[ 林俊盛 ]——(2013-2-1) / 已閱28556次
二、起訴期限所適用的訴訟類型
任何一項(xiàng)法律制度，基于其設(shè)立的價(jià)值取向與功能目標(biāo)，往往都有特定的適用范圍與適用對象。對該項(xiàng)制度適用范圍與適用對象的限定，不論過于寬泛或者過于狹窄，都將導(dǎo)致對該項(xiàng)制度價(jià)值的損減甚至背離。［30］(P36-38）在民事訴訟中，討論取得時(shí)效、消滅時(shí)效和除斥期間三種時(shí)效的適用范圍與適用對象問題往往與實(shí)體民事權(quán)利的種類劃分密切相關(guān)。民法學(xué)通說認(rèn)為，取得時(shí)效的適用范圍與適用對象是物權(quán)（的取得），訴訟時(shí)效（消滅時(shí)效）的適用范圍與適用對象是請求權(quán)（債權(quán)），而除斥期間的適用范圍與適用對象是形成權(quán)。但在行政訴訟中討論時(shí)效的適用范圍與適用對象問題，卻往往與行政訴訟類型相掛鉤。為何存在這樣的差別？筆者認(rèn)為，主要原因是：在民事立法中，有關(guān)時(shí)效的規(guī)定屬于實(shí)體法規(guī)范范疇，體現(xiàn)了法律對某種民事權(quán)利的時(shí)間限制；而在各國的行政立法中，往往對撤銷訴訟的起訴期限作出明文規(guī)定，作為當(dāng)事人提起撤銷訴訟的起訴條件之一，因此，起訴期限屬于程序法規(guī)范范疇，體現(xiàn)了法律對當(dāng)事人提起撤銷訴訟的時(shí)間限制。
（一）關(guān)于行政訴訟類型
要了解起訴期限應(yīng)當(dāng)適用于哪些訴訟類型這一問題，首先應(yīng)當(dāng)了解什么是行政訴訟的訴訟類型。我國臺灣地區(qū)行政法學(xué)者蔡志方先生認(rèn)為，行政訴訟審判權(quán)范圍與行政訴訟類型歷來都是行政訴訟制度中居于最核心地位的兩個(gè)關(guān)鍵問題，往往牽一發(fā)而動全身。［31］行政訴訟審判權(quán)范圍一直是行政訴訟法理論界關(guān)注的焦點(diǎn)，行政訴訟審判權(quán)范圍的擴(kuò)大是各國行政訴訟制度發(fā)展的趨勢之一。行政訴訟類型是行政訴訟制度精細(xì)化發(fā)展的重要標(biāo)志，它有助于行政行為的審查以及公民權(quán)利的保障。在訴訟程序中，訴、審、判是一個(gè)完整的體系，判決是訴訟程序結(jié)束的產(chǎn)物，是對訴訟請求的回應(yīng)。因此，一個(gè)國家的行政訴訟制度建設(shè)，除了應(yīng)完善行政判決體系外，還應(yīng)導(dǎo)入行政訴訟類型，而且后者是前者的基礎(chǔ)和前提，從訴權(quán)保護(hù)和制度完善的角度看甚至比前者更為重要。行政訴訟的類型化是20世紀(jì)以來世界各國行政訴訟制度發(fā)展的趨勢之一。［32］(P91-103）一個(gè)國家行政訴訟類型的多寡，完善與否，關(guān)系到公民權(quán)益保護(hù)范圍的寬窄程度、廣度和深度。從一定程度上說，訴訟類型化是行政訴訟制度走向成熟的標(biāo)志。［33］(P181）
從歷史發(fā)展的角度上看，作為行政爭議救濟(jì)手段或者裁判方法的行政訴訟類型是與整個(gè)行政訴訟制度的發(fā)展相隨始終的。行政訴訟制度發(fā)展的歷史表明，各個(gè)主要西方國家早在17、18世紀(jì)就已經(jīng)普遍確立了現(xiàn)代意義上的行政訴訟制度，便開始了廣泛且豐富的訴訟類型化實(shí)踐。特別是二戰(zhàn)以來，以德國為代表的大陸法系國家（地區(qū)）甚至出現(xiàn)了行政訴訟類型體系化、系統(tǒng)化的發(fā)展新趨勢。但在第二次世界大戰(zhàn)以前，大陸法系諸國（地區(qū)）在行政訴訟上一般只有撤銷訴訟一種訴訟類型，因?yàn)樵凇耙咕瘒摇�、“守夜人政府”時(shí)期，行政對人民合法權(quán)益的侵害幾乎僅僅表現(xiàn)為某個(gè)具體的行政侵益處分，因此，當(dāng)時(shí)人民的公權(quán)利一般僅限于各種消極的排除行政非法干預(yù)的自由，顯然最有效的救濟(jì)方式就是通過向法院提起撤銷訴訟，以司法的撤銷判決來直接消除行政侵益處分的效力，使行政相對人的權(quán)利或者自由恢復(fù)到行政處分作出之前的狀態(tài)。故就當(dāng)時(shí)的歷史狀況而言，單一的撤銷訴訟基本可以滿足為人民提供有效司法救濟(jì)的需求。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來，由于“社會福利國家”、“服務(wù)行政”、“給付行政”理念的勃興，世界各國（地區(qū)）普遍經(jīng)歷了行政權(quán)的擴(kuò)張、公權(quán)利概念的變遷和公共利益的興起，展現(xiàn)出“行政國家”的時(shí)代特征。隨著人民公權(quán)利內(nèi)涵的擴(kuò)充和種類的增加，原來單一的撤銷訴訟已經(jīng)無法確保權(quán)利救濟(jì)的完整性和有效性了。為實(shí)現(xiàn)行政訴訟的宗旨和目的，有效且無漏洞地保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，客觀上要求各國行政訴訟增設(shè)各種必要的、基本的訴訟類型，確保“對于侵犯公民權(quán)利的每一種國家權(quán)力行為，都必須有一個(gè)適當(dāng)?shù)脑V訟種類可供利用�！保�34］(P204）例如：在德國，“行政私法化和自我調(diào)節(jié)的發(fā)展趨勢，已經(jīng)使得此前對公法和私法之間在法律途徑上的劃分變得很成問題。這常常把行政法院的審查拖入決定過程本身之中，并將實(shí)體法問題的重點(diǎn)，轉(zhuǎn)移到復(fù)雜的歸屬即權(quán)衡裁判上去。情況的發(fā)展，迫使人們認(rèn)可并在訴訟中嘗試新的合作與均衡形式。這就使得一直鐵板一塊的訴的種類系統(tǒng)開始松動——它已經(jīng)開始排斥僅僅專注于點(diǎn)對點(diǎn)調(diào)整的撤銷之訴和義務(wù)之訴，并使給付之訴和確認(rèn)之訴獲得了重要性，因?yàn)檫@兩類訴就上述那些新型行政方式而言，顯得更加靈活�！保�35］(P17）在日本，基于1962年制定的《行政案件訴訟法》訴訟種類少，難以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的形勢，2004年修改的《行政案件訴訟法》基于人權(quán)保障的需要，也為了適應(yīng)社會發(fā)展的需要，增設(shè)了課予義務(wù)訴訟、停止訴訟、公法關(guān)系確認(rèn)訴訟等新的訴訟類型。在我國臺灣地區(qū)，2000年實(shí)施的新的《行政訴訟法》也在原來僅有撤銷訴訟一種法定訴訟類型的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大了撤銷訴訟的適用范圍，增加了課予義務(wù)訴訟、確認(rèn)訴訟、一般給付訴訟等新的訴訟類型，［36］(P379-383）以應(yīng)對多樣化的行政糾紛，擴(kuò)大公民權(quán)利保護(hù)范圍。
行政訴訟類型發(fā)展的歷史表明，與民事訴訟類型出現(xiàn)的順序相反，撤銷訴訟（形成訴訟）是最早、最為典型的傳統(tǒng)行政訴訟類型。它是行政相對人認(rèn)為行政主體作出的違法行政決定侵犯其合法權(quán)益的，向法院請求撤銷該決定的訴訟。它具有訴訟目標(biāo)的形成性、訴因的不利處分性、訴訟兩造的對抗性等特點(diǎn)。就行政訴訟的基本類型而言，撤銷訴訟屬于形成訴訟，其訴訟目的在于請求法院撤銷行政主體已經(jīng)做出的行政決定，希望通過行政判決溯及既往地消滅行政決定的法律效力，使相對人因?yàn)樵撔姓䴖Q定而受損的權(quán)益得以恢復(fù)。從行政訴訟產(chǎn)生之日起，撤銷訴訟就是行政訴訟中的核心訴訟類型，因?yàn)槠渑c行政法的發(fā)展以及行政訴訟的目的密切相關(guān)，體現(xiàn)了行政訴訟的鮮明特色。［37］(P1）我國臺灣學(xué)者吳庚曾指出：“撤銷訴訟可謂行政訴訟之核心，無論訴之種類如何增加，其中最重要者仍非撤銷訴訟莫屬�！保�38］］(其他訴訟請求可以通過一定的方式轉(zhuǎn)化為撤銷訴訟或者撤銷加給付訴訟。在各國行政立法中，法律通常規(guī)定當(dāng)事人的給付請求須先經(jīng)行政處理先行,如單獨(dú)申請國家賠償,須先向負(fù)有賠償義務(wù)的行政機(jī)關(guān)主張賠償，如果對該行政機(jī)關(guān)的賠償決定不服再向法院起訴；確認(rèn)權(quán)屬糾紛也由行政機(jī)關(guān)處理先行,如果對行政決定不服再起訴,均可轉(zhuǎn)化為撤銷訴訟。)
關(guān)于訴訟類型的劃分標(biāo)準(zhǔn)問題。有學(xué)者研究認(rèn)為，行政訴訟類型的劃分應(yīng)堅(jiān)持同一性和科學(xué)性原則。［39］(P93-95）筆者認(rèn)同這種觀點(diǎn)。所謂同一性是就標(biāo)準(zhǔn)的形式要求而言的，而科學(xué)性是就標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)要求而言的，作為一種獨(dú)立的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，其本身應(yīng)具有高度的涵蓋性，能夠揭示行政訴訟制度的本質(zhì)屬性。從對行政訴訟類型內(nèi)涵的界定分析，“訴訟請求的內(nèi)容”是行政訴訟類型化的最基本的標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)樵V訟請求的內(nèi)容在整個(gè)訴訟的歷程中處于承上啟下的樞紐地位——承接行政訴訟救濟(jì)行政相對人合法權(quán)益之目的、啟動行政訴訟程序之不同進(jìn)路。而且與其他劃分標(biāo)準(zhǔn)相比，訴訟請求的內(nèi)容更具有明確性、可操作性等優(yōu)點(diǎn)，既便于原告起訴時(shí)進(jìn)行選擇，又便于法官在審理時(shí)進(jìn)行判斷，而且對受理訴訟的法院來說一般情況下還必須受訴判一致性原則的約束。更重要的是，訴訟請求的內(nèi)容具有高度的涵蓋性，無論是在民事訴訟抑或行政訴訟中，當(dāng)事人所提出的訴訟請求無非就是形成、確認(rèn)或者給付而已。［40］(P58）比如，在立法上對行政訴訟類型劃分比較完善的德國和我國臺灣地區(qū)就是以上述標(biāo)準(zhǔn)劃分訴訟類型的。
從近期的研究成果看，我國學(xué)者也認(rèn)為應(yīng)該以訴訟請求為主要標(biāo)準(zhǔn)劃分行政訴訟類型，而且認(rèn)為我國行政訴訟類型應(yīng)該分為撤銷訴訟、給付訴訟以及確認(rèn)訴訟三大基本類型。在這三大基本訴訟類型下，根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，又可以對其進(jìn)行亞類型的劃分，其中由于給付訴訟的訴訟標(biāo)的表現(xiàn)出兩種明顯的不同類型，學(xué)者們認(rèn)為應(yīng)該將其分為課予義務(wù)訴訟和一般給付訴訟。如吳華博士以當(dāng)事人的訴訟請求為標(biāo)準(zhǔn)，將我國的行政訴訟類型劃分為撤銷訴訟、課予義務(wù)訴訟、行政給付訴訟和行政確認(rèn)訴訟，［41］(P205）趙清林博士從單一的訴訟請求或裁判方法出發(fā)，也將我國行政訴訟類型劃分為上述四種。［42］(P192）章志遠(yuǎn)教授以訴訟請求的內(nèi)容為主導(dǎo)性區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，將我國行政訴訟類型構(gòu)造為行政撤銷訴訟、課予義務(wù)訴訟、一般給付訴訟和行政確認(rèn)訴訟。［43］(P98-99）從劃分結(jié)果上看，上述學(xué)者的觀點(diǎn)基本是一致的，筆者同意這種訴訟類型劃分方式。根據(jù)上述研究結(jié)論，行政訴訟類型的外延主要包括四種基本的訴訟類型，即：撤銷訴訟、課予義務(wù)訴訟、一般給付訴訟和行政確認(rèn)訴訟。其中，撤銷訴訟是指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政主體作出的行政決定侵害其合法權(quán)益時(shí)，請求人民法院撤銷該行政決定而提起的訴訟；課予義務(wù)訴訟是指公民、法人或其他組織的合法權(quán)益因行政主體拒絕作出行政決定或者怠于作出行政決定而遭受侵害，請求法院判命行政主體作出其所申請的行政決定的訴訟。一般行政給付訴訟是指公民、法人或其他組織請求法院判命行政主體作出行政決定以外給付的訴訟；行政確認(rèn)訴訟是指公民、法人或其他組織與行政主體之間對某種行政行為或事實(shí)行為的存在狀態(tài)發(fā)生爭議時(shí)，請求人民法院對其是否存在以及是否合法、是否有效作出確認(rèn)而提起的訴訟。
德國和我國臺灣的立法和司法實(shí)踐反映，撤銷訴訟、課予義務(wù)訴訟、一般給付訴訟和行政確認(rèn)訴訟之間，主要存在六種關(guān)系形態(tài)：即排斥關(guān)系、交錯(cuò)關(guān)系、選擇關(guān)系、結(jié)合關(guān)系、轉(zhuǎn)換關(guān)系和補(bǔ)充關(guān)系等。［44］這些關(guān)系形態(tài)有的是基于法律的明確規(guī)定，如形成訴訟、給付訴訟對確認(rèn)訴訟的排斥適用，即確認(rèn)訴訟相對于其他訴訟的補(bǔ)充性；又如撤銷訴訟因被訴行政行為已失效可以轉(zhuǎn)換為續(xù)行確認(rèn)訴訟等；有的是基于理論上的推演，如訴訟類型之間的選擇關(guān)系、結(jié)合關(guān)系或者選擇關(guān)系等。為何立法上要明確規(guī)定的訴訟類型之間的關(guān)系規(guī)則呢？筆者認(rèn)為，也許立法者考慮的因素有多方面，但其中一個(gè)主要的原因是為了促使當(dāng)事人選擇最合適的訴訟類型即最有效的救濟(jì)途徑，另外，由于各種訴訟類型所適用的時(shí)效規(guī)定截然不同，為了防止當(dāng)事人因錯(cuò)過撤銷訴訟的起訴期限或者給付訴訟的訴訟時(shí)效，而故意選擇提起時(shí)效期間較長或者沒有時(shí)效限制的訴訟類型如給付訴訟或者確認(rèn)訴訟，因此，在立法上明確訴訟類型之間關(guān)系規(guī)則有其必要性和合理性。
（二）域外不同訴訟類型下的時(shí)效規(guī)定
基于撤銷訴訟最能體現(xiàn)行政訴訟的特色，而且在行政訴訟中的核心地位等原因，各國行政訴訟法往往對撤銷訴訟的各項(xiàng)訴訟規(guī)則作了比較完整、詳細(xì)的規(guī)定，其中包括撤銷訴訟的時(shí)效規(guī)定。而對于行政給付訴訟、確認(rèn)訴訟的訴訟規(guī)則的立法規(guī)定則相對簡單得多。筆者認(rèn)為，也許是各國立法者認(rèn)為后面兩類訴訟可以參照適用民事訴訟的相關(guān)規(guī)則的緣故。
總體上觀察，世界各國的立法均規(guī)定了較民事普通訴訟時(shí)效短暫得多的行政撤銷訴訟（司法審查）普通起訴期限，有的國家比如我國還規(guī)定了比普通起訴期限更短的特殊起訴期限。在大陸法系國家，區(qū)分公法訴訟與私法訴訟，民事訴訟屬于私法訴訟，而行政訴訟則屬于公法訴訟，多數(shù)國家行政案件由行政法院審理，民事案件則由普通法院審理，適用不同的訴訟規(guī)則。就撤銷訴訟的起訴期限而言，德國普通起訴期限為1個(gè)月（該國民事普通訴訟時(shí)效以前為30年，2002年修改為3年），法國普通起訴期限為2個(gè)月（該國民事普通訴訟時(shí)效為30年），日本普通起訴期限以前為3個(gè)月，2004年修改為6個(gè)月（該國民事債權(quán)的普通訴訟時(shí)效為10年，債權(quán)和所有權(quán)以外的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)的普通訴訟時(shí)效為20年），我國臺灣地區(qū)普通起訴期限為2個(gè)月（民事普通訴訟時(shí)效為15年），我國大陸普通起訴期限為3個(gè)月（民事普通訴訟時(shí)效為2年）。［45］(P609-618）［46］在德國、日本和我國臺灣地區(qū)，對行政處分中的可撤銷行政行為提起撤銷訴訟才適用起訴期限，對行政機(jī)關(guān)不作為提起的課予義務(wù)訴訟也因需行政復(fù)議前置而準(zhǔn)用起訴期限的規(guī)定；如果是對無效行政處分提起無效確認(rèn)之訴，則無起訴期限的要求。其他確認(rèn)訴訟也因不涉及單方法律行為的效力維護(hù)問題，因此也無適用起訴期限的必要；如果當(dāng)事人對行政不作為、事實(shí)行為、行政合同行為等提起的違法確認(rèn)訴訟或一般給付訴訟，也均無起訴期限的要求。［47］(P211-394）［48］(P313-437）［49］(P1354-1355）由于一般給付訴訟是基于既有的法律關(guān)系產(chǎn)生的請求權(quán)而提出的給付訴求，各國立法和司法實(shí)踐一般的做法通常是參照適用民法的請求權(quán)消滅時(shí)效的規(guī)定，而在我國臺灣地區(qū)的《行政程序法》中，則明文規(guī)定公法上請求權(quán)的消滅時(shí)效為5年。各國普通起訴期限一般都是以行政相對人知道行政決定作出之日起開始計(jì)算，有的國家或地區(qū)（如韓國和我國臺灣地區(qū)等）的立法甚至明文規(guī)定起訴期限是不變期間［50］，不能中斷、中止或者延長。
而在英美法系國家，雖然沒有嚴(yán)格區(qū)分公法訴訟與私法訴訟，所有案件統(tǒng)一由普通法院適用基本相同的規(guī)則進(jìn)行審理，但是，在英國，法律對針對行政機(jī)關(guān)的決定、命令不服申請司法復(fù)審（類似于大陸法系的撤銷訴訟）的期限作出了特別的規(guī)定，即申請司法復(fù)審應(yīng)在3個(gè)月之內(nèi)提出，否則就是不適當(dāng)?shù)难诱`；在強(qiáng)制征收和控制土地方面，法律規(guī)定的申請期間更短，通常是6個(gè)星期內(nèi)允許申請司法復(fù)審，在以后則完全置之不理；而控告公共機(jī)構(gòu)及雇員或代理人的民事侵權(quán)訴訟（類似于大陸法系的行政賠償訴訟），1954年以前受到優(yōu)惠待遇，法律規(guī)定的時(shí)限為1年（而對私人的民事侵權(quán)只有過了6年以后才不能提起訴訟），1954年修法時(shí)改為由一般民事侵權(quán)普通時(shí)限約束。［51］(P347、419、486）在美國，法律規(guī)定針對行政機(jī)關(guān)的決定、命令的司法審查申請期限通常只有60天［52］(P900），而針對行政機(jī)關(guān)侵權(quán)的賠償訴訟則受一般民事侵權(quán)普通時(shí)效的約束，或者適用比針對命令申請司法審查的期限寬松得多的時(shí)效規(guī)定。
與大陸法系國家的行政訴訟相比，英美法系國家的司法審查制度別具一格，但在時(shí)效制度安排方面卻與大陸法系國家撤銷訴訟的起訴期限極為相似，即期限都非常之短，遠(yuǎn)比普通民事訴訟的時(shí)效嚴(yán)格。英美法系的理論體系沒有嚴(yán)格區(qū)分民事訴訟時(shí)效期間與除斥期間。關(guān)于司法審查的時(shí)效制度設(shè)計(jì)，英美法系國家在當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)作出的行政決定申請“司法審查”或者“司法復(fù)審”的期限安排上，體現(xiàn)出與大陸法系國家撤銷訴訟中的起訴期限規(guī)定高度的相似性，即兩個(gè)法系國家均對當(dāng)事人提起此類行政爭議均通過立法或判例設(shè)置了非常短暫的起訴期限（或申請期限）。對于沒有涉及行政決定、命令的行政給付訴訟如國家賠償訴訟則與普通的民事賠償訴訟適用同樣的時(shí)效規(guī)定。而在大陸法系國家，當(dāng)事人提起行政給付訴訟的訴訟時(shí)效一般也是參照適用民事請求權(quán)消滅時(shí)效的規(guī)定，有些國家如德國、日本的國家賠償訴訟甚至可以直接作為民事訴訟案件進(jìn)行審理。以上情況表明，世界各國的立法之所以都針對行政機(jī)關(guān)作出的行政決定、命令規(guī)定了較民事普通訴訟時(shí)效短暫得多的行政撤銷訴訟（司法審查）的普通起訴期限，而且一旦超過這個(gè)短暫的法定期限起訴，其起訴將被視為不合法。立法者基于撤銷訴訟涉及到行政行為效力的維護(hù)問題，以及形成之訴的屬性，加上法的安定性和維護(hù)行政權(quán)有效運(yùn)作等方面的考慮，往往通過立法明確規(guī)定撤銷訴訟必須適用期間短暫的起訴期限。而其他訴訟類型由于不涉及行政行為效力的維護(hù)問題，而且有民事訴訟的相關(guān)規(guī)則可以參照適用，故均未規(guī)定提起訴訟應(yīng)當(dāng)適用起訴期限的規(guī)定。
（三）起訴期限僅適用于特定訴訟類型的理由
在民事訴訟中，根據(jù)原告提起訴訟目的或判決內(nèi)容的不同，一般可分為給付之訴、形成之訴和確認(rèn)之訴，適用不同的時(shí)效規(guī)定。一般來說，給付之訴適用訴訟時(shí)效（消滅時(shí)效），形成之訴適用除斥期間，而確認(rèn)之訴則沒有時(shí)效上的限制。在民事訴訟制度發(fā)展史上，訴的種類最初僅有給付之訴一種，后來才出現(xiàn)確認(rèn)之訴和形成之訴。這三種訴的種類，分別對應(yīng)民事實(shí)體法上的請求權(quán)、支配權(quán)和形成權(quán)。行政訴訟脫胎于民事訴訟，也根據(jù)原告訴訟請求目的的不同，分為形成之訴（撤銷之訴）、給付之訴（一般給付之訴和課予義務(wù)之訴）和確認(rèn)之訴，也適用不同的時(shí)效規(guī)定。行政訴訟雖然脫胎于民事訴訟，但它從產(chǎn)生之日起便保留著一些鮮明的特色。行政訴訟最大的特色莫過于撤銷訴訟在行政訴訟類型中的主導(dǎo)地位（大陸法系多數(shù)國家行政訴訟的發(fā)展史表明，在行政訴訟發(fā)展的最初階段往往只有撤銷訴訟一種訴訟類型）。行政訴訟之所以具有這樣的特色，原因在于行政爭議往往因具體行政行為而起，行政審判實(shí)質(zhì)上是對一個(gè)已經(jīng)確定了的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的被訴具體行政行為的合法性進(jìn)行司法確認(rèn)。與民事審判解決的是平等民事主體間的民事糾紛不同，行政審判所解決的是不平等的行政主體與行政相對人之間的法律糾紛。這種法律關(guān)系的不平等, 性主要表現(xiàn)為，行政主體代表國家行使公權(quán)力，可以通過作出具體行政行為的方式先行確定行政相對人的權(quán)利義務(wù)，甚至有權(quán)對具體行政行為直接予以執(zhí)行，保證具體行政行為內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)。而民事法律糾紛中的當(dāng)事人一般不能采取自力救濟(jì)的方式來實(shí)現(xiàn)自己的主張。之所以存在這樣的區(qū)別，是由行政審判的對象——具體行政行為的特殊性（行政行為的效力）所決定的。行政行為的特殊性集中體現(xiàn)在其公定力、確定力、拘束力、和執(zhí)行力上，這四種效力既相互獨(dú)立，又相互依存，其中公定力是行政行為其他效力的基礎(chǔ)和前提�！肮σ笫芷渚惺膶ο蟪袚�(dān)兩項(xiàng)基本義務(wù)，一為先行服從義務(wù)；二是不容否定義務(wù)�！保�53］(P234）行政行為的這種法律效力是民事行為所不具備的。假如沒有公定力作基礎(chǔ)或這種公定力不為社會所承認(rèn)，那么相對人或其他組織、機(jī)關(guān)便可以否認(rèn)行政機(jī)關(guān)行政行為的效力，并把自己的意思表示與行政行為代表的國家意志并列，那么，國家行政將陷于癱瘓，公共利益、社會成員利益乃至相對人本身的利益也將受到重大損失，行政管理秩序和法律秩序亦無從談起。這一點(diǎn)與民事法律關(guān)系主體雙方的平等性形成鮮明的對比，也說明了為什么行政訴訟雖然脫胎于民事訴訟，但從它產(chǎn)生之日起便保留著鮮明特色的根本原因所在。
如果說行政相對人提起給付訴訟，是基于既有的法律關(guān)系產(chǎn)生的給付請求權(quán)而主張行政機(jī)關(guān)必須依法履行給付義務(wù)；那么，行政相對人提起確認(rèn)訴訟則是基于既有的法律關(guān)系是什么發(fā)生爭議而請求法院予以確認(rèn)。當(dāng)事人提起這兩類訴訟的結(jié)果無論如何，都既不會直接導(dǎo)致既有的法律關(guān)系發(fā)生變動，也不會直接形成新的法律秩序。也就是說，給付訴訟和確認(rèn)訴訟均無關(guān)行政行為效力的維護(hù)問題，而根據(jù)上述的分析，各國設(shè)置短期起訴期限的主要理由是迅速確定并維持具體行政行為所創(chuàng)設(shè)的新的法律關(guān)系和社會秩序，進(jìn)而維護(hù)法律的安定性。因此，撤銷訴訟適用起訴期限順理成章，而給付訴訟、確認(rèn)訴訟等適用起訴期限的理由卻并不存在。
三、我國行政訴訟起訴期限的立法規(guī)定及存在問題
（一）我國目前關(guān)于起訴期限的法律規(guī)定及其特點(diǎn)
我國目前普遍適用的行政訴訟起訴期限規(guī)定，主要是《行政訴訟法》第38、39、40條以及最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（簡稱《若干解釋》）第41、第42、第43和第44條的規(guī)定。此外，還有一些單行法律關(guān)于某類行政行為起訴期限的特別規(guī)定，以及最高人民法院針對下級法院關(guān)于起訴期限規(guī)定適用問題請示的答復(fù)等。上述規(guī)定構(gòu)成了我國行政訴訟期限制度的主要內(nèi)容：（1）經(jīng)過行政復(fù)議的起訴期限是15天；（2）訴的期限是3個(gè)月；（3）因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的，在障礙消除后的10日內(nèi)，可以申請延長期限；（4）關(guān)沒有履行教示義務(wù)的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年；（5）公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計(jì)算。對涉及不動產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。
以上規(guī)定可以看出，我國現(xiàn)行行政訴訟法將時(shí)效規(guī)定稱為“提起訴訟的法定期限”，而“起訴期限”的名稱則正式出現(xiàn)在《若干解釋》的條文中。根據(jù)上述條文內(nèi)容分析，我國當(dāng)前行政訴訟起訴期限制度呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：（1）根據(jù)《若干解釋》第44條的規(guī)定，起訴期限是法定的起訴條件之一，起訴期限期間經(jīng)過產(chǎn)生的法律效果是訴權(quán)消滅。換言之，如果行政相對人在法定期間內(nèi)不起訴，則發(fā)生訴權(quán)消滅的法律效果，人民法院對起訴超過法定期限且無正當(dāng)理由的，將裁定不予受理或駁回起訴。（2）從內(nèi)容上看，法定期間是圍繞撤銷訴訟而設(shè)置的。由于我國行政訴訟目前尚處于非類型化階段，因此現(xiàn)行《行政訴訟法》及其司法解釋在時(shí)效設(shè)計(jì)上表現(xiàn)出僅有撤銷訴訟的起訴期限一種時(shí)效規(guī)定，而沒有就當(dāng)事人提起給付訴訟、確認(rèn)訴訟是否必須遵守時(shí)效、遵守何種時(shí)效規(guī)定等作出明確的規(guī)定。（3）僅就撤銷訴訟的起訴期限而言，無論是3個(gè)月的普通起訴期限，還是行政機(jī)關(guān)未履行教示義務(wù)情況下不超過2年的時(shí)間限制，以及不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容情況下5年或者20年的最長起訴期限規(guī)定，與其他國家和地區(qū)相比，我國目前的起訴期限相對而言是比較寬松的。
（二）當(dāng)前立法和司法實(shí)踐中存在的問題及原因
司法實(shí)踐反映，上述本來僅適用于撤銷訴訟的起訴期限規(guī)定一直都被生搬硬套地適用于所有的行政案件和其他訴訟類型，致使出現(xiàn)了對公民合法權(quán)益救濟(jì)不足的現(xiàn)象，未能達(dá)到為行政相對人提供有效且“無漏洞”救濟(jì)的目標(biāo)。［54］［55］造成我國目前行政訴訟中起訴期限規(guī)定適用泛濫現(xiàn)象的主要原因，是現(xiàn)行行政訴訟法未對行政訴訟作類型化的規(guī)定，沒有因應(yīng)各種不同的訴訟請求設(shè)置不同的訴訟規(guī)則，所有行政案件完全采用撤銷訴訟一元化的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)審理，在行政訴訟司法實(shí)踐中出現(xiàn)撤銷訴訟一體主義［56］(P89）［57］(P100）的現(xiàn)象。從我國現(xiàn)行《行政訴訟法》及其司法解釋的規(guī)定看，行政訴訟的程序規(guī)則或者裁判規(guī)則均形成了撤銷訴訟一體主義的局面。根據(jù)《行政訴訟法》第5條之規(guī)定，人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。這就是行政訴訟中的“合法性審查”原則，雖然法院在作出變更判決時(shí)可對行政處罰是否合理、是否顯失公正進(jìn)行審查，但這只是個(gè)例外。合法性審查的前提是具體行政行為的存在，但是司法實(shí)踐中，許多行政爭議的對象并非具體行政行為，而是金錢給付或者具體行政行為以外的行為，如行政事實(shí)行為，在這些情形下顯然無法適用合法性審查原則。此外，在原告資格、復(fù)議前置以及訴訟不停止執(zhí)行等規(guī)定也體現(xiàn)了現(xiàn)行行政訴訟法的撤銷訴訟中心主義。趙清林博士研究認(rèn)為：“在確認(rèn)訴訟中，為避免濫訴或其他不必要的訴訟，僅有原告適格方面的要求是不夠的，尚需原告有即受確認(rèn)判決的特殊利益。否則，將不僅徒增對方當(dāng)事人的訴累，而且造成司法資源的浪費(fèi)，因?yàn)榇朔N單純的確認(rèn)對于原告來說原本就是可有可無的�！端痉ń忉尅返闹贫ㄕ咴谠鲈O(shè)確認(rèn)判決時(shí)所以有此遺漏，固然主要是因?yàn)閷Υ_認(rèn)訴訟尚缺乏足夠的認(rèn)識。但從某種程度上亦可以說，恰恰是這種將行政訴訟等同于撤銷訴訟的狹隘觀念，妨礙了其進(jìn)一步考慮確認(rèn)訴訟的此種特殊要求�！保�58］(P90）甚至在司法實(shí)踐中，曾經(jīng)出現(xiàn)過判決撤銷某一行政事實(shí)行為的奇怪現(xiàn)象。［59］(P91）上述現(xiàn)象的出現(xiàn)與我國《行政訴訟法》當(dāng)年的立法歷史背景密切相關(guān)。從我國行政訴訟法關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定中看出，行政訴訟法頒布時(shí)，正值我國改革開放初期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩還相當(dāng)濃厚，當(dāng)時(shí)的行政案件的類型較為簡單，多為干預(yù)行政如行政處罰、行政強(qiáng)制等侵犯公民、法人或其他組織人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政行為引起的行政案件。這種現(xiàn)象與其他國家（或地區(qū)）行政訴訟發(fā)展初始階段的現(xiàn)象是相類似的，即法律規(guī)定撤銷訴訟一種行政訴訟類型已經(jīng)可以基本滿足當(dāng)時(shí)的行政救濟(jì)需要。
隨著我國改革開放的不斷深化，經(jīng)濟(jì)、政治體制改革不斷推進(jìn)，整個(gè)社會開始發(fā)生轉(zhuǎn)型，國家行政也已經(jīng)由原來的“干預(yù)行政”為主轉(zhuǎn)向“服務(wù)行政”、“給付行政”為主。與此同時(shí)，各種因應(yīng)社會需要的新類型行政爭議不斷涌現(xiàn)，社會對司法救濟(jì)的有效性和完整性期望值也越來越高，這就對我國行政訴訟制度提出了挑戰(zhàn)。如“董銘訴上海市徐匯區(qū)房地局信息不公開案”、征地補(bǔ)償糾紛案、社保金支付糾紛案、不履行行政合同支付義務(wù)糾紛案、行政賠償案等，就是一些典型的一般行政給付訴訟。確認(rèn)訴訟在行政訴訟類型體系中也逐步體現(xiàn)其地位的重要性，《若干解釋》雖已增設(shè)了確認(rèn)判決的適用，但目前尚未建構(gòu)起較為完善的確認(rèn)訴訟的相關(guān)規(guī)則。不受起訴期限等時(shí)效規(guī)定限制是確認(rèn)訴訟的一項(xiàng)最為鮮明的特色，目前卻難以在我國司法實(shí)踐中得到展現(xiàn)。比如，我國學(xué)界長期受大陸法系學(xué)說的影響，因此，在理論上承認(rèn)無效行政行為與可撤銷行政行為的二元?jiǎng)澐�。但是，由于行政訴訟制度目前尚處于初創(chuàng)階段以及《行政程序法》尚未立法等原因，在我國當(dāng)前的制度構(gòu)建上卻沒有為無效行政行為及無效確認(rèn)訴訟的存在提供空間，目前包括無效行政行為在內(nèi)的所有瑕疵行政行為實(shí)際上都被視為可撤銷行政行為，適用撤銷訴訟的規(guī)則特別是起訴期限規(guī)則，無法體現(xiàn)確認(rèn)訴訟的主要特色。
四、完善我國行政訴訟時(shí)效制度的若干建議
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