[ 李繼忠 ]——(2013-4-7) / 已閱14507次
PF2——第二代PFI誕生
李繼忠 李菡君 北京盈科（武漢）律師事務(wù)所
【摘 要】PFI還沒(méi)有弄的太明白，PF2又襲來(lái)。2012年12月5日，英國(guó)財(cái)政部公布“關(guān)于公私伙伴關(guān)系新模式”政策文件和“私人融資（2）標(biāo)準(zhǔn)化合同指引”。合同指引代替2007年發(fā)布的“私人融資項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化合同指引第四版”。PF2的公布是對(duì)英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)方式的一次重大變革，從原有的PFI機(jī)制變動(dòng)中，我們也可以略微看到未來(lái)英國(guó)中央政府采購(gòu)模式的趨勢(shì)和走向。PF2的公布必將對(duì)世界范圍的公私伙伴關(guān)系產(chǎn)生重大影響。
【關(guān)鍵字】PFI PF2 英國(guó)財(cái)政部
一、前言
PFI還沒(méi)有弄的太明白，PF2又襲來(lái)了。2012年12月5日，英國(guó)財(cái)政部（HM Treasury）公布“關(guān)于公私伙伴關(guān)系新模式”（A New Approach to Public Private Partnerships）政策文件(英文簡(jiǎn)稱(chēng)：PF2 Policy) 和“私人融資（2）標(biāo)準(zhǔn)化合同指引”（Standardisation of PF2 Contracts（Draft））(英文簡(jiǎn)稱(chēng)：PF2 Guidance)。PF2 Guidance 代替了2007年發(fā)布的私人融資項(xiàng)目指引（PFI guidance）的“私人融資項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化合同指引第四版”（Standardisation of PFI Contracts Version 4，SoPC 4)。新文件及相應(yīng)的背景資料可以在英國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站上查閱。
二、修改背景
二十年來(lái)，公私伙伴關(guān)系在英國(guó)取得了巨大的成功，在英國(guó)大多數(shù)公私合伙項(xiàng)目采取的私人融資項(xiàng)目（PFI）來(lái)進(jìn)行的。英國(guó)在同私人部門(mén)以伙伴合作提供公共基礎(chǔ)及服務(wù)及體制創(chuàng)新方面一直保持著引導(dǎo)者（領(lǐng)先）地位。然而，事實(shí)上在英國(guó)，公私伙伴項(xiàng)目也不是都取得了成功。由于損耗、僵化及缺乏透明性，PFI日益去了光澤（吸引力）。
去年，英國(guó)政府啟動(dòng)了對(duì)PFI的重要再評(píng)估（ fundamental reassessment of PFI）。 英國(guó)財(cái)政部采取了從有關(guān)當(dāng)事人書(shū)面征求意見(jiàn)、雙邊及圓桌討論（辯論）的多種方式確保理解PFI的問(wèn)題，無(wú)論是從問(wèn)題的廣度，還是從問(wèn)題的深度。英國(guó)財(cái)政部聽(tīng)取了相關(guān)方（shareholder）提出的關(guān)注（切），仔細(xì)研究了書(shū)面意見(jiàn)。關(guān)于PFI的再評(píng)估成果以PF2新文件的發(fā)布體現(xiàn)出來(lái)。
英國(guó)財(cái)政部尋求提供廣泛股權(quán)及債權(quán)融資（equity and debt finance）來(lái)源來(lái)改善項(xiàng)目資金最佳適用價(jià)值（ the value for money of financing projects）；提高投資人取得股權(quán)投資回報(bào)及長(zhǎng)期項(xiàng)目債務(wù)的透明度（ to increase the transparency of the liabilities created by long term projects and the equity returns achieved by investors）；加快及降低PFI項(xiàng)目采購(gòu)時(shí)間及成本（to speed up and reduce the cost of the procurement process）；提高服務(wù)的靈活性（to provide greater flexibility in the
provision of services）。從而保證全部納稅人都成為項(xiàng)目相關(guān)方并享受投資人的回報(bào)（The taxpayer will become a shareholder in projects and share in the ongoing investor returns.）。
PF2的公布是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)方式的一次重大變革。由于應(yīng)對(duì)了議會(huì)、公共部門(mén)及納稅人對(duì)PFI的重大關(guān)注（切），英國(guó)財(cái)政部充分相信：PF2將會(huì)成為將來(lái)公共基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)供應(yīng)不可或缺的部分( PF2 will become an enduring part of public sector service and infrastructure provision for many years to come. )。
三、PF2 變更概要
1、股權(quán)融資（equity）。為了加強(qiáng)公共部門(mén)同私人部門(mén)的伙伴關(guān)系，政府愿意（1）以股權(quán)（非控股方式）方式共同投資PF2項(xiàng)目(look to act as a minority public equity co-investor in PF2 projects)；（2）引入競(jìng)爭(zhēng)形式按比例吸引長(zhǎng)期投資人以股權(quán)投資形式投資項(xiàng)目（introduce funding competitions for a proportion of equity to attract long-term investors into projects prior to financial close.）。
2、促進(jìn)（加快）交付（Accelerating delivery）。為了保證項(xiàng)目采購(gòu)比過(guò)去快捷及便宜，政府（1）通過(guò)加強(qiáng)政府相關(guān)部門(mén)的職責(zé)來(lái)提高公共部門(mén)的采購(gòu)能力（strengthening the mandate of Infrastructure UK and supporting departmental centralised procurement units）；（2）PF2項(xiàng)目開(kāi)始投標(biāo)，必須在18個(gè)月內(nèi)敲定投標(biāo)人（a preferred bidder,）（ committing that the tendering phase of PF2 projects, measured from project tender to the appointment of a preferred bidder, will not be allowed to take longer than 18 months unless an exemption from the Chief Secretary is agreed;）；（3） 引入標(biāo)準(zhǔn)化的綜合性的采購(gòu)文件（ introducing a standardised and efficient approach to PF2 procurement and launching a comprehensive suite of standard documentation）；（4）加強(qiáng)項(xiàng)目準(zhǔn)備程序過(guò)程中的審核（strengthening the scrutiny of project preparation by introducing additional Treasury checks at the pre-procurement stage）。
3、靈活的服務(wù)（Flexible service provision）。為了改善服務(wù)的靈活性、透明度及效率，（1）將軟服務(wù)從項(xiàng)目中剔除 （soft services such as cleaning and catering will be removed from projects）；（2）采購(gòu)當(dāng)局有權(quán)從項(xiàng)目一開(kāi)始就某些維修活動(dòng)加入項(xiàng)目（ procuring authorities will have discretion on the inclusion of certain minor maintenance activities at the project outset. There will be additional flexibility to add or remove certain elective services once a contract is in operation;）；（3）公開(kāi)帳目及收益分享機(jī)制使項(xiàng)目全壽命周期的盈余為相關(guān)方分享（ an open book approach and a gain share mechanism for the lifecycle fund will introduced to facilitate the sharing of any surplus lifecycle funding;）；（4）為了確保服務(wù)引入周期性的審核（periodic reviews of service provision will be introduced）。
4、透明度（Greater transparency）。為了PF2模式的透明度，政府愿意，（1） （introduce a control total for all commitments arising from off-balance sheet PF2 contracts signed;）；（2）要求私營(yíng)部門(mén)公布股權(quán)投資收益（require the private sector to provide equity return information for publication）；（3）對(duì)于政府持有股權(quán)的項(xiàng)目每年要公布詳細(xì)的年報(bào)及財(cái)務(wù)報(bào)告（publish an annual report detailing project and financial information on all project where Government holds a public sector equity stake）；（4）在財(cái)政部網(wǎng)站上公布商務(wù)案例（introduce a business case approval tracker on the Treasury website）；（5）在標(biāo)準(zhǔn)合同中改善信息披露規(guī)定（improve the information provisions within the standard contractual guidance）。
5、適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)（Appropriate risk allocation）。為了改善資金最佳使用價(jià)值，公共部門(mén)必須加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，包括由于法律的變化造成建設(shè)費(fèi)用超支、使用費(fèi)用、現(xiàn)場(chǎng)污染、保險(xiǎn)費(fèi)用的增加（To improve value for money there will be greater management risks by the public sector, including the risk of additional capital expenditure arising from a unforeseeable general change in law, utilities costs, site contamination and insurance. ）。
6、后續(xù)債權(quán)融資（Future debt finance）。PF2融資結(jié)構(gòu)必考慮到，特別是從資本市場(chǎng)，長(zhǎng)期債權(quán)融資。（The financing structure for PF2 will be designed to enable access to long-term debt finance, and in particular, the capital markets. ）。
7、提供資金價(jià)值最大化（Delivering value for money）。政府將編制新的資金價(jià)值最大化評(píng)估指引來(lái)替代老版的資金價(jià)值最大化評(píng)估指引（Government will develop and consult on guidance which will replace the existing Value for Money Assessment Guidance.）。
四、結(jié)語(yǔ)
1、PF2的公布是對(duì)英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)方式的一次重大變革。PF2繼續(xù)采用公私合營(yíng)的模式，PF2又對(duì)原有的PFI機(jī)制作了很多重大的變更。英國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)Osborne稱(chēng)，新的機(jī)制將給納稅人提供更高的價(jià)值，其更具有確定性且能保證更快的實(shí)現(xiàn)交付。從原有的PFI機(jī)制變動(dòng)中，我們也可以略微看到未來(lái)英國(guó)中央政府采購(gòu)模式的趨勢(shì)和走向。
2、PF2的公布必將對(duì)世界范圍的公私伙伴關(guān)系產(chǎn)生重大影響。
參考文獻(xiàn)
1、A new approach to public private partnerships
2、Standardisation of PF2 Contracts（Draft）
3、PF2: A User Guide
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