[ 王敬文 ]——(2013-2-17) / 已閱22918次
征收農(nóng)村集體土地過程中發(fā)生的權屬糾紛不能作為山林土地權屬糾紛來處理
王敬文
摘要
為了國家工業(yè)化、城市化建設，人民政府不可避免要征收農(nóng)民集體所有的土地（包括林地）。目前，人民政府征收農(nóng)民集體土地的情況比較多，而且征收的面積比較大。有些土地原本沒有開發(fā)，經(jīng)濟利益沒有產(chǎn)生，在農(nóng)民集體未知其會征收之前，這些土地誰也不去經(jīng)營管理，也不發(fā)生土地所有權糾紛，但一旦知道這些土地會征收后，由于現(xiàn)行土地價格和征地補償標準比以前要高出許多倍，在經(jīng)濟利益等綜合因素的影響下，征地范圍內(nèi)農(nóng)民集體之間的土地所有權糾紛爆發(fā)。這類糾紛，其名是爭土地權屬，其實是爭土地補償費。筆者認為，如在人民政府的征收決定已生效之時，這類糾紛還未最終處理完畢的話，就不能再作為山林土地權屬糾紛來處理了。但就目前而言，這類糾紛在一定范圍內(nèi)有普遍性，如不及時解決，極有可能引發(fā)社會問題，現(xiàn)以林地所有權糾紛為例，就上述觀點作如下分析，并提出決定辦法，僅供同仁探討。
主題詞：農(nóng)民集體土地 征收 土地所有權糾紛 土地補償費分配糾紛
一、林地所有權轉(zhuǎn)移的時間
根據(jù)物權法第28條規(guī)定，因政府的征收決定，導致物權變更的，自征收決定生效時發(fā)生法律效力。政府對農(nóng)民集體土地征收的行為，是一種具體行政行為。根據(jù)行政法的一般原理，政府的具體行政行為一經(jīng)作出并送達給行政相對人，即具有法律效力。也就是說，對擬征收范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地，經(jīng)有決定權的人民政府作出征收決定（具體體現(xiàn)為經(jīng)批準的征地方案）并進行了公告，征收決定即發(fā)生法律效力，征收范圍內(nèi)的林地，無論是否有所有權糾紛，其所有權均由農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變成國家所有。即林地所有權轉(zhuǎn)移的時間點，是征收決定公告之日，不是土地補償費分配之日。
二、征收決定公告之后的糾紛性質(zhì)
人民政府作出征收決定并予以公告之后，征收決定即發(fā)生法律效力，其林地所有權已由農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲�。根�?jù)《征用土地公告辦法》和《湖南省征地程序暫行規(guī)定》等有關規(guī)定，在人民政府作出征收決定前，國土資源部門會對擬征地的權屬、地類、面積以及地上建筑物面積、數(shù)量等現(xiàn)狀進行調(diào)查，以便確定具體的補償對象和補償費用。農(nóng)民集體林地所有權糾紛，也大多是在這時爆發(fā)。糾紛發(fā)生后，處理程序復雜，經(jīng)歷時間較長。政府為提高行政效率，早日達到行政目的，一般不會等到糾紛解決后才作出征收決定。而是從實際出發(fā)，先將糾紛范圍內(nèi)的土地補償?shù)荣M用交有關部門提存，并將糾紛交有關部門處理，繼續(xù)依法定程序作出征收決定，待糾紛解決之后，該糾紛范圍內(nèi)的土地補償費等費用才按有關規(guī)定予以發(fā)放。
由于征收決定公告之后，征收范圍內(nèi)的林地，無論是否有所有權糾紛，其所有權均由農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變成國家所有，真正意義上的林地所有權糾紛已不復存在。當事人所爭的不再是林地所有權，而是該塊林地相應的土地補償費。也就是說，糾紛的性質(zhì)已發(fā)生了改變，由林地所有權糾紛轉(zhuǎn)化成了土地補償費分配糾紛，由物權糾紛轉(zhuǎn)化成了債權糾紛。
三、征收決定作出并公告之后，如把這些糾紛仍作為山林權屬糾紛來處理，將出現(xiàn)法律障礙和邏輯錯誤，并且還有可能出現(xiàn)新的糾紛隱患
在征收決定已作出并公告之后，這些糾紛如繼續(xù)作為山林權屬糾紛來處理，那么除調(diào)解之外，政府裁決是必經(jīng)程序，裁決的客體是林地所有權，裁決的結果是將爭議林地的所有權確定給糾紛當事人中的一方或在當事人中將爭議林地的所有權進行分割，即政府的裁決，是對爭議地的物權進行裁決；如政府對爭議地范圍內(nèi)的土地補償費進行裁決，即對爭議地所涉的債權進行裁決，則超出了法律的授權范圍，存在法律障礙；如政府對征收范圍內(nèi)爭議地的林地所有權進行裁決，因爭議地已征收，其林地所有權已屬國有，在所有權問題上不存在爭議，政府對林地所有權的裁決失去了裁決的基礎。政府的裁決結果無論是歸爭議雙方的哪一方，其林地所有權都是農(nóng)民集體，將已屬國有的林地又裁決給農(nóng)民集體，是違法行為，同時在土地所有權結果問題上存在邏輯矛盾，還會帶來新的糾紛隱患。
四、解決辦法
人民政府的征收行為生效之后，征收范圍內(nèi)的林地所有權糾紛轉(zhuǎn)化成農(nóng)民集體之間的土地補償費分配糾紛，這類糾紛仍屬平等主體之間的債權糾紛。筆者認為，從建設社會主義法治國家的角度出發(fā)，有糾紛，就要有解決糾紛的法律途經(jīng)。盡管現(xiàn)行的法律及司法解釋，對這類糾紛如何解決，沒有作出明確、具體的規(guī)定，但這類糾紛應歸入人民法院的受案范圍，將司法程序作為解決此類糾紛的最后途經(jīng)。其理由是：
（一）根據(jù)民法一般原理，任何平等主體之間的民事糾紛，人民法院都應當有管轄權。在斷案時，如沒有直接的法律依據(jù)，則可以將法律原則及相似的法律作為依據(jù)。
（二）《民事訴訟法》第三條規(guī)定：“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財產(chǎn)關系和人身關系提起的民事訴訟，適用本法的規(guī)定”。該規(guī)定雖然比較原則，但可理解為已將這類糾紛包括在人民法院的受案范圍之內(nèi)。
（三）《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋[2005]6號）中規(guī)定，承包地征收補償費用分配糾紛屬人民法院的受案范圍。當然，該司法解釋中規(guī)定的糾紛一方當事人是農(nóng)民集體組織，另一方當事人是該農(nóng)民集體組織內(nèi)的成員。但從另一角度分析，既然這種農(nóng)民集體組織與該組織內(nèi)部村民之間的具有主體不平等性的糾紛，仍屬人民法院的受案范圍。那么，這類屬平等主體的農(nóng)民集體組織之間的糾紛就應屬人民法院的受案范圍。
所以，征地之后，這類由征地范圍內(nèi)的原農(nóng)民集體林地所有權糾紛轉(zhuǎn)化而成的土地補償費分配糾紛，可以先協(xié)商、調(diào)解，如協(xié)商、調(diào)解不成，則由糾紛當事人向人民法院提起民事訴訟，或者由糾紛當事人直接向人民法院提起民事訴訟。
參考文獻：
（1） 中華人民共和國物權法（2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過，主席令第62號公布，2007年10月1日起施行）。
（2） 中華人民共和國森林法（1984年通過，根據(jù)1998年4月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議修正）。
（3） 中華人民共和國土地管理法（1986年通過，根據(jù)2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議修正）。
（4） 《征用土地公告辦法》， 2001年10月18日國土資源部第9次部務會議通過，中華人民共和國國土資源部令第10號公布，自2002年1月1日起施行。
（5） 湖南省征地程序暫行規(guī)定（湖南省人民政府辦公廳湘政辦發(fā)[２００５]５１號，二００五年十一月十七日公布）。
（6） 中華人民共和國民事訴訟法（１９９１年４月９日第七屆全國人民代表大會第四次會議通過，根據(jù)２００７年１０月２８日第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》第一次修正根據(jù)２０１２年８月３１日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》第二次修正）。
（7） 最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋（法釋[2005]6號）。
注：
作者系資興市人民政府山林權屬糾紛調(diào)處辦公室工作人員。
地址：資興市林業(yè)局院內(nèi)。郵碼：423400。
電話：0735－3335432.
2013年1月7日
