)定的。當(dāng)然，法律還應(yīng)細(xì)化，監(jiān)督不能干預(yù)執(zhí)法司法過(guò)程。在我國(guó)當(dāng)前條件下，更重要的是要研究如何形成包括黨內(nèi)執(zhí)政監(jiān)督在內(nèi)的多元司法監(jiān)督體制而不是削弱這種監(jiān)督。這里需要指出的是,我們強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督,絲毫沒(méi)沒(méi)有否定司法體制改革的意思.應(yīng)當(dāng)說(shuō),中國(guó)加入WTO后,在經(jīng)濟(jì)全球化的潮流中,按照國(guó)際通行做法處理經(jīng)濟(jì)問(wèn)題逐漸被人們所認(rèn)識(shí)和接受.在這種形勢(shì)下,司法改革的目標(biāo)也應(yīng)當(dāng)是在堅(jiān)持“中國(guó)特色”的前提下,最大限度地使中國(guó)的司法制度逐步與世界接軌.這也是黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容.它與加強(qiáng)黨內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督工作并行不悖.
在現(xiàn)階段，加強(qiáng)黨內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督的重要意義可以從以下幾個(gè)方面來(lái)認(rèn)識(shí)：
首先，黨內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督可以彌補(bǔ)當(dāng)前司法監(jiān)督乏力的問(wèn)題。在我國(guó)的司法體制中，雖然設(shè)定了監(jiān)督的制度，但還很不完善，缺乏可操作性；雖然檢查機(jī)關(guān)也履行著對(duì)審判機(jī)關(guān)監(jiān)督的重要職能，但在實(shí)際操作中遇到阻力較多，有時(shí)很難發(fā)揮作用。而這時(shí)候，黨委政法委則可起到支持和彌補(bǔ)作用。政法委雖然不是司法職能機(jī)關(guān)，但在執(zhí)法監(jiān)督上有自己的優(yōu)勢(shì)。它比較超脫，而且對(duì)政法機(jī)關(guān)具有一定的處罰建議權(quán)。所以這種監(jiān)督具有一定的抗干擾性，并借助這種抗干擾能力而得以推行。在其他監(jiān)督難以取得實(shí)效的情況下，加強(qiáng)黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法監(jiān)督，對(duì)消除當(dāng)前司法腐敗問(wèn)題無(wú)疑具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。
其次，黨內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督可以對(duì)司法運(yùn)作過(guò)程中造成的失誤進(jìn)行有效救濟(jì)。黨內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督，是對(duì)已審結(jié)但當(dāng)事人仍有異議，或顯失公平，或另有與法院已認(rèn)定事實(shí)有重大出入案件的監(jiān)督，是本應(yīng)屬一般社會(huì)監(jiān)督主體就能履行但尚未得到履行的正常監(jiān)督，而非凌駕于司法審判機(jī)關(guān)之上的特權(quán)，作用是對(duì)司法審判行為發(fā)生冤假錯(cuò)案后，通過(guò)黨內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督程序?qū)λ痉ɑ顒?dòng)進(jìn)行有效救濟(jì)。它對(duì)法院"依法獨(dú)立行使審判權(quán)"來(lái)說(shuō)，不但沒(méi)有任何沖突和影響，而且對(duì)因?qū)徟袡?quán)濫用帶來(lái)的社會(huì)負(fù)面影響有積極的消解作用。
由于我國(guó)國(guó)情的特殊性，相當(dāng)一部分群眾目前還無(wú)力對(duì)訴訟成本進(jìn)行必要的投入。為了捍衛(wèi)自身利益，這些特殊主體雖然采取上訪的方式，把主持公道的希望寄托在黨委政府的身上。為解決這些特殊群眾面臨的司法困難，在黨委政法委內(nèi)設(shè)置了執(zhí)法監(jiān)督室。執(zhí)法監(jiān)督室通過(guò)對(duì)當(dāng)事人提出異議案件的調(diào)卷審查，認(rèn)為法院裁量與法律規(guī)定確有重大出入的，按照審判監(jiān)督程序規(guī)定建議原審法院進(jìn)行再審或由檢察機(jī)關(guān)提起抗訴，其監(jiān)督職能的履行和對(duì)枉法裁判的驕正都是嚴(yán)格依法進(jìn)行的，而且任何一個(gè)環(huán)節(jié)都是在司法主體和當(dāng)事人的直接監(jiān)督之下進(jìn)行，任何枉法行為都可能導(dǎo)致新的當(dāng)事人主體對(duì)裁量的不滿和申訴。一般來(lái)說(shuō)，在這種情況下，黨委政法委不愿冒違法犯罪的風(fēng)險(xiǎn)去扭曲其應(yīng)盡的監(jiān)督職能，更何況要推翻原來(lái)的司法裁定在法律程序上比原來(lái)作出裁定本身有著更嚴(yán)格的審查制度和程序。因此，黨內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督，是在不干擾審判獨(dú)立的前提下，對(duì)司法執(zhí)法過(guò)程中存在的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行查糾補(bǔ)救，以更好地維護(hù)司法公正。
其三，黨內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督可以超前規(guī)避司法腐敗現(xiàn)象。一些信仿案件，雖然尚未啟動(dòng)審判程序，但就所反映的情況看，確有可能引發(fā)司法執(zhí)法腐敗的因素，提前批轉(zhuǎn)給法院領(lǐng)導(dǎo)，提醒給予關(guān)注是很有必要的。近年來(lái)，各級(jí)黨委政法按照黨管政法的要求，積極工作，大膽探索，督促和引導(dǎo)政法機(jī)關(guān)特別是審判機(jī)關(guān)建立完善了各種內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和錯(cuò)案責(zé)任查究機(jī)制，從制度建設(shè)上超前對(duì)司法腐敗問(wèn)題進(jìn)行設(shè)防，有效地規(guī)避了許多司法體制上存在的漏洞，為預(yù)防和遏制司法腐敗發(fā)揮了積極的作用。
其四，黨內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督可以為依法獨(dú)立行審判權(quán)提供堅(jiān)實(shí)的組織保障。我國(guó)司法體制目前面臨的問(wèn)題，與政法體制改革是緊密相關(guān)的，要從體制上解決當(dāng)前面臨的矛盾，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，自上而下有序推進(jìn)。法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的提出和法律化，就是黨在總結(jié)了幾十年司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的自我完善。在法官獨(dú)立行使審判權(quán)的實(shí)踐過(guò)程中，各級(jí)黨委尤其是黨委政法委對(duì)其支持的態(tài)度是非常鮮明的，并為此作出了不懈的努力。如，一些地方的黨委政法委為提高法院審判的抗干擾能力，專門出臺(tái)了支持政法機(jī)關(guān)特別是審判機(jī)關(guān)正確司法的政策規(guī)范，明確規(guī)定除對(duì)超出法定期限久拖未決和審決后群眾反映強(qiáng)烈可能影響司法公正的案件進(jìn)行監(jiān)督催辦督辦外，不得干擾司法機(jī)關(guān)正常執(zhí)法司法活動(dòng)。并通過(guò)制定錯(cuò)案責(zé)任追究制，對(duì)執(zhí)法司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行執(zhí)法司法風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度和政治責(zé)任追究制度，力求把維護(hù)公正司法的工作做到每一個(gè)執(zhí)法司法主體身上，對(duì)各種枉法裁判的行為設(shè)置了成本較高的高壓線。面對(duì)這些高壓政策，即便有人想以權(quán)代法、以權(quán)壓法，也會(huì)有所顧忌。因?yàn)槿魏晤I(lǐng)導(dǎo)者以其職務(wù)的壓力來(lái)左右司法活動(dòng)，無(wú)論是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者還是司法主體，其所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)比從中可能得到的好處要大得多。應(yīng)該說(shuō)，正是因?yàn)橛辛它h的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)獨(dú)立審判的職權(quán)才得了更好的發(fā)揮。
(此文為肖來(lái)青于2003年9月17日在中共湖南省委黨校政法綜治領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班上的發(fā)言摘要)
