[ 劉志勇 ]——(2012-12-28) / 已閱5641次
摘要：《民事訴訟法》第55條：對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)社會團體可以向人民法院提起訴訟�！痹谖覈⒐嬖V訟制度，是維護國家利益和社會公共利益的客觀需要，是完善我國訴訟制度和法律監(jiān)督制度的必然要求，也是與國際交流的客觀需要。
關(guān)鍵詞：檢察機關(guān) 公益訴訟 主體 范圍 程序
一、檢察機關(guān)提起、參與公益訴訟的正當(dāng)性
從我國現(xiàn)行的憲政體制、司法制度來看，只有檢察機關(guān)才能充當(dāng)提起、參與公益訴訟的角色。
（一）公益訴訟的界定
公益訴訟源于古羅馬的法律制度，相對于私益訴訟而言。法國1806年《民事訴訟法》、《法院組織法》都規(guī)定檢察機關(guān)可以為維護公共秩序提起公益訴訟，美國1890年《謝爾曼反托拉斯法案》的出臺標志著公益訴訟在美國的誕生，1914年美國的《克萊斯法》再次規(guī)定檢察官可以提起民事訴訟。另外，日本、德國等國家也有相應(yīng)的規(guī)定。
公益訴訟發(fā)展到今天，經(jīng)過了一百多年，各國的表現(xiàn)形式也不盡相同，但無論從公益訴訟的起源，還是從有關(guān)國家的公益訴訟制度來看，公益訴訟實際上是一定的主體，依據(jù)法律規(guī)定，針對侵害社會公共利益的行為提出訴訟請求，由法院通過訴訟程序進行審判，以維護社會公共利益的一種訴訟法律制度。根據(jù)這一定義，我們可以看出公益訴訟與其它訴訟顯著不同的地方是其中的權(quán)利義務(wù)連接點變成了“社會公共利益”，而不是“當(dāng)事人利益（直接利害關(guān)系）”。
那么，到底什么是“社會公共利益”？德國學(xué)家耶林這樣解釋：“公共利益在由個人接近權(quán)利實現(xiàn)的情形下，就不再僅僅是法律主張其自身的權(quán)威、威嚴這樣一種單純的概念上的利益，而同時也是一種誰都能感受得到，誰都能理解得到的非�，F(xiàn)實、極為實際的利益”。在當(dāng)今的理論體系中，有關(guān)公共利益的解釋和理論還有很多，但有一點是共同的，那就是公共利益必定是涉及到不特定多數(shù)人的共同利益，它具有廣泛的社會基礎(chǔ)，它的顯著特點是公共性。
由此，本文認為共訴訟應(yīng)當(dāng)包括以下幾類：國有資產(chǎn)流失案、環(huán)境保護案、影響公序良俗案、破壞社會經(jīng)濟秩序案等。
（二）立法機關(guān)、審判機關(guān)、行政機關(guān)無法履行此職責(zé)
從我們國家現(xiàn)行的憲政體制來看，立法機關(guān)是我們國家最高權(quán)力機構(gòu)，享有最高的立法權(quán)，通過立法將審判權(quán)、檢察權(quán)、行政權(quán)分別賦予人民法院、人民檢察院和人民政府三個機構(gòu)。從現(xiàn)行的體制和實踐來分析，立法機關(guān)是監(jiān)督機關(guān)，但它針對的僅僅是一般監(jiān)督，無法對具體的案件一一進行個別監(jiān)督，立法機關(guān)沒有條件，也沒有必要行使具體的監(jiān)督權(quán)。針對公益訴訟這樣的侵犯國家和社會公共利益的事例，立法機關(guān)宜采取立法的形式，賦予某一特定機關(guān)獨立行使，自身不宜參與。
根據(jù)法理學(xué)的觀點，民事訴訟都是堅持不告不理、審訴分離的基本原則。在我國，人民法院依法獨立行使審判權(quán)，在民事訴訟中，嚴格貫徹這一基本原則。如果將公益訴訟的職責(zé)賦予人民法院，人民法院將充當(dāng)兩個訴訟角色，自己訴訟，自己審判，這將嚴重破壞這一基本原則。因此，無論如何，人民法院都是無法擔(dān)當(dāng)這一重任的。
我們國家的行政機關(guān)擁有廣泛的職權(quán)，其職責(zé)范圍深入到社會生活的各個方面。在公益訴訟中，其中很大一部分案件的被告就是行政機關(guān)。在我國各個地方、各個級別的行政機關(guān)都擁有一個共同的上級，那就是各級人民政府。如果將公益訴訟賦予某一行政機關(guān)，不管是新設(shè)立一個，還是在現(xiàn)有的行政機關(guān)中選擇一個，都會形成是自家監(jiān)督自家的情形，又會形成內(nèi)部監(jiān)督的模式。眾所周知，內(nèi)部監(jiān)督模式是最無力的監(jiān)督方式。所以，為了加大監(jiān)督的力度，增強公益訴訟的效果，行政機關(guān)也無法充當(dāng)公益訴訟的原告。
（三）檢察機關(guān)提起、參與公益訴訟的合理性與必要性
1、從司法實踐來看，檢察機關(guān)充當(dāng)公益訴訟的原告有其合理性和必要性。迄今為止，已出現(xiàn)的公益訴訟類型中，被告多是大型的公司、企業(yè)，還有就是行政機關(guān)，可以想象，能夠給國家和社會公共利益造成損害的絕對不會是勢力較小的組織或機構(gòu)。而原告多是廣大分散的人民群眾，還有一部分更是社會的弱勢群體，雙方當(dāng)事人處于極端的不平等的地位。即便有些受害方（有些公益訴訟根本就找不到明確的被害方）愿意并積極行使訴訟權(quán)利，難以排除某些個人產(chǎn)生“搭便車”的想法，使得司法實踐中公益訴訟的參與度和執(zhí)行效果并不理想�，F(xiàn)在司法實踐中，訴訟成本如此之大，訴訟風(fēng)險也如此驚人，在面對諸如壟斷、環(huán)境污染等大型案件時，有多少人會主動提起訴訟？所以，在實踐中，存在不愿、不敢、不能等多種心理阻礙公益訴訟的發(fā)展。因此，如果僅僅依靠被害方行使訴訟權(quán)利，難以實現(xiàn)社會的公平正義，迫切需要明確一個具體的機構(gòu)負擔(dān)此重任。
2、從檢察權(quán)的性質(zhì)看，檢察機關(guān)充當(dāng)公益訴訟的原告有其合理性和必要性。在我國，關(guān)于檢察權(quán)的爭論一直就沒有停止過，現(xiàn)在比較流行的說法主要有以下四種：一是主張行政權(quán)說，認為檢察權(quán)就是行政權(quán)；二是主張司法權(quán)說，認為與西方的司法權(quán)一樣，與法院共同行使，只是與其分工不同而已；三是主張行政司法雙重屬性說，認為檢察權(quán)兼有行政權(quán)與司法權(quán)雙重屬性；四是主張法律監(jiān)督權(quán)說。
我們認為準確界定檢察機關(guān)的性質(zhì)應(yīng)從我國的具體國情和司法憲政的特點出發(fā)。我們國家的憲政體制與西方的“三權(quán)分立”不同，因此不能把西方的理論生搬硬套。我國的政體是人民代表大會制度，國家的一切權(quán)力屬于人民并由人民代表大會統(tǒng)一行使。我國憲法明確規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，行使監(jiān)督權(quán)。這是我國最高法律憲法對檢察機關(guān)的定性，我們必須在這一基本背景下分析檢察權(quán)的性質(zhì)。檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)是一種廣泛而又抽象的權(quán)力，其主要職責(zé)是根據(jù)憲法的授權(quán)以保障法律的正確、統(tǒng)一實施。在公益訴訟中，某些行政單位本身違法、某些組織機構(gòu)不積極履行自身的職責(zé)，并因此造成了國家和社會公共利益的損害，有違國家法律的正確、統(tǒng)一實施，而檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，包括對刑事、民事和行政訴訟的監(jiān)督，代表國家和社會公共利益，它本身并沒有訴訟實體權(quán)利和自身利益，僅僅是一種程序性建議權(quán)，而不是實體處分的權(quán)能；它只是司法過程中的權(quán)力，而不是決定司法結(jié)果的權(quán)力；只是一種權(quán)力制約另一種權(quán)力的權(quán)力，而不是對另一種權(quán)力給與實際處置的權(quán)力；是一種必需通過具體訴訟程序而實現(xiàn)的權(quán)力，這些性質(zhì)決定檢察機關(guān)完全符合提起、參與公益訴訟的要求，也并不違背檢察權(quán)的性質(zhì)。從另一個側(cè)面看，檢察機關(guān)積極提起和參與公益訴訟，這正是檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)形式，只有這樣，才真正符合建立法律監(jiān)督權(quán)的初衷。
3、從法律移植的角度分析，檢察機關(guān)充當(dāng)公益訴訟的原告有其合理性和必要性。法律移植是一個國家法律制度從另一個國家法律制度或許多法律集團中輸入的一種現(xiàn)象，是特定國家（或地區(qū)）的某種法律規(guī)則或制度移植到其他國家（或地區(qū)）。它所表達的基本意思是在鑒別、認同、調(diào)適、整合的基礎(chǔ)上，引進、吸收、采納、攝取、同化外國的法律（包括法律概念、技術(shù)、規(guī)范、原則、制度和法律觀念等），使之成為本國法律體系的有機組成部分，為本國所用。法律移植的范圍，一是外國的法律，二是國際法律和慣例，通稱外國法。從法制的現(xiàn)代化、法的發(fā)展的不平衡性、市場經(jīng)濟的客觀規(guī)律、對外開放等各方面來看，法律移植都有其必要性。
現(xiàn)在世界上大部分國家已經(jīng)建立公益訴訟制度，并且大部分國家將這一職權(quán)賦予檢察機關(guān)，不管是社會效果還是法律效果都很理想。雖然，我們國家與其他國家的政治制度、法律制度有很大的不同，但這并不足以影響法律移植。法律移植只是在“鑒別、認同、調(diào)適、整合的基礎(chǔ)上，引進、吸收、采納、攝取、同化外國的法律”，我們要學(xué)會魯迅的“拿來主義”，善于吸取各個國家的優(yōu)勢所在，創(chuàng)造性的適用，形成一套適合中國實際的公益訴訟制度。
二、我國人民檢察院提起公益訴訟的范圍：
1、國有資產(chǎn)流失案件
我國社會經(jīng)濟制度是社會主義公有制經(jīng)濟制度，在此之上再建立起其他的各種制度。因此，保護國有資產(chǎn)，就是維護國家的根基，維護整個社會制度賴以存在與發(fā)展的基礎(chǔ)。多年以來，我國對國有資產(chǎn)的保護，一直過多的依賴于行政手段，遲遲未建立起有效的司法保護制度。近幾年隨著社會主義市場經(jīng)濟向深層次的發(fā)展，出現(xiàn)了許多的新型問題，國有資產(chǎn)的流失大多是在企業(yè)的改制、資產(chǎn)重組、投資、轉(zhuǎn)讓、財產(chǎn)處分等重大民事活動中造成的，即通過一種貌似正當(dāng)?shù)拿袷路尚袨榈男问桨l(fā)生的。這種情況僅僅依靠行政手段，不僅難以進行規(guī)制，而且即使規(guī)制了也難以追回已經(jīng)流失的國有資產(chǎn)。社會的發(fā)展要求法治滲透社會的各個方面，采用行政的手段已經(jīng)不能有效的保護國有資產(chǎn)。由此出現(xiàn)了1997年我國首例由檢察機關(guān)作為原告而提起的公益訴訟案件，即河南省方城縣人民檢察院向法院提起要求確認方城縣工商局獨樹鎮(zhèn)工商所轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)無效案件，就是為了保護國有資產(chǎn)而提起。因此，建立人民檢察院在公益訴訟中的主體地位，可以達到追究侵害人的經(jīng)濟責(zé)任、保護國家經(jīng)濟利益不受侵犯的目的。
2、環(huán)境污染案件
改革開放以來，我國社會經(jīng)濟取得了翻天覆地的變化，在大力發(fā)展我國的經(jīng)濟的同時，保護環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟出現(xiàn)了劇烈的沖突。以犧牲環(huán)境來發(fā)展經(jīng)濟，損害公共利益的現(xiàn)象層出不窮。環(huán)境污染不僅使公眾人身受害，而且給國家造成了很大的經(jīng)濟損失。這不僅涉及企業(yè)為了一己之私片面追求自己的經(jīng)濟效益，而且還涉及一些地方政府為求政績，也片面追求地方經(jīng)濟的發(fā)展，對由此而造成的環(huán)境污染持放任不管的態(tài)度。因此由行政機關(guān)對這些現(xiàn)象進行管理明顯會出現(xiàn)規(guī)制不力的情況。而且行政機關(guān)只能采取行政手段，例如責(zé)令停產(chǎn)、罰款等手段對造成污染的企事業(yè)單位進行處罰，而不能對受害公眾進行補償。實踐中，受害人個人因環(huán)境污染提起的訴訟屈指可數(shù)，這不僅是因為受害人無法有效確認環(huán)境污染造成的損害，而且要為提起此類訴訟準備相關(guān)的證據(jù)，需要非常多的專業(yè)知識，這對公民個人而言難度是非常大的。環(huán)境污染類案件的受害人一般都具有群體性，如果依靠公民個人訴訟來保護他們的權(quán)利，也會造成司法資源的浪費。因此，為了維護人們正常的生存環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，對環(huán)境污染案件，由人民檢察院向法院提起民事公益訴訟，具有專業(yè)性和整體性，能避免公民個人起訴無力的狀況，這是最有利于保護社會公利益的方法。
2010年3月5日在第十一屆全國人民代表大會第三次會議上，國務(wù)院總理溫家寶代表國務(wù)院向大會作了政府工作報告，其中也強調(diào)了對環(huán)境進行保護的問題。環(huán)境污染案件作為同時直接損害國家利益和社會公共利益的案件，應(yīng)該在司法活動中得到充分的重視。
3、市場壟斷案件
市場壟斷會造成對國家經(jīng)濟發(fā)展的破壞，其最直接的受害人則是消費者。所以各國均將這類案件作為損害公益的案件。國家對壟斷行為加以干涉最早追溯到美國1890年通過的謝爾曼反托拉斯法，最近具有很大影響的案件則是美國司法部聯(lián)合十九個州檢察官指控微軟公司違反反托拉斯法一案。與其他國家不同，我國的容易形成市場壟斷地位的公司，例如水、電、通訊、交通運輸、郵政等，一般都具有“國有”色彩。這些企業(yè)憑借其壟斷地位，時常出現(xiàn)損害消費者利益的情況。而普通的消費者對此無法知情或者知情也無力與之抗?fàn)�，只能接受。雖然我國已經(jīng)出臺反壟斷法，但是消費者是無力運用該法來維護自身權(quán)益的，所以，由人民檢察院通過司法途徑來維護廣大消費者和國家的利益，比起行政手段更為徹底，也能夠使受損消費者獲得補償。
基于社會現(xiàn)實處于不斷變化發(fā)展的過程之中，可以考慮在規(guī)定了以上三類案件之外設(shè)立一條“兜底條款”，如“其他對公共利益造成重大損害的案件”，通過賦予司法機關(guān)自由裁量的權(quán)力，防止法律的疏漏或滯后。但在適用這一條款的同時，也要注意避免民事公益訴訟濫訴的情況發(fā)生。
在立法賦予人民檢察院對以上案件的訴訟權(quán)利的同時，也要考慮賦予普遍民眾提起民事公益訴訟的權(quán)利。這樣不僅是對人民檢察院被限制的訴訟權(quán)利的補充，更是有利于使民眾形成通過法律維護自身權(quán)利的意識，將法治觀念深入民心。
三、檢察機關(guān)提起、參與公益訴訟的方式
針對上文所討論的檢察機關(guān)提起、參與公益訴訟的范圍，檢察機關(guān)提起、參與公益訴訟應(yīng)秉著有利于保護國家、社會公共利益、維護司法公正的初衷選擇各種不同方式。因為在當(dāng)前的公益訴訟中，存在多種侵害國家、社會公共利益的行為，當(dāng)事人也存在多種形式，各種阻礙公益訴訟的因素也多種多樣。因此，檢察機關(guān)應(yīng)根據(jù)不同的情形采取不同的方式提起、參與公益訴訟。
本文認為檢察機關(guān)提起、參與公益訴訟應(yīng)當(dāng)包括單獨起訴、督促起訴和支持起訴等三種方式，針對不同的情況采取不同的方式，確保訴訟的社會效果和法律效果。對于受害人缺位或者無法履行原告權(quán)利的情形，檢察機關(guān)應(yīng)采取單獨起訴的方式提起訴訟；對于當(dāng)事人有條件履行原告職責(zé)卻怠于履行，檢察機關(guān)應(yīng)采取發(fā)送檢察建議的形式督促起訴，確保訴訟的順利進行；對當(dāng)事人處于弱勢一方，無能力提起、參與訴訟，檢察機關(guān)應(yīng)采取支持起訴的方式參與到訴訟當(dāng)中，提供法律幫助，保證訴訟的正常進行。
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景縣人民檢察院 劉志勇 葛大彬
