[ 王煜 ]——(2013-1-23) / 已閱7806次
【關(guān) 鍵 詞】 職務犯罪 預防調(diào)查權(quán) 程序
【內(nèi)容提要】職務犯罪預防調(diào)查權(quán)是檢察權(quán)的重要組成部分，有其特定的概念、性質(zhì)、特征、要素和程序性規(guī)定，預防調(diào)查的目的在于提出有效預防對策，作為一種獨立的工作方法，是職務犯罪預防工作的一項基礎工作，有必要建立健全相應的程序和制度，實現(xiàn)規(guī)范運作，充分發(fā)揮其預防職務犯罪的內(nèi)在價值。
預防調(diào)查是職務犯罪預防工作的一項基礎性工作，是檢察預防制度的重要組成部分，檢察機關(guān)開展預防調(diào)查活動不僅具有必要性也具有可行性。筆者從加強預防職務犯罪工作的實務暨檢察理論研究的目的出發(fā)，通過探究預防調(diào)查活動的規(guī)律性和法理支撐，期望能對推動我國預防職務犯罪的立法進程，完善中國特色的檢察預防制度有所裨益。
一、職務犯罪預防權(quán)是檢察權(quán)應有之義，職務犯罪預防調(diào)查權(quán)是職務犯罪預防權(quán)的重要組成部分
《中華人民共和國人民檢察院組織法》第四條規(guī)定，人民檢察院通過執(zhí)法，教育公民忠于社會主義祖國，自覺地遵守憲法和法律，積極同違法行為做斗爭。說明檢察機關(guān)行使檢察權(quán)的目的，從根本上說就是為了預防和減少犯罪案件的發(fā)生。最高人民檢察院要求檢察機關(guān)要結(jié)合檢察職能開展職務犯罪預防工作，并在全國檢察系統(tǒng)成立職務犯罪預防部門專門負責此項工作，也說明檢察權(quán)的行使與職務犯罪預防兩者有著密切的聯(lián)系。職務犯罪預防權(quán)是就其實質(zhì)是檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的延伸，是檢察機關(guān)在履行職務犯罪偵查權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)、行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)過程中的一種派生權(quán)力，職務犯罪預防作為檢察機關(guān)一項重要業(yè)務工作, 就是要立足檢察職能結(jié)合辦案，發(fā)現(xiàn)職務犯罪得逞的體制、機制和制度漏洞，深入研究職務犯罪發(fā)生的原因、特點和形成規(guī)律，從源頭上預防和治理職務犯罪。職務犯罪預防權(quán)由三種基本權(quán)力組成：職務犯罪預防調(diào)查權(quán)，檢察建議權(quán)和宣傳教育咨詢權(quán)。＜＜人民檢察院預防職務犯罪工作規(guī)則(試行)＞＞第七條至第十三條用七個條文規(guī)定了職務犯罪預防調(diào)查權(quán)（以下簡稱預防調(diào)查權(quán)）的性質(zhì)、要素和內(nèi)容。預防調(diào)查權(quán)的主體是人民檢察院預防職務犯罪部門，可以根據(jù)需要，單獨或者聯(lián)合有關(guān)行業(yè)、部門、單位進行。上級人民檢察院預防職務犯罪部門可以定期提出專題調(diào)查要求，組織下級人民檢察院預防職務犯罪部門開展調(diào)查。調(diào)查對象是圍繞可能引發(fā)職務犯罪的隱患、非規(guī)范職務行為，以及職務犯罪衍化的宏觀和微觀因素開展預防調(diào)查。調(diào)查內(nèi)容是定期對職務犯罪發(fā)案情況和典型案例進行分析。查明個案原因、癥結(jié)，把握類案特點、規(guī)律，研究區(qū)域、行業(yè)職務犯罪狀況，了解變化趨勢。調(diào)查方法是開展犯罪分析，應當查閱有關(guān)案件卷宗、檔案，向有關(guān)單位、人員了解情況，旁聽案件的法庭審理，必要時，可以邀請有關(guān)專家和專業(yè)人員參與。調(diào)查結(jié)果是預防調(diào)查結(jié)束后應當提交調(diào)查報告，并依據(jù)調(diào)查結(jié)果提出和制訂預防措施。在預防調(diào)查中，應當注意發(fā)現(xiàn)并依照規(guī)定作好職務犯罪線索移送等工作。應當就犯罪分析結(jié)果提出書面報告并向偵查部門通報。對犯罪分析中發(fā)現(xiàn)的重大問題，應當及時向檢察長報告并提出工作建議。
二、預防調(diào)查權(quán)依附于檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，但具有相對獨立性，主動性、置前性和效果的間接性
作為職務犯罪預防權(quán)的主要實現(xiàn)形式，預防調(diào)查權(quán)的職權(quán)基礎是檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，預防調(diào)查活動不能脫離檢察機關(guān)的職務犯罪偵查活動和訴訟監(jiān)督活動。預防調(diào)查活動的法律監(jiān)督職能主要體現(xiàn)為立足檢察職能開展預防調(diào)查，便于監(jiān)視職權(quán)運行狀態(tài)，及時發(fā)現(xiàn)權(quán)力運行過程中的失序及原因，以便提出檢察建議，開展宣教咨詢，通過對權(quán)力的程序性和實體性的跟蹤監(jiān)督保證權(quán)力干凈高效運行。但預防調(diào)查權(quán)的依附也是有條件的，其行使主體是職務犯罪預防部門而不是偵查、公訴等辦案部門。預防調(diào)查權(quán)也不具有相關(guān)的強制措施，也不能對預防對象產(chǎn)生實體影響，而是通過啟動檢察建議啟動糾錯機制間接作用于預防對象。＜＜人民檢察院預防職務犯罪工作規(guī)則(試行)＞＞對預防調(diào)查權(quán)的相對性作了強調(diào)，將其與其它檢察職能相對分離并專門授權(quán)給職務犯罪預防部門行使。預防調(diào)查作為一種獨立的工作 方法有別于初查、偵查階段的犯罪調(diào)查，預防調(diào)查的啟動不以接受舉報或者申請為條件，不以事后查究和處分某種違法犯罪行為為目的，而是一種通過開展調(diào)查，發(fā)現(xiàn)犯罪隱患，發(fā)出檢察建議，預防職務犯罪的發(fā)生，同時對調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的涉嫌職務犯罪的線索移交偵查部門處理。因此預防調(diào)查是一種建設性工作而非辦案程序，只要有開展預防調(diào)查的必要，經(jīng)過內(nèi)部立項審批程序就可以主動進行。預防調(diào)查是實施預防行動的前置階段，準確制訂預防方案，有針對性地實施預防行動，獲取預期的預防效果，都必須要以預防調(diào)查的質(zhì)量為基礎。特別是檢察建議與預防對策是否切實可行，關(guān)鍵取決于預防調(diào)查的質(zhì)量。僅有調(diào)查質(zhì)量還是不夠的，預防調(diào)查效力的發(fā)揮必須通過預防對象內(nèi)部的制約、糾錯機制得以實現(xiàn)，預防調(diào)查效果的間接性就要求檢察機關(guān)要充分運用調(diào)查結(jié)果，適時發(fā)出口頭或書面檢察建議，幫助預防對象建立預防職務犯罪的有效機制，而這才是預防調(diào)查的最終目的。<<規(guī)則>>對預防調(diào)查權(quán)的規(guī)定還需要預防實踐的豐富和發(fā)展，建議高檢院職務犯罪預防廳領導對預防調(diào)查權(quán)不斷總結(jié)完善，在條件成熟的情況下應在起草<<預防職務犯罪法>>中列入預防調(diào)查權(quán)，使檢察預防調(diào)查工作有明確的國家法律依據(jù)。
三、預防調(diào)查權(quán)作為檢察機關(guān)的一項程序性權(quán)力，其運作過程包括立項審批、移送管轄、作出結(jié)論和跟蹤反饋等操作程序
預防調(diào)查不同于職務犯罪初查、偵查，也有別于普通的調(diào)查研究，它是檢察機關(guān)職務犯罪預防部門的一項專業(yè)性工作，有嚴格的程序性規(guī)定，最終目的在于查明職務犯罪原因，發(fā)現(xiàn)職務犯罪隱患，提出有針對性的預防對策，實現(xiàn)遏制和預防職務犯罪的效果。為了保證預防調(diào)查的實施，應當實行立項審批。在實踐中職務犯罪預防工作實行項目管理制度，預防調(diào)查作為職務犯罪預防工作的一個子項目由項目承辦人每年提出調(diào)查項目，報部門領導及主管檢察長審批后立項。預防調(diào)查主要有三種類型：個案調(diào)查、類案調(diào)查和專項調(diào)查。預防人員每年每年根據(jù)擬開展調(diào)查的類型提出調(diào)查意向，開展可行性研究報告，進一步明確調(diào)查目的、內(nèi)容、形式、范圍、費用等基本要素；預防人員將可行性研究報告呈報預防部門領導審核，同意后報主管檢察長審批，經(jīng)主管檢察長同意并發(fā)出明確的書面指令，預防人員根據(jù)簽批的文件開展調(diào)查研究；對重要的預防調(diào)查如大型社會性調(diào)查、涉外性調(diào)查等社會影響大的項目應報上級檢察機關(guān)預防部門備案審查，上級檢察機關(guān)預防部門在備案審查中發(fā)現(xiàn)不應立項而立項的，或者應當立項而未立項的，可以指令下級糾正。實踐中預防調(diào)查與紀檢監(jiān)察和職務犯罪偵查常常存在銜接關(guān)系，必然涉及移送管轄。預防部門在開展預防調(diào)查活動中收到舉報材料或自行發(fā)現(xiàn)涉嫌違法或職務犯罪線索，應當參照控告申訴檢察職能中的線索分流和歸口承辦制度，對于應當由其他機關(guān)或本院職能部門管轄的案件或事項，應當制作移送函，報經(jīng)職務犯罪預防部門領導及主管檢察長審批后將相關(guān)材料和調(diào)查結(jié)論一并移送管轄。預防調(diào)查的結(jié)論和成果，除用于對策分析和資料備份外，還用于提出檢察建議。預防部門要根據(jù)預防調(diào)查制作檢察建議，對外送達并跟蹤反饋，收集信息，保證預防調(diào)查效果的充分實現(xiàn)。
四、預防調(diào)查權(quán)的實體性權(quán)力是訊問詢問權(quán)、調(diào)閱案卷權(quán)和社會調(diào)查權(quán)
預防部門及預防人員開展預防調(diào)查應按照審批，制定調(diào)查方案，收集相關(guān)資料，擬寫調(diào)查報告，運用調(diào)查報告及跟蹤反饋等程序進行。在預防調(diào)查過程中，可以進行詢問、查詢、座談、調(diào)取有關(guān)材料，也可以商請有關(guān)部門進行審核、勘驗、鑒定。其中特別要強調(diào)預防調(diào)查權(quán)的三項主要實體性權(quán)力。一是訊問詢問權(quán)。職務犯罪嫌疑人的犯罪心理和動機的剖析必須通過與其進行面對面交流才能了解，其犯罪的主觀原因及演變規(guī)律還需要通過其親友及單位同事、領導的口述才能清楚，因此預防調(diào)查工作需要借助職務犯罪偵查部門的訊問詢問權(quán)，才能探究到職務犯罪嫌疑人的深層次犯罪心理，才能制訂出更有效的預防對策。所以在檢察系統(tǒng)內(nèi)應賦予職務犯罪預防部門的訊問詢問權(quán)，預防人員在案件進行到適當階段，如辦案后期證據(jù)比較穩(wěn)定的情況下，以書面請示的形式征得辦案人員同意并經(jīng)檢察長審批同意后，可以接觸犯罪嫌疑人及有關(guān)知情人，制作調(diào)查筆錄，進行犯罪分析。二是調(diào)閱案卷權(quán)。預防人員進行個案和類案調(diào)查，必須要查閱相關(guān)案件卷宗，如果是已結(jié)案，可以通過內(nèi)部程序直接到檢察機關(guān)檔案部門調(diào)閱；如果是未結(jié)案，涉及案件保密，預防人員應以調(diào)閱函的書面形式征得辦案人員同意并報經(jīng)檢察長同意，同時保守國家秘密，如果發(fā)生泄密等不利于案件查辦的情況，應查明事實追究預防人員責任。三是社會調(diào)查權(quán)。對一些大型社會調(diào)查項目，如承擔國家級或省市級重點課題，預防人員應積極參與，可以牽頭組織審計、紀檢、監(jiān)察等部門組成專門調(diào)查組聯(lián)合調(diào)查，或開展規(guī)模調(diào)查，可以和專業(yè)的調(diào)查機構(gòu)或知名專家合作，在一定區(qū)域內(nèi)社會預防網(wǎng)絡資源對某類群體、現(xiàn)象、事件等進行社會調(diào)查，或進行涉外調(diào)查，根據(jù)<<聯(lián)合國反腐敗公約>>等國際預防性文件的規(guī)定與外國專家學者選擇國際性重大課題開展聯(lián)合調(diào)查。預防人員開展社會調(diào)查要經(jīng)過檢察長同意并報上級檢察院備案審查，同時要積極爭取本院和上級院的資金和人力資源的支持。
五、職務犯罪預防調(diào)查權(quán)與職務犯罪偵查權(quán)即有區(qū)別又有聯(lián)系，存在程序銜接轉(zhuǎn)化問題
職務犯罪預防調(diào)查權(quán)與職務犯罪偵查權(quán)是兩種不同的檢察職權(quán)，分別由職務犯罪預防部門（或基層檢察院專職預防人員）和職務犯罪偵查部門行使。預防調(diào)查是檢察機關(guān)職務犯罪預防部門，對已發(fā)生職務犯罪的單位，職務犯罪多發(fā)領域、系統(tǒng)和權(quán)力運行關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對本地經(jīng)濟、社會發(fā)展有重要影響的重點項目或自行發(fā)現(xiàn)、群眾反映或領導交辦、上級批辦的一些情況不明、性質(zhì)不清、群眾反映強烈，在體制、管理等方面存在職務犯罪隱患的問題，出于幫助預防單位堵漏建制，預防職務犯罪的目的而展開的一種情況調(diào)查活動。而職務犯罪偵查活動是由職務犯罪偵查部門根據(jù)群眾舉報、自行發(fā)現(xiàn)或領導交辦、上級批辦的涉嫌職務犯罪的線索開展初查，偵查并對犯罪嫌疑人采取強制措施，通過取證查清犯罪嫌疑人的職務犯罪事實，追究其法律責任的犯罪調(diào)查活動。預防調(diào)查權(quán)不具有強制性，不經(jīng)批準不能以預防調(diào)查為名直接進行和介入初查、偵查活動，不能使用職務犯罪偵查活動的強制性措施和相關(guān)權(quán)力，在調(diào)查過程中，嚴禁對被調(diào)查對象采取強制措施，更不能對被調(diào)查單位帳目、資金等采取扣壓、查封等手段，對于調(diào)查后認為存在犯罪事實或有犯罪嫌疑的在嚴格保密的情況下，嚴格按照司法程序移交反貪、瀆檢等職務犯罪偵查部門處理，不能自行開展立案偵查。在調(diào)查中認為存在違規(guī)違紀問題或存在一些職務犯罪隱患的事項又不構(gòu)成犯罪的，應追究黨政紀處分的經(jīng)批準及時移交紀檢、監(jiān)察部門處理，并以檢察建議或召開座談會等形式要求被調(diào)查單位限期整改，協(xié)助其開展預防工作。特別要提出的是以上程序具有剛性，不稱送即為失職、瀆職，預防部門及人員不得違反預防紀律私自隱匿或自行處理涉案線索。職務犯罪預防調(diào)查權(quán)與職務犯罪偵查權(quán)都是檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的具體實現(xiàn)形式，檢察工作具有一體性，預防調(diào)查的成功運用可以推動自偵查案的深入開展，如擴展案源線索，摸清犯罪規(guī)律，提供預警信息等，自偵查案也為預防調(diào)查提供豐富的個案和類案典型案例。預防部門要結(jié)合反貪部門“以人查案”、瀆職部門“以事查案”、控申部門的舉報初查等適量組織預防調(diào)查，與偵查部門加強協(xié)調(diào)配合，預防調(diào)查與打擊犯罪的檢察機關(guān)內(nèi)部協(xié)作機制。其中特別要注意從預防調(diào)查轉(zhuǎn)入偵查的程序轉(zhuǎn)化問題。預防部門及人員即要對不具備立案條件，不能作為偵查線索追究犯罪行為的一些情況，針對某一領域、部門、單位存在制度上、管理上的嚴重漏洞和容易誘發(fā)職務犯罪薄弱環(huán)節(jié)作為預防事項，縝密甄別并做好相應的預防工作。又要對經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)涉嫌職務犯罪的，一方面嚴格保密規(guī)定（特別是對調(diào)查對象保密），一方面轉(zhuǎn)換程序，及時向有關(guān)偵查部門移交處理。在預防調(diào)查階段所作的筆錄不能直接作為犯罪嫌疑人的供述或證人證言作用，這是因為預防調(diào)查與犯罪偵查是兩種不同的權(quán)力，有不同的程序性規(guī)定，如犯罪嫌疑人的供述或證人證言涉及權(quán)利告知程序，所以預防調(diào)查轉(zhuǎn)入偵查階段后，偵查人員必須制作訊問和詢問筆錄，至于預防調(diào)查中獲取的其他書面材料，則可以在按照證據(jù)規(guī)則補充相關(guān)手續(xù)后作為書證使用。還需要提出的是不存在預防權(quán)與偵查權(quán)的合并問題，只有預防部門向偵查部門移交辦案權(quán)的問題。特殊情況下預防人員經(jīng)檢察長特批可以參與所發(fā)現(xiàn)案件的偵查，但必須按照偵查程序進行，此時預防人員的身份已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)為偵查人員而與預防業(yè)務沒有聯(lián)系。
天津市濱海新區(qū)大港人民檢察院 王 煜 趙剛
