[ 姬曉紅 ]——(2003-12-9) / 已閱25678次
中國古代監(jiān)察制度及對(duì)當(dāng)今監(jiān)察工作的啟示
中國政法大學(xué)2002級(jí)法理學(xué)專業(yè)碩士研究生 姬曉紅
一、中國古代監(jiān)察制度的發(fā)展及其特點(diǎn)
中國古代監(jiān)察制度，隨同封建制度的產(chǎn)生而萌發(fā)，伴隨封建專制主義中央集權(quán)的建立而誕生，又隨著封建君主專制的不斷強(qiáng)化而發(fā)展、完備，形成了兩大系統(tǒng)，一是御史監(jiān)察系統(tǒng)，二是諫官言諫系統(tǒng)。御史又稱之為臺(tái)官、憲官或察官，是皇帝的耳目，職在糾察官邪，肅正朝綱，主要運(yùn)用彈劾手段進(jìn)行監(jiān)察。諫官又稱言官或垣官，職在諷議左右，以匡人君，監(jiān)察方式主要是諫諍封駁，審核詔令章奏。臺(tái)官對(duì)下糾察百官言行違失，諫官對(duì)上糾正皇帝決策失誤。二者構(gòu)成了封建社會(huì)完整的監(jiān)察體制。其發(fā)展過程大致可分為下列六個(gè)階段：
(一)先秦時(shí)期的萌芽階段。在夏商周三代的國家事務(wù)中已有監(jiān)察的因素或監(jiān)察的活動(dòng)。春秋戰(zhàn)國時(shí)的御史已兼有監(jiān)察的使命。但這個(gè)時(shí)期尚未產(chǎn)生專職的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，作為一種嚴(yán)格意義上的監(jiān)察制度還沒有建立。
(二)秦漢時(shí)期的形成階段。秦創(chuàng)建御史大夫府為中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)，在地方設(shè)置監(jiān)郡御史。漢承秦制，在中央設(shè)御史府的同時(shí)，增設(shè)丞相司直和司隸校尉為中央監(jiān)察官，在地方設(shè)立十三部剌史，監(jiān)察地方二千石長吏，并制定了第一個(gè)專門性的地方監(jiān)察法規(guī)，給事中與諫議大夫等言官也已問世。
(三)魏晉南北朝時(shí)期的發(fā)展階段。中央御史臺(tái)脫離少府，直接受命于皇帝，廢司隸校尉，監(jiān)察機(jī)構(gòu)初步統(tǒng)一，監(jiān)察權(quán)擴(kuò)大，自王太子以下無所不糾。諫官系統(tǒng)開始規(guī)范化、系統(tǒng)化，南朝建立了專門負(fù)責(zé)規(guī)諫的集---書省。
(四)隋唐時(shí)期的成熟階段。隋設(shè)御史臺(tái)、司隸臺(tái)、竭者臺(tái)，分別負(fù)責(zé)內(nèi)外監(jiān)察。唐在御史臺(tái)下設(shè)臺(tái)院、殿院、察院，分工明確，互相配合，地方則分十道(后增至十五道)監(jiān)察區(qū)，形成比較嚴(yán)密的監(jiān)察網(wǎng)。諫官組織分隸中書、門下兩省，形成臺(tái)諫并立局面。
(五)宋元時(shí)期的強(qiáng)化階段。宋設(shè)立諫院，臺(tái)諫職權(quán)開始混雜，趨向合一，地方監(jiān)察設(shè)監(jiān)司和通判，直隸皇帝。至元朝，取消諫院，臺(tái)諫合一。地方設(shè)行御史臺(tái)，統(tǒng)轄二十二道監(jiān)察區(qū)，每道設(shè)肅政廉訪使(提刑按察司)，從而使中央與地方在監(jiān)察機(jī)構(gòu)上渾然一體。元朝還制定了一整套的監(jiān)察法規(guī)。
(六)明清時(shí)期的嚴(yán)密階段。明改御史臺(tái)為都察院，又罷諫院，設(shè)六科給事中，成為六部的獨(dú)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)，科道并立。地方設(shè)十三道巡按御史和各省提刑按察司，同時(shí)設(shè)督撫，形成地方三重臨察網(wǎng)絡(luò)。至清朝，將六科給事中歸屬都察院，科道合一，地方監(jiān)察沿用明制。至此，我國古代監(jiān)察系統(tǒng)達(dá)到了高度的統(tǒng)一和嚴(yán)密。清朝還以皇帝的名義制定了我國古代最完整的一部監(jiān)察法典《欽定合規(guī)》。這時(shí)期，中國封建監(jiān)察制度已發(fā)展到了歷史的頂峰。
縱觀中國古代監(jiān)察制度具體內(nèi)容，它表現(xiàn)出了如下一些特點(diǎn)：
(一)皇帝握有最高監(jiān)察權(quán)。在專制制度下，最高監(jiān)察權(quán)歸于皇帝，整個(gè)監(jiān)察過程，從糾參到議復(fù)，從核實(shí)到復(fù)劾都必須請旨進(jìn)行，最后由皇帝裁決。監(jiān)察效果有賴于皇帝的賢明，監(jiān)察官有賴于皇帝的保護(hù)。
(二)監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立，自上而下垂直監(jiān)察。自魏晉御史臺(tái)脫離少府后，中央監(jiān)察主體機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)分離，組成獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)。地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察機(jī)關(guān)一般也不隸屬于地方衙門。這種監(jiān)察體制有利于監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，排除同級(jí)或上級(jí)行政長官的干擾。
(三)重視監(jiān)察官的選任。歷代統(tǒng)治者都非常注重監(jiān)察官的遴選。即要求監(jiān)察官有剛正不阿的品質(zhì)，又要求監(jiān)察官有豐富的為官經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)異的治績，還要求監(jiān)官有較高的文化素質(zhì)。
(四)憑實(shí)績黜陟，嚴(yán)格考核監(jiān)察官。中國封建統(tǒng)治者根據(jù)實(shí)績對(duì)監(jiān)察官進(jìn)行考核，并采取了一些定量化的方法，這樣就可促使監(jiān)察官盡職盡責(zé)、積極上進(jìn)，減少察與不察一個(gè)樣的虛監(jiān)現(xiàn)象。
(五)允許風(fēng)聞言事。監(jiān)察官可以風(fēng)聞言事，是中古代監(jiān)察制度中非常有益的一項(xiàng)規(guī)定。它可以使監(jiān)察官大膽廣泛地行使監(jiān)察權(quán)，以利于提高監(jiān)察效率，加強(qiáng)君主對(duì)群臣的控制。
縱觀中國古代監(jiān)察制度的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)有如下特點(diǎn)：
（一）“同構(gòu)性”——監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的大同小異
不管世時(shí)蒼桑怎樣變化，王朝怎樣被推翻重建，亦不論是漢民族或少數(shù)民族執(zhí)政，歷代王朝總的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、整個(gè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置無多大變化，連機(jī)構(gòu)名稱、官名和品位都大同小異。中央一級(jí)官高位顯，擁有大權(quán)。但擔(dān)任對(duì)地方監(jiān)察的官員，職銜卻較低，大多為七品官。這是一種以小制大的方法，迫使執(zhí)行監(jiān)察任務(wù)的官員兢兢業(yè)業(yè)努力勤政。
監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置反映了中國封建王朝政治體制的超穩(wěn)定性。亦折射出封建統(tǒng)治集團(tuán)的共同的階級(jí)屬性。當(dāng)然，隨著歷史和社會(huì)的發(fā)展，尤其是各王朝建立時(shí)所處的不同的時(shí)代背景和其它原因，其監(jiān)察制度的監(jiān)察機(jī)制，運(yùn)作方式等必然有所變化。
（二）差異性——強(qiáng)化皇權(quán)政治的需要
推動(dòng)歷朝歷代監(jiān)察制度在“度”的范圍內(nèi)變化的原因固然很多，但根本的一條是為了加強(qiáng)皇權(quán)。一部封建監(jiān)察制度史，從某種意義上看，可說是一部維護(hù)皇權(quán)獨(dú)裁史。歷代統(tǒng)治者在弱化對(duì)自己監(jiān)督的同時(shí)，必然加強(qiáng)對(duì)中央和地方官吏的監(jiān)察，歷代監(jiān)察制度的變化，新的運(yùn)行機(jī)制的建立的總原則就是有利于皇權(quán)的強(qiáng)化。西漢武帝時(shí)創(chuàng)立的“刺史制度”，便是證明。漢武帝時(shí)，疆域不斷擴(kuò)大，行政機(jī)構(gòu)，郡國數(shù)亦大為增加，原有監(jiān)察系統(tǒng)已不適應(yīng)統(tǒng)治的需要。漢初，對(duì)地方的監(jiān)督一是派員常駐，二是不定期派監(jiān)察御史巡察各郡。這種方法很快顯現(xiàn)出它的弱點(diǎn)：一是管理較為混亂，頭緒紛然難理，二是中央常年派駐地方的監(jiān)察官員時(shí)與諸侯王或地方長官相互勾結(jié)、屢生叛亂，御史監(jiān)察已不可信。武帝元封五年始下決心“初置部刺史”。
漢武帝設(shè)計(jì)建立的刺史監(jiān)察體制和它的運(yùn)轉(zhuǎn)模式，確有獨(dú)到之處。首先，刺史由皇帝直接委派出刺地方，垂直向下延伸皇權(quán)，無任何官吏可敢與之抗衡。第二，職權(quán)明確，任務(wù)單一，刺史只管監(jiān)察，對(duì)象主要州一級(jí)的地方長官。第三，刺史雖說權(quán)力很大，但所受限制亦大，他只能以“六條”問事，超出六條范圍問事即為違法，對(duì)官吏只有“劾奏”權(quán)，沒有罷免權(quán)處罰權(quán)。另外，刺史官階不高，奉祿只有六百石，在職九年后，才可望升遷。這就迫使刺史竭盡全力去“糾劾”。第四，刺史本人受到雙重監(jiān)督，它的活動(dòng)直接受御史中丞和丞相司直的指揮和監(jiān)督，刺史輕易不敢有越軌之舉。這種職權(quán)分明的監(jiān)察制度對(duì)漢朝加強(qiáng)地方的控制起了重要的作用。
（三）異化性——統(tǒng)治者手中的“雙刃劍”
歷朝統(tǒng)治者為加大監(jiān)察力度，使用的手段大致有二，一是提高中央監(jiān)察官員的級(jí)別，使其機(jī)構(gòu)和長官具有權(quán)威性。二是在具體操作上，歷代的作法可歸結(jié)為二句話：以小制大，以內(nèi)制外。即負(fù)責(zé)巡查地方的監(jiān)察御史官職很低，一般為七品，官（監(jiān)察官）屬中央機(jī)構(gòu)官員，代表皇帝和朝廷外出視事。這種以小制大，以內(nèi)制外的辦法，既可以提高執(zhí)行監(jiān)察的權(quán)威性，便于對(duì)地方的控制，又可以抑制他們飛揚(yáng)拔扈濫用權(quán)力。統(tǒng)治者的用心不可謂不良苦，然而事物總是有它的兩面性：在加大監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)力的同時(shí)，也隱伏著監(jiān)察權(quán)力的異化。因此當(dāng)監(jiān)察者一旦失去或擺脫了被監(jiān)察的時(shí)候，就成為封建王朝的對(duì)立面，成為加速王朝崩潰的催化劑。然而當(dāng)監(jiān)察者一旦失去或擺脫了被監(jiān)察的時(shí)候，便開始異化，而成為封建王朝的對(duì)立面，成為加速王朝崩潰的催化劑。
統(tǒng)治者手中的這把監(jiān)察之劍，弄不好會(huì)割傷自己的。
（四）脆弱性——“強(qiáng)干弱枝”最終與己愿違
中國歷代監(jiān)察制度都有一個(gè)明顯的缺陷，那就是對(duì)京師百官的監(jiān)察重于對(duì)地方官吏的監(jiān)察。這無論從官職高低的設(shè)置，賦予權(quán)力的大小，或是從組織系統(tǒng)上來看，均是如此。監(jiān)察京師的官員，官高位顯，巡查地方的監(jiān)御史則官低位末。在組織機(jī)構(gòu)上，中央派駐地方的監(jiān)察御史往往只設(shè)于省級(jí)，將機(jī)構(gòu)設(shè)到府一級(jí)的朝代很少，府以下的縣乃至縣以下的行政組織，則幾乎沒有。專司監(jiān)察的官員，絕大多數(shù)是府縣長官或副手兼領(lǐng)，或“自糾”。為什么呢？大概他們認(rèn)為最直接危及王朝存亡的威脅主要來自朝廷中的顯貴大臣。史實(shí)也確實(shí)如此，很多王朝皇位的更迭往往是官廷政變所致，對(duì)那些手握各種大權(quán)的“三公九卿”們自然是放心不下，于是察監(jiān)的重點(diǎn)便放到他們身上，而形成“強(qiáng)干弱枝”的監(jiān)察模式。
將這種模式再作分析，便可發(fā)現(xiàn)，此種作法歸根結(jié)底是極端個(gè)人主義的產(chǎn)物，說穿了，是為了他們自己能坐穩(wěn)皇位。他們最關(guān)心也最耽心的是官廷政變。因?yàn)�，一旦大�?quán)旁落，那些忠于主子的臣下們，包括監(jiān)察員們每每看風(fēng)使舵，另隨新的權(quán)勢者，皇位也就岌岌可危了。
封建王朝監(jiān)察制度的脆弱性，還表現(xiàn)在他的制約機(jī)制上。無論何朝的監(jiān)察手段怎樣嚴(yán)密如何周全，監(jiān)察的組織路線卻是始終不變的：用官吏監(jiān)察官吏�？v觀歷朝歷代還沒有發(fā)現(xiàn)有發(fā)動(dòng)庶民對(duì)官吏進(jìn)行監(jiān)察的記載。
將以上四個(gè)方面的內(nèi)容加以歸納，我們可以得出這樣一個(gè)結(jié)論：歷代封建王朝的監(jiān)察制度在歷史的發(fā)展過程中，對(duì)于我們統(tǒng)一的多民族國家的形成和鞏固，曾經(jīng)起過積極的作用；對(duì)于今天的政治體制的改革、紀(jì)檢監(jiān)察制度的建設(shè)，仍可供借鑒。然而，不論封建王朝的監(jiān)察制度如何完善。如何嚴(yán)密周全，都無法解決封建王朝固有的內(nèi)在矛盾，挽救不了封建剝削制度必然滅亡的命運(yùn)。
三、古代監(jiān)察制度對(duì)當(dāng)今中國監(jiān)察工作的啟示
新中國是社會(huì)主義國家，實(shí)行生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制，勞動(dòng)人民成為生產(chǎn)資料的主人。在這一層意義上，徹底根除了勞動(dòng)人民受壓迫、奴役和剝削的狀況，整個(gè)國家的建設(shè)和發(fā)展是為勞動(dòng)人民謀福利，真正是天下為公。以天下為公，使新中國的勞動(dòng)人民享受到了比古代社會(huì)豐富得多的物質(zhì)文化生活和優(yōu)越得多的民主自由權(quán)利，這正是社會(huì)主義的優(yōu)越性使然。按照我們的愿望，社會(huì)主義制度正應(yīng)該為了人民的利益而出現(xiàn)政治無比清明的景象。其實(shí)不盡然，新中國自建立至今，腐敗現(xiàn)象、官僚主義作風(fēng)時(shí)有出現(xiàn)，而且有時(shí)甚是猖狂，監(jiān)察制度面對(duì)這些事實(shí)也顯得過于疲軟，沒能充分的發(fā)揮積極的作用。在以上分析的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為當(dāng)今中國的監(jiān)察工作在具體實(shí)施中應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：
(一)各級(jí)監(jiān)察主管應(yīng)積極對(duì)自己的監(jiān)察范圍負(fù)責(zé)，支持下屬和下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)察人員的工作，切實(shí)保護(hù)下屬和下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)察人員的合法權(quán)力和利益，以保障監(jiān)察作用的充分發(fā)揮。
(二)給監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員充分的自主權(quán)，使他們能夠獨(dú)立地行使監(jiān)察權(quán)，而不致于受到其它權(quán)力不合理的干涉，影響監(jiān)察效果。
(三)在監(jiān)察官的選任方面，除了借鑒古代監(jiān)察官選任的三項(xiàng)條件外，還要求被選任的監(jiān)察官具有堅(jiān)實(shí)的社會(huì)主義立場和為人民服務(wù)的思想，同時(shí)，在選任的過程中要加強(qiáng)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定權(quán)，弱化行政機(jī)關(guān)的決定權(quán)。
(四)在考核、升降方面，要嚴(yán)格以其實(shí)績?yōu)楦鶕?jù)，采取定性和定量相結(jié)合，定期考核和不定期考核相結(jié)合的方式，全面、充分地掌握監(jiān)察人員的實(shí)績，進(jìn)而決定其獎(jiǎng)懲、升降。在這一方面，同樣要加強(qiáng)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定權(quán)，弱化行政機(jī)關(guān)的決定權(quán)。
(五)借鑒古代監(jiān)察官可以風(fēng)聞言事的特點(diǎn)，充分發(fā)揮監(jiān)察人員的積極性，廣開言路，積極收集各種意見和建議，為此，各級(jí)監(jiān)察主管應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，把監(jiān)察人員的積極性充分調(diào)動(dòng)起來。
