[ 高軍 ]——(2013-2-1) / 已閱7670次
近年來，食品安全問題牽動著億萬人心，蘇丹紅、瘦肉精、地溝油、牛肉膏、三聚氰胺奶粉……，惡之花遍地泛濫，每一次問題食品的曝光似乎都在考驗著公眾忍受的極限。“民以食為天”，食品安全直接關(guān)系到公眾的生命權(quán)、健康權(quán)，關(guān)系到黨和政府的執(zhí)政能力與公信力，因此也受到了黨和政府的高度重視，近年來先后制定了《關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》、《食品安全法》及其實施條例，甚至《刑法》修正案（八）規(guī)定生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品“致人死亡或者有其他特別嚴重情節(jié)的”可判死刑，此外還設(shè)立了國務(wù)院食品安全委員會，開展了一系列食品安全專項治理和整頓，保障食品安全甚至已被寫進了2012-2015年國家人權(quán)行動計劃，上升到人權(quán)保障的高度。但遺憾的是，問題食品還是屢禁不止，甚至反而有逾演逾烈之勢。公眾很憤怒，政府感到很冤枉，這些年明明做了很多工作，但為何卻收效甚微？筆者認為，當(dāng)前問題食品的大規(guī)模泛濫，是社會轉(zhuǎn)型時期利益日趨分化，道德與自我約束機制失靈，而法治政府與責(zé)任政府尚未建立的必然產(chǎn)物。表面上看，食品安全直接涉及法律及法律的實施，是一個執(zhí)法不嚴的問題，深層次探究則直指制度和人心，并非簡單地通過一紙法令或執(zhí)法部門的專項檢查所能解決，從法社會學(xué)角度來剖析是一個典型的“法令不能改變社會”的問題。
一、食品安全問題產(chǎn)生的深層次原因
�。ㄒ唬┦称钒踩臅r代背景
1.社會變遷所帶來的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我們所處住的是一個大量生產(chǎn)的工業(yè)化時代與陌生人組成的社會。社會分工提高了勞動生產(chǎn)率，促進了社會財富的增長與社會進步，但是我們不可能再回到農(nóng)業(yè)時代，在農(nóng)業(yè)時代自己可以生產(chǎn)所需的大部分甚至所有食品，或者農(nóng)業(yè)社會的熟人社會信任關(guān)系足以保證食品的安全。事實上，今天我們不知道自己每天所吃的蔬菜和大米的農(nóng)藥、重金屬是否超標(biāo)？不知道火腿、罐頭是否有毒？因為這些知識已遠遠超出了普通公眾的知識結(jié)構(gòu)與能力范圍。因此，如果政府監(jiān)管缺位，食品領(lǐng)域容易發(fā)生假冒偽劣泛濫的結(jié)果，嚴重者甚至?xí)萑搿盎ハ嗤抖尽钡那敉嚼Ь�。[1]
2.全球化背景下小農(nóng)生產(chǎn)的困境。全球化時代的到來，使數(shù)億的小農(nóng)被迫卷入市場的洪流。由于自身力量的微薄，大企業(yè)壓迫小生產(chǎn)者，大型食品企業(yè)把成本壓力和風(fēng)險轉(zhuǎn)給農(nóng)戶和下游小企業(yè)是普遍的現(xiàn)象，出現(xiàn)質(zhì)量問題則把處罰風(fēng)險推向農(nóng)戶和中小供應(yīng)商。為維護食品價格穩(wěn)定，我國農(nóng)產(chǎn)品價格長期被壓低。雖然近年來政府為農(nóng)民提供各種補貼，但被地方政府和大型加工企業(yè)集團層層盤剝，利潤微薄，利益驅(qū)動下的農(nóng)民一樣會“投毒”。[2]
3.消費方式超前于經(jīng)濟水平帶來的偽劣商品泛濫。當(dāng)前是一個消費主義盛行的時代，城市化、大眾傳媒、廣告無時無刻不在向人們傳遞著“文明的”、“時尚的”消費方式，刺激著公眾的消費欲望。但是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及東西部區(qū)域發(fā)展的不平衡，收入差距懸殊，公眾特別是廣大中低收入群體被“拖拽”進入超出其經(jīng)濟能力的消費（例如，紅酒、牛奶等食品），城鄉(xiāng)結(jié)合部、廣大農(nóng)村遂成為偽劣商品泛濫的區(qū)域。
�。ǘ┛陀^上很多食品安全問題并非監(jiān)管所能解決
目前我國食品安全所面臨的已非一城一池的失守，而是普遍的潰敗，有毒食品大規(guī)模的泛濫已絕不能僅僅歸因于監(jiān)管不力，因為面臨如此的規(guī)模，僅憑通過監(jiān)管來阻卻已回天乏力。據(jù)學(xué)者研究，產(chǎn)生問題食品的原因主要有三種：[3] 1、技術(shù)的缺乏和無知引起的食品不安全。如某種添加劑或某種物質(zhì)，在當(dāng)下的科學(xué)技術(shù)條件下認為是安全的，但隨著科技的進步，有可能在將來發(fā)現(xiàn)這些原本被認為安全的添加劑或物質(zhì)是有高度風(fēng)險的。例如，三聚氰胺和瘦肉精最早都曾是政府資助的科研項目成果，在一些專家對其益處的鼓吹得到了政府認可從而獲準(zhǔn)推廣應(yīng)用之后，其害處才被受害的公眾以及另一些專家揭露出來。2、土壤、水資源污染等人類的行為，通過食物鏈傳遞間接造成的食品安全風(fēng)險。造成污染的原因主要在兩個方面：第一，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)帶來的困境。改革開放農(nóng)村分田到戶，實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民釋放出巨大的生產(chǎn)熱情，農(nóng)村生產(chǎn)力得到解放。但這種“公有私營制”的缺陷亦明顯，由于承包期短，一些地方還經(jīng)常調(diào)整，“無恒產(chǎn)，則無恒心”以及分散式經(jīng)營的結(jié)果就是：形成了對土地的過度開發(fā)，過度使用化肥、農(nóng)藥的竭澤而漁式的生產(chǎn)模式。第二，由于以GDP為導(dǎo)向的畸形政績考核機制，地方政府熱衷招商引資，一些污染工業(yè)在“招商引資”的保護傘下紛紛進軍農(nóng)村，一些農(nóng)村成為工業(yè)污染的重災(zāi)區(qū)，糧食被污染是必然的結(jié)果。3、故意人為引起的食品安全問題。事實上，食品安全并非簡單地監(jiān)管問題，食品監(jiān)管主要針對的是上述第3種情形，即故意的、人為制造的風(fēng)險，而對前兩類技術(shù)風(fēng)險以及環(huán)境污染所帶來的食品安全問題，不是僅靠食品監(jiān)管部門所能解決的，甚至很多時候政府本身就是問題之源。
（三）主觀上問題食品泛濫的根源在于權(quán)力
長期以來，形成了一種單一的權(quán)力萬能的思維，出了問題即怪政府沒有管好。孰不知公權(quán)力往往恰恰就是問題產(chǎn)生的根源，政府?dāng)U權(quán)，社會空間、市民自治領(lǐng)域必然縮小，管制需要巨大的成本，特別是在民主法治不健全的情況下，管制必然帶來權(quán)力尋租，在某種意義上甚至可以說，行政監(jiān)管越嚴格，食品衛(wèi)生問題反而可能會越嚴重。
1.權(quán)力的缺位。首先，談食品安全問題，首先無法回避“特供”這一長期以來一直隱性存在的制度。我國的中央集權(quán)體制決定了很多問題必須引起高層的“痛感”和關(guān)注才能解決，但“特供”使高層權(quán)力缺乏對食品安全問題深切的“痛感”。近年媒體報道，一些政府部門雇人種蔬菜專供機關(guān)食堂，這釋放出這些政府部門放棄了食品安全嚴格監(jiān)管職責(zé)的信號。其次，我國食品安全問題的直接根源在于執(zhí)法環(huán)節(jié)，雖然設(shè)立了食品安全委員會、工商、衛(wèi)生、質(zhì)量監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督等眾多執(zhí)法機構(gòu)，但由于這些部門的機制、職能并未理順，其結(jié)果正如全國人大常委會委員黃麗滿所指出的那樣，“立法保食品安全只是紙上談兵，執(zhí)法環(huán)節(jié)落實不了”。
2.權(quán)力的越位。（1）權(quán)力壟斷經(jīng)濟。目前我國整個市場環(huán)境非常惡劣，能賺錢的行業(yè)大部分已被行政壟斷起來，由于缺乏其他良好的投資機會，因此在食品等開放的領(lǐng)域內(nèi)競爭異常激烈，但是由于高油價及高額路橋費帶來高額的物流成本，以及市場的攤位費、超市的進駐費等等，使食品企業(yè)經(jīng)營艱難。為降低成本，同時還要滿足消費者對食品的色香味要求，商家不惜添加有毒的添加劑。眾多的大小食品企業(yè)造假、劣質(zhì)事件影射出我們經(jīng)營環(huán)境已經(jīng)超越了底層的生存壓力，不造假、不黑心就經(jīng)營不下去的地步了。（2）稅費過重。稅費過重是一個老生常談的話題，長期以來它一直是套在經(jīng)營者脖子上的沉重枷鎖。事實上，中國目前可以收取的各種稅費如果合法足額交付的話，這個公司或者企業(yè)在市場上必然因不堪重負沒有競爭力而倒閉，因此偷逃稅現(xiàn)象極為普遍，但這又使有關(guān)部門掌握了“選擇性執(zhí)法”的“合法傷害權(quán)”。近年來由于“金稅工程”等稅收電子化工程的普遍應(yīng)用，偷逃稅困難了，原稅制的高稅負問題就凸顯了出來，首當(dāng)其沖受到影響的則為個體工商戶和民營企業(yè)。特別是當(dāng)前經(jīng)濟持續(xù)低迷期間，眾多中小企業(yè)破產(chǎn)、倒閉、或處于停工、半停工的狀態(tài)，政府財政收入吃緊，稅務(wù)部門遂開始“加大稅收征管力度”，實有竭澤而漁之嫌。（3）“罰款經(jīng)濟”驅(qū)使有關(guān)部門“養(yǎng)魚執(zhí)法”。長期以來，一些承擔(dān)公共事務(wù)管理職能的國家機關(guān)、事業(yè)單位，財政不全額撥款，要靠“創(chuàng)收”來自行解決，很多監(jiān)督部門背后，都有一條潛在的執(zhí)法利益鏈，這種公權(quán)力直接牟利的體制性尋租的結(jié)果就是形成了規(guī)模巨大的“罰款經(jīng)濟”。 “行政權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法治化”，監(jiān)管成了牟利的工具，一些行政機關(guān)已從“釣魚執(zhí)法”過渡到“養(yǎng)魚執(zhí)法”，主動擔(dān)當(dāng)犯罪企業(yè)的“保護傘”，明碼標(biāo)價出售“違法權(quán)”，收取“保護費”。 [4]
二、現(xiàn)行體制無法從根本上解決食品安全問題
1.治理模式的缺陷。當(dāng)前，我國在食品安全治理模式上，采取的仍是傳統(tǒng)的嚴刑峻法式立法、運動式執(zhí)法的模式，這實際上還是一種權(quán)力主導(dǎo)的專政思維。這種模式看似嚴厲、聲勢浩大，但無法從根本上解決愈演愈烈的食品安全問題。（1）《刑法修正案八》在量刑上對食品造假作了嚴厲的規(guī)定，嚴重的可以判處死刑，立法者意圖通過嚴刑峻法刑法威嚇的功能，以期收“畢其功于一役”之效。但正如貝卡利亞所言，“刑罰的威懾力不在于刑罰的嚴酷性，而在于其不可避免性”。作為理性人與經(jīng)濟人，從法經(jīng)濟學(xué)、法社會學(xué)的角度，制裁所達到的社會效果，通常適用以下公式，即制裁震懾的力度乘以制裁實際發(fā)生的概率，如果被查處的概率較低，那就仍然不足以有效地遏制違法行為的發(fā)生。（2）長期以來，以高調(diào)的政治口號為符號特征的治理，空洞無物的政策宣傳，代替了政府部門探索長效治理機制的努力。行政機關(guān)食品安全監(jiān)管監(jiān)測手段落后，熱衷于傳統(tǒng)式、突擊式、運動式的檢查，監(jiān)管監(jiān)測工作不能全程化、日常化。[5]往往一次大張旗鼓的“運動式執(zhí)法”后，不良企業(yè)躲過風(fēng)頭，很快死灰復(fù)燃。
2.價值理念的偏頗。長期以來，一直將效率、穩(wěn)定的價值置于權(quán)利、公平、正義等價值之上。我國一直是將“解決十三億人吃飯問題”作為政績來宣傳的，傳統(tǒng)的觀念是，解決十三億人口溫飽是個大問題，至于如何吃好、吃的安全是其次。這種觀念在很多方面都有所體現(xiàn)：例如，（1）現(xiàn)行刑法關(guān)于食品安全犯罪的立法是將該類犯罪作為破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪來處理的，并沒有充分考慮到食品安全對消費者生命健康的危害。（2）立法將“政治影響”、“外部形象”、經(jīng)濟效率等的考量放在第一位，導(dǎo)致事實上內(nèi)外有別的食品標(biāo)準(zhǔn)。[6]（3）對違法企業(yè)懲罰過輕，《食品安全法》雖然規(guī)定了懲罰性賠償，但也僅僅是區(qū)區(qū)的十倍，不足以懲戒違法企業(yè)。在這樣的制裁措施面前，一些人作出了所謂的“理性選擇”，即造假或在食品中摻入違法添加物。
此外，近年來一個突出的現(xiàn)象是，一些地方政府只管GDP和維穩(wěn)，荒廢了社會治理。正如笑蜀先生所指出的，“我們的體制框架，可以說主要不是為具體的社會治理設(shè)計的，在過去，它是為階級斗爭為綱服務(wù)；在當(dāng)下，它主要是為GDP服務(wù)，即主要是為所謂發(fā)展服務(wù)�！盵7]由于GDP是考核官員的主要指標(biāo)，地方官員紛紛開展GDP錦標(biāo)賽，將“贏利”放到了首位，一切讓位于GDP，在一定程度上放棄了公共治理的職能，對于能為地方政府帶來利益的“利稅大戶”，極盡保護之能事。[8]更為惡劣的是，一旦當(dāng)?shù)氐氖称飞a(chǎn)企業(yè)的問題曝光，當(dāng)?shù)卣鶇s以“維穩(wěn)”為借口，封鎖消息，甚至干預(yù)司法審判。由于企業(yè)與官員的違法犯罪成本較低，例如2008年那次所有卷入三聚氰胺事件的政府官員和失職的監(jiān)管人員，行政處分、降級處理者眾，但獲刑者少，最終大事化小、小事化了，風(fēng)頭過后一些被處分的官員又被任用而異地為官，因此法律對違法企業(yè)、對監(jiān)管失察者起不到應(yīng)有的震懾作用。
3、制度安排的失當(dāng)。據(jù)不完全統(tǒng)計，與食品監(jiān)督相關(guān)的法律、法規(guī)有100多個，但在監(jiān)管體制上，多部門、分段管理所帶來的低效、扯皮現(xiàn)象一直未有根本改變，涉及到工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生、稅收、藥監(jiān)等多個監(jiān)管部門，這種對公共權(quán)力的分割設(shè)計，部門之間合作和協(xié)作機制的缺失，并沒有驅(qū)使各監(jiān)管部門很好地去履行其應(yīng)有的責(zé)任。除了在運動式執(zhí)法期間這些部門之間會有一些短暫的協(xié)作外，我們幾乎看不到日常政府治理中常態(tài)的合作關(guān)系。同樣嚴重的因素還有部門之間的利益爭奪�，F(xiàn)在，各政府監(jiān)管部門越來越成為一個“特殊的利益主體”，自利傾向越來越嚴重，它們各自打著自己的小算盤：在有利可圖時，相互爭奪管轄權(quán)；在無利可圖時，則玩起踢皮球的游戲。
4、社會被管制的困境。食品安全是具體的社會治理，需要政府、社會、與消費者的共同參與，需要自由的新聞、獨立的司法體制，惟如此才能使造假者一經(jīng)發(fā)現(xiàn)即得到及時的曝光受到法律的嚴懲。事實上，20世紀作為消費者運動的世紀，在西方19、20世紀初亦曾經(jīng)歷過問題食品泛濫的階段，西方通過消費者運動揭露問題，并逐步通過立法、司法等途徑予以解決。但是，在我國長期以來政府包辦一切，事無巨細，政府管了太多管不了也管不好的事務(wù)，我國消費者行使憲法規(guī)定的言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的權(quán)利受到較多的限制，甚至作為消費者組織的消費者協(xié)會亦為官方所包辦，因此消費者主權(quán)的概念無法深入人心，更不可能像西方社會那樣興起大規(guī)模的消費者運動。事事依賴政府，但政府不是萬能的，甚至政府本身就是問題之源，這就是當(dāng)前所面臨的困境。
三、食品安全問題的解決之道
筆者認為，目前我國食品安全領(lǐng)域出現(xiàn)的危機是一種系統(tǒng)性危機，涉及深層次的體制問題，扭轉(zhuǎn)這種系統(tǒng)性的危機，需要的是整個社會的系統(tǒng)應(yīng)對，而非簡單的嚴刑峻法或是對政府監(jiān)管抑或?qū)Y本逐利的道德批判，特別是在當(dāng)前的經(jīng)濟與法治環(huán)境下，寄希望生產(chǎn)商血管中流淌“道德的血”更是根本靠不住的。
首先，科學(xué)的政府定位。政府是公民契約的產(chǎn)物，其存在僅具有為民眾服務(wù)的工具性價值。解決食品安全，首要前提是必須取消形形色色的“特供”。作為市場的監(jiān)管者和守夜人，政府必須把基本的社會治理當(dāng)作自己的主要任務(wù)，當(dāng)作自己合法性的主要來源，因此必須放棄“發(fā)展就是硬道理”、“穩(wěn)定壓倒一切”、“不顧一切保增長”的觀念，確立科學(xué)的發(fā)展觀，民眾的幸福很簡單：生活是為了活著，而不是為了增長。因此，在發(fā)展問題上，必須回到理性的生存概念，使社會在良性中發(fā)展。
另外，值得關(guān)注的一個現(xiàn)象是：與國內(nèi)食品安全堤壩全面潰敗、諸多大超市出售的食品、大品牌甚至“國家免檢產(chǎn)品”都已淪陷形成鮮明對照，同樣是國內(nèi)生產(chǎn)，我國出口的食品卻鮮見安全問題。[9]由此可見，我國食品安全問題的泛濫，根本原因其實并不在于食品的生產(chǎn)技術(shù)，而在于忽略了社會治理。因此，一方面，應(yīng)當(dāng)按照社會治理的一般規(guī)律，建立一整套現(xiàn)代國家普遍適用的法律制度和科學(xué)行政體制，防止出現(xiàn)權(quán)力部門相互推諉責(zé)任的現(xiàn)象。另一方面，政府地位應(yīng)當(dāng)中立，必須從贏利性行業(yè)退出，將贏利事業(yè)交給社會來做，政府的職責(zé)在于為社會提供公共物品與公共服務(wù)，促成良性市場秩序的形成，同時建立完善的社會保障機制，保障弱勢人群的基本生存。
其次，建設(shè)公民社會。良好的法治環(huán)境需要整個社會的密切整合，如果僅靠執(zhí)法者自身，便意味著執(zhí)法系統(tǒng)會不斷地擴大，執(zhí)法成本會越來越高。中國的食品監(jiān)督主要是政府動員的自上而下的執(zhí)法模式，這種“政府父愛主義”、“政府動員型”模式的運作成本巨大，解決食品安全問題更需要的是一個自下而上的可持續(xù)的社會動員。因此，必須建設(shè)公民社會，給社會松綁，切實落實憲法所賦予的神圣的公民權(quán)利，保障司法獨立與新聞自由，使國民可以和平、理性地反映政治和經(jīng)濟訴求。
第三，以公民權(quán)利為本位。中國商人之所以敢這么黑心，中國人之所以對公共事務(wù)普遍漠不關(guān)心，直接原因是沒有社會責(zé)任感。但責(zé)任與權(quán)利是一體兩面，很少有人能夠在無權(quán)利的社會一直承擔(dān)自己的責(zé)任。公民社會是一個權(quán)利與責(zé)任對等的社會，公民責(zé)任感是建立在公正的法律、執(zhí)法與司法、公平正義為社會主流的基礎(chǔ)之上。因此，政府必須切實保護公民的生命健康權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、知情權(quán)、訴權(quán)等合法權(quán)利，保障私權(quán)，建立強大的私權(quán)體系，尤其是強大的消費者主權(quán)，保護與支持消費者合法的維權(quán)行動。同時，在權(quán)利與義務(wù)對應(yīng)的基礎(chǔ)上，建立食品行業(yè)組織的自我監(jiān)管的連帶責(zé)任機制。
最后，具體的法律、政策方面的對策。（1）反思土地“公有制神話”。目前土地公有制度，產(chǎn)權(quán)的不明確，“公有私營制”的模式，容易導(dǎo)致以鄰為壑“互相投毒”的“公地悲劇”。適時調(diào)整土地所有權(quán)制度，至少通過嚴格的立法來保證農(nóng)民對土地的長期使用權(quán)，是十分必要的。（2）加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補貼，同時嚴格對農(nóng)產(chǎn)品的檢驗。（3）目前環(huán)保領(lǐng)域普遍存在“兩高一低”，即執(zhí)法成本和守法成本高、違法成本低的現(xiàn)象，企業(yè)從“經(jīng)濟人”自利性出發(fā)，缺乏自覺守法的動力，必須修改環(huán)保法加大對違法企業(yè)的懲罰力度。（4）《食品安全法》盡管引入了懲罰性賠償，但數(shù)額僅有十倍的賠償，應(yīng)當(dāng)修改立法，引入上不封頂?shù)膽土P性賠償。（5）鼓勵公眾舉報食品違法，對舉報人身份嚴格保密，查證屬實的給予舉報人重獎。
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