[ 彭江民 ]——(2003-12-5) / 已閱17495次
解讀《廣播電視廣告播放管理暫行辦法》
彭江民
2003年9月15日，國家廣播電影電視總局（以下簡稱國家廣電總局）發(fā)布第17號總局令，公布了《廣播電視廣告播放管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。該《辦法》即將于2004年1月1日起正式施行。國家廣電總局稱，《辦法》是迄今為止關(guān)于廣播電視廣告的效力最高、規(guī)定最完整的專門管理辦法。
《辦法》公布后在各方面引起了較大反響。廣播電視媒體已經(jīng)在研究如何確保廣告收入不減少的問題；其它媒體似乎看到了擴大廣告市場份額的機會；老百姓則認為明年終于可以少看點廣告了。更有甚者，為了不減少廣告收入而將原計劃明年播出的電視劇提前到了今年�！掇k法》真的有如此威力嗎？廣告真的會令行禁止嗎？本文試圖對《辦法》做一些較深入的比較和剖析。
透視廣播電視廣告的新規(guī)矩
新瓶裝舊酒 舊法穿新衣
《辦法》屬于部門規(guī)章。在此之前確實沒有專門規(guī)范廣播電視廣告的規(guī)章，從這個意義上說《辦法》是新的。但是，沒有這方面的規(guī)章不等于沒有這方面的規(guī)定。據(jù)筆者初步分析統(tǒng)計，《辦法》總共30條，至少有18條內(nèi)容是重復或基本重復原有法律、法規(guī)、規(guī)范性文件的舊有規(guī)定，這些法律、法規(guī)、規(guī)范性文件包括1995年《廣告法》、1997年《廣播電視管理條例》、1997年原廣播電影電視部《關(guān)于進一步加強廣播電視廣告宣傳管理的通知》等。
法律、行政法規(guī)的效力要高于規(guī)章，因此，規(guī)章重復表述法律、行政法規(guī)的已有內(nèi)容是毫無意義的。但《辦法》作為規(guī)章，《關(guān)于進一步加強廣播電視廣告宣傳管理的通知》作為規(guī)范性文件，其在法律效力方面并沒有實質(zhì)上的高低區(qū)別。也就是說，從規(guī)范性文件到規(guī)章，改變的只是形式而已。符合法律要求的規(guī)范性文件，同樣可以作為依法管理廣播電視廣告活動的依據(jù)。國家廣電總局為貫徹《辦法》而發(fā)出的通知中也明確要求，在《辦法》正式實施前要根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定加大對超時超量播放廣告、在電視劇中任意插播廣告等問題的治理力度�？梢姡罕姺从潮容^強烈的廣播電視廣告現(xiàn)象并非是無法可依。
更多的合法廣告 更短的黃金時段
《廣播電視管理條例》規(guī)定：廣播電臺、電視臺播放廣告不得超過國務(wù)院廣播電視行政部門規(guī)定的時間。關(guān)于廣播電臺、電視臺播放廣告的時間，原廣播電影電視部1997年《關(guān)于進一步加強廣播電視廣告宣傳管理的通知》、現(xiàn)國家廣電總局1999年《關(guān)于堅決制止隨意插播、超量播放電視廣告的緊急通知》均明確規(guī)定：、廣播電臺、電視臺每套節(jié)目播放廣告的比例，不得超過該套節(jié)目每天播出總量的15%，18:00至22:00之間不得超過節(jié)目總量的12%。
但是，在《辦法》里面，允許播放廣告的時間總量卻被大大延長了，同時，應當少播廣告的所謂黃金時間也被大大縮短了�！掇k法》規(guī)定：廣播電臺、電視臺每套節(jié)目每天播放廣告的比例，不得超過該套節(jié)目每天播出總量的20%。其中，廣播電臺在11:00至13:00之間、電視臺在19:00至21:00之間，其每套節(jié)目中每小時的廣告播出總量不得超過節(jié)目播出總量的15％.兩相對比，其差別是顯而易見的，廣告播出總量由15%增加到了20%，晚上黃金時間段由四小時縮短成了兩小時。
需要說明的是，新規(guī)定與老規(guī)定都是符合法律要求并具備法律效力的，但根據(jù)“新法優(yōu)于舊法”的法律適用原則，《辦法》將于2004年1月1日起取代老規(guī)定而成為廣播電視廣告活動的新規(guī)矩。令人難以理解的是，在廣告太多已經(jīng)成為公眾反映強烈的突出問題的情況下，為什么還要增加廣告播出量？
開明令允許電視劇插播廣告之先河
在電視劇中間插播廣告是對觀眾的不尊重，也是對電視劇作品的不尊重。關(guān)于此問題，有關(guān)部門曾經(jīng)多次發(fā)文予以明確。在1999年以前的相關(guān)文件中，均明確要求“不得中斷節(jié)目播出廣告”。1999年國家廣電總局《關(guān)于堅決制止隨意插播、超量播放電視廣告的緊急通知》、2001年國家工商行政管理局、國家廣電總局、新聞出版署《關(guān)于進一步加強對大眾傳播媒介廣告宣傳管理的通知》仍然堅持“不得隨意中斷節(jié)目插播廣告”之立場。
但《辦法》卻以制度的方式開了一個非常惡劣的先例，即明令允許在電視劇中間插播廣告。《辦法》第十八條規(guī)定：播放廣播電視廣告應當保持廣播電視節(jié)目的完整性，除在節(jié)目自然段的間歇外，不得隨意插播廣告。除19:00至21:00以外，電視臺播放一集影視劇可以插播一次廣告.顯而易見，《辦法》的實施將使插播廣告這一惡劣的現(xiàn)象變成合法的制度。更令人難理解的是，“可以插播一次廣告”和“應當保持廣播電視節(jié)目的完整性”居然規(guī)定在一起，既然可以插播廣告，又如何保持電視節(jié)目的完整性？
拷問國家廣電總局的新思維
管不住就讓？
廣播電視節(jié)目中廣告太多已是不爭的事實，公眾對此意見極大，相關(guān)部門也三令五申予以規(guī)范和治理，但收效甚微。作為廣播電視節(jié)目的主管部門、《辦法》的制定者，國家廣電總局對此問題也是心知肚明。國家廣電總局為貫徹《辦法》而發(fā)出的通知中明確指出：在《辦法》實施前要根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定加大對超時超量播放廣告等問題的治理力度，爭取在今年底之前使上述現(xiàn)象得到明顯控制，社會有關(guān)批評性意見明顯減少。
在廣告本已太多、公眾意見極大、三令五申不見成效的情況下，國家廣電總局制定的《辦法》卻將廣告播出的時間比例由15%延長到了20%。這是一種什么思維？這是退讓思維！通過增加合法播出的廣告來減少違法播出的廣告，或者說，通過將違法廣告合法化來消滅廣告播出的違法現(xiàn)象，這難道不是在退讓？對于媒體來說，合法的廣告播出意味著合法的廣告收入，但對于觀眾來說，無論是合法播出的廣告還是違法播出的廣告，都是同樣的不受歡迎。
禁不了就放？
在電視劇中間插播廣告是公眾反映強烈的另一個突出問題。在某種情況下，公眾甚至不是在看電視劇中間的廣告，而是在看廣告中間的電視劇，問題已經(jīng)不是在酒里加水，而是在水里加酒。這絕不危言聳聽。國家廣電總局《關(guān)于堅決制止隨意插播、超量播放電視廣告的緊急通知》中明確指出：近來許多電視觀眾反映一些地區(qū)電視臺隨意插播廣告，有的播放一集電視劇中斷插播廣告數(shù)十條，時間長達數(shù)十分鐘，這嚴重違反了國家關(guān)于電視廣告管理的規(guī)定，嚴重損害了廣播電視作為黨和政府喉舌的形象，嚴重侵害了廣大電視觀眾的利益，必須堅決予以制止。
但是，就是這樣一種“必須堅決予以制止”的現(xiàn)象，在《辦法》里面卻被明令允許�！掇k法》以規(guī)章的形式放縱了一種令人深惡痛絕的現(xiàn)象。以前，人們一直因為從不在電視劇中間插播廣告而對中央電視臺心存敬意。今后，在中央電視臺播出的電視劇中間看見廣告也只有忍氣吞聲。當惡劣成為制度，當非法變成合法，電視觀眾們還能說些什么呢？
文件不行靠規(guī)章？
如前所述，《辦法》雖為規(guī)章，但其實質(zhì)性內(nèi)容的絕大部分都是在重復或基本重復以前的規(guī)定。也就是說，《辦法》是以新的形式表述舊有的規(guī)定。那么，造成超量播放廣告、隨意插播廣告等現(xiàn)象泛濫成災的原因，真的是因為缺少一部規(guī)章嗎？形式真的這么重要嗎？
就超時超量播放廣告的現(xiàn)象而言，《廣播電視管理條例》明確規(guī)定：廣播電臺、電視臺播放廣告，不得超過國務(wù)院廣播電視行政部門規(guī)定的時間；播放廣告的時間超出規(guī)定的，由縣級以上人民政府廣播電視行政部門責令停止違法活動，給予警告，沒收違法所得，可以并處罰款；情節(jié)嚴重的，由原批準機關(guān)吊銷許可證。依照《廣播電視管理條例》的規(guī)定，電臺、電視臺超時超量播放廣告不僅毫無利益可言，甚至還要賠本。因為違法所得是要予以沒收的，同時還可能被處以罰款。行政法規(guī)都解決不了的問題，怎么能寄希望于一部規(guī)章來解決？可見，問題的關(guān)鍵并不是缺少法律依據(jù)，也不是缺少規(guī)章。
反思加強廣告監(jiān)管的新措施
嚴格的政府責任制度
現(xiàn)代政府必須是權(quán)力與責任相統(tǒng)一的政府，政府在掌握一定權(quán)力的同時也必須要承擔相應的責任，這是建設(shè)社會主義法治國家、發(fā)展社會主義政治文明的必然要求。在香港，僅僅是因為涉嫌避稅，就足以使特區(qū)政府財政司司長辭職。在內(nèi)地，衛(wèi)生部部長在非典期間被免職也體現(xiàn)了責任政府的理念。還有最近發(fā)生的金華火腿事件，使得金華火腿從馳名中外的美味食品變成人人唾棄的有害垃圾，一個著名的民族品牌傾刻之間轟然倒塌，而這一切竟然是光天化日之下的公開秘密。難道不應該有政府部門或政府官員對此負責嗎？
廣播電視廣告的問題也是這樣。馬克思曾經(jīng)說過：為了利潤，人們甚至敢冒上斷頭臺的危險。電視臺大量超時播出廣告，無非是為了利益。但是，正如前面已經(jīng)說過的，在現(xiàn)行法律框架下，在執(zhí)法措施到位的情況下，電視臺超時播放廣告是毫無利益可言的，為什么這種現(xiàn)象還會屢禁不止呢？天下之事，難不在于立法，而在于法之必行。如此明顯的違法行為，如此強烈的民眾反映，卻沒有人對其負責，難怪其會大行其道。
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