[ 沈岐紅 ]——(2003-12-1) / 已閱21111次
對《救助辦法》取代《收容辦法》的探討
沈岐紅* 信陽師范學(xué)院政法學(xué)院 河南 信陽 464000
摘要：《收容辦法》為《救助辦法》所取代是歷史的進(jìn)步�！妒杖蒉k法》違憲、違法，其廢止是對憲法和法律的維護(hù)�！毒戎k法》的實(shí)施，很明顯地體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)執(zhí)政觀念上的變化，即由過去的強(qiáng)制管制變成現(xiàn)在的服務(wù)管理。然而，《救助辦法》所帶來的新的治安問題與財(cái)政壓力等不足，使我們應(yīng)該對其有清醒的認(rèn)識。
關(guān)鍵詞：《收容辦法》 《救助辦法》 違憲、違法 進(jìn)步性 不足
2003年8月1日，《城市生活無著的流浪乞討救助管理辦法》（以下簡稱《救助辦法》）正式生效，與此同時(shí)，1982年5月12日國務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（以下簡稱《收容辦法》）正式退出歷史舞臺�！妒杖蒉k法》的廢除，其根本原因是什么？《救助辦法》的進(jìn)步性表現(xiàn)在哪里？《救助辦法》還存在哪些不足？本文就這些問題作一些探討。
一
《收容辦法》的實(shí)施二十多年來，其產(chǎn)生的“惡果”不斷見諸報(bào)端，有人甚至認(rèn)為它是“惡法”，學(xué)者們也對其是否違憲莫衷一是。關(guān)于它的廢除，正式的新聞稿這樣說的：國務(wù)院常務(wù)會(huì)議認(rèn)為“我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口流動(dòng)狀況發(fā)生了很大變化，1982年5月國務(wù)院發(fā)布施行的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》已經(jīng)不適應(yīng)新形式的需要”，真如其說嗎？筆者認(rèn)為，《收容辦法》違憲、違法，其存在是對我國的憲法和有關(guān)法律的違背，應(yīng)該變更或撤消。
第一，《收容辦法》違反我國現(xiàn)行憲法。我國的憲法第三十七條規(guī)定：中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。而《收容辦法》則賦予了行政機(jī)關(guān)具有剝奪或限制人身自由的權(quán)力。憲法作為我們國家的根本大法，其權(quán)威性和神圣性不容侵犯。如果行政機(jī)關(guān)僅憑制定的規(guī)定性文件就能剝奪和限制公民的人身自由，那么，憲法的神圣地位何在？
第二，《收容辦法》違反我國的有關(guān)法律。我國的《立法法》第八條第五款規(guī)定：對公民政治權(quán)利的剝奪，限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能制定法律�！读⒎ǚā返诰艞l規(guī)定全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)決定授權(quán)國務(wù)院先制定行政法規(guī)，但對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施與處罰、司法制度等事項(xiàng)除外�！读⒎ǚā奉C布施行于2000年7月，無論按上位法優(yōu)于下位法的原則，還是按新法優(yōu)于舊法的原則，《收容辦法》都違反了《立法法》的有關(guān)規(guī)定，原本從《立法法》生效起，它就應(yīng)該自動(dòng)失效。①
行政法規(guī)不得同憲法和法律相抵觸，地方性法規(guī)和規(guī)章不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。《收容辦法》作為國務(wù)院制定的行政法規(guī)，其內(nèi)容違反我國憲法和有關(guān)法律，其廢除是必然的。
二
《救助辦法》取代《收容辦法》，其目的是從根本上解決城市生活無著的流浪乞討人員救助問題，完善社會(huì)救助制度和相關(guān)法規(guī)�！毒戎k法》共18條，內(nèi)容包括對在城市生活無著的流浪乞討人員救助的原則，救助站的設(shè)立和管理，救助的范圍，為救助人員提供的救助內(nèi)容，救助站工作人員的行為，以及對違反者的責(zé)任追究等，標(biāo)志著我國對在城市流浪乞討人員的救助工作進(jìn)一步完善�！毒戎k法》的制定，從某種程度上可以說是一個(gè)進(jìn)步，一個(gè)成功。具體說來，《救助辦法》的成功之處表現(xiàn)在：
第一，《救助辦法》更加人性化，把強(qiáng)制收容變?yōu)樽栽妇戎�。《救助辦法》規(guī)定，凡符合條件的，只須如實(shí)提供本人的姓名等基本情況，均可根據(jù)自愿原則，決定自己是否接受救助，且來去自由。救助站和受救助人員身份平等，救助站對于流浪乞討人員的救助，既不會(huì)是施舍，也不會(huì)是恩賜。在救助站里，救助站向受救助人員提供符合食品衛(wèi)生要求的食物和符合基本條件的住宿，如果突發(fā)疾病，救助站及時(shí)將其送往醫(yī)院救助，而且還幫助受救助人員聯(lián)系親屬或單位。對離開救助站沒有交通費(fèi)返回的還發(fā)給乘車憑證，這些規(guī)定，都切實(shí)地體現(xiàn)了“救助”與“服務(wù)”。
第二《救助辦法》突出了救助經(jīng)費(fèi)的來源�！毒戎k法》第三條規(guī)定是：縣級以上城市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要設(shè)立流浪乞討人員救助站，并應(yīng)當(dāng)將救助工作所需經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算予以保障。這就確定了救助經(jīng)費(fèi)的來源——當(dāng)?shù)刎?cái)政，而非救助站自己的籌措，自負(fù)盈虧。這就避免了許多制度性漏洞和腐敗問題，防止了救助工作人員對受救助人員的敲詐勒索。同時(shí)，《救助辦法》第三條還規(guī)定“國家鼓勵(lì)、支持社會(huì)組織和個(gè)人救助流浪乞討人員”，這表明國家希望救助工作社會(huì)化，豐富了救助經(jīng)費(fèi)的來源。
第三，詳細(xì)界定了受救助對象的范圍，切實(shí)使真正的救助對象得到救助。《救助辦法》細(xì)則中規(guī)定，城市生活無著的流浪乞討人員指因自身無力解決食宿、無親友投靠，又不受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市乞討度日的人員，它向我們傳達(dá)的是并不是所有的流浪乞討人員都能得到救助，只有同時(shí)具備這四個(gè)條件，才能被救助。這些對救助對象資格認(rèn)定的規(guī)定，既立足了當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入水平，又能為社會(huì)公平所接受。
第四，公安機(jī)關(guān)不再參與管理，僅僅充當(dāng)服務(wù)的角色。《收容辦法》在實(shí)施中的種種不盡人意可以說是公安機(jī)關(guān)的強(qiáng)制色彩太濃造成的。而在《救助辦法》中，只在第四條規(guī)定公安部門在其職責(zé)內(nèi)做好相應(yīng)工作；第五條規(guī)定公安機(jī)關(guān)在執(zhí)行職務(wù)時(shí)發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員的，應(yīng)當(dāng)告知、引導(dǎo)、護(hù)送。由此可以看出公安機(jī)關(guān)只有告知、引導(dǎo)、護(hù)送的義務(wù)，而沒有命令、指示、要求的權(quán)力，公安機(jī)關(guān)不再體現(xiàn)出任何強(qiáng)制的色彩。
第五，充分保障被救助人員的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利，對救助站工作人員的職責(zé)作了詳細(xì)的規(guī)定。《救助辦法》第八條規(guī)定救助站為救助人員提供的住處，應(yīng)當(dāng)按其性別分別住宿，女性受助人員應(yīng)當(dāng)由女性工作人員管理，第九條規(guī)定“救助站應(yīng)當(dāng)保障受救助人員在站內(nèi)的人身安全和隨身攜帶物品的安全。與此同時(shí)，《救助辦法》在第十四條對救助站工作人員的職責(zé)作了詳細(xì)的規(guī)定，并公布了對違反職責(zé)的處罰，這些規(guī)定，使救助人員的人身及財(cái)產(chǎn)有了保障，使他們感到更加安全。
三
當(dāng)然，在《救助辦法》獲得好評的同時(shí)，我們也不應(yīng)該忽略其不足，尤其是其在實(shí)施過程中可能產(chǎn)生的種種新的問題，謹(jǐn)防出現(xiàn)執(zhí)法偏差的現(xiàn)象存在�！毒戎k法》在實(shí)施過程中可能會(huì)帶來的問題有：
第一，加重當(dāng)?shù)氐呢?cái)政負(fù)擔(dān)。《救助辦法》明確了救助經(jīng)費(fèi)的來源，保障了《救助辦法》的實(shí)施，但這一龐大的開支， 無疑會(huì)給救助站所在地的財(cái)政帶來巨大的壓力。救助站的設(shè)立，救助站內(nèi)設(shè)備的購買，以及一日三餐的完全免費(fèi)，這些加起來肯定不是一個(gè)小數(shù)字。試想，如果救助站所在地本身就很貧困，每年需要國家撥給大量的扶貧款支持財(cái)政，那么，它又怎能保障救助經(jīng)費(fèi)的到位？中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授喬新生說，我們在執(zhí)行《救助辦法》是應(yīng)當(dāng)心過分理想化，要立足國情、省情、市情，比如對城市生活無著人員的救助，應(yīng)當(dāng)建立在我們現(xiàn)有的財(cái)政收入的基礎(chǔ)上，注意保障投入，保持平衡，否則，對其他貧困人員就是一種不公平。所以說，我們在實(shí)施《救助辦法》時(shí)，應(yīng)與當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況聯(lián)系在一起，合理分配經(jīng)費(fèi)，積極鼓勵(lì)社會(huì)和個(gè)人參與進(jìn)來。
第二，會(huì)給當(dāng)?shù)貛硇碌闹伟矄栴}。受救助人員的“來去自由”會(huì)給當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治安管理帶來一定的沖擊。社會(huì)治安管理從一方面上看是對個(gè)人自由的一種限制，而從另一方面來看，其實(shí)質(zhì)不過是對大多數(shù)人自由的保障，《救助辦法》不應(yīng)回避社會(huì)治安管理問題，而應(yīng)規(guī)范受救助人員的自由，使其自由更加合理、可行。
第三，《救助辦法》可能會(huì)給一些身強(qiáng)力壯的懶漢以可乘之機(jī)。我國憲法規(guī)定，公民有勞動(dòng)的義務(wù)。而對于城市流浪乞討人員來說，一部分年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的人，他們有權(quán)利從國家或社會(huì)獲得基本的物質(zhì)保障；而另一部分有勞動(dòng)能力的乞討者， 他們有通過勞動(dòng)獲得物質(zhì)報(bào)酬的權(quán)利，這同樣也是他們的義務(wù)。對有勞動(dòng)能力的乞討者，救助站的職責(zé)應(yīng)該是給他們提供勞動(dòng)機(jī)會(huì)，創(chuàng)造勞動(dòng)條件，使受救助人員的權(quán)利和義務(wù)達(dá)到均衡。
第四，關(guān)于救助時(shí)間與救助次數(shù)的規(guī)定，《救助辦法》也顯得不盡合理。《救助辦法》細(xì)則中將救助時(shí)間規(guī)定為一般不超過10天，而對救助次數(shù)沒作規(guī)定，這就會(huì)使一部分受救助人員在一個(gè)地方接受救助后又逃到另一個(gè)地方接受救助，這不僅造成了救助資源的浪費(fèi)，而且會(huì)使救助行為成為某一部分人的保護(hù)傘，不利于社會(huì)公平。因此，應(yīng)該縮短救助的時(shí)間（一般以五天為宜），規(guī)定救助的次數(shù)（不超過三次）。
四
總之，《救助辦法》與《收容辦法》相比，其進(jìn)步性是無容置疑的，因此，它受到了專家、學(xué)者的稱頌，然而，法的制定并不等于法的實(shí)施，《救助辦法》的立法宗旨能否得到貫徹，關(guān)鍵在于是否嚴(yán)格執(zhí)行。這無疑是對我們廣大執(zhí)法者水平的考驗(yàn)。
但是，我們也不能盲目樂觀，嚴(yán)格按《救助辦法》辦事并不意味著問題的解決，因?yàn)樵斐蓡栴}的真正的社會(huì)根源——城鄉(xiāng)二元制格局以及由此而形成的戶籍制度并未因此而改變②，要想真正解決問題，必須改革現(xiàn)行的戶籍制度，恢復(fù)并保障公民的遷徙自由權(quán)，只有這樣，我們的社會(huì)救助才會(huì)更具有實(shí)際意義。
注 釋： ①童之偉 《孫志剛案提出的幾個(gè)學(xué)理性問題》 《法學(xué)》 2003年第7期
②殷嘯虎 《收容制度若干問題的法理分析》 《法學(xué)》 2003年第7期
參考文獻(xiàn)：
（1） 《中華人民共和國國務(wù)院公報(bào)》 2003年第21號
（2） 《六問收容制度》 《南方都市報(bào)》 2003年5月27日
（3） 楊瑞春 《別了收容站》 《南方周末》 2003年6月26日
（4） 《民政部官員專訪》 http://www.jcrb.com/zyw/n146/ca80719.htm
（5） 蔣德海 《違憲還是違法》 《法學(xué)》 2003年第7期
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