[ 吳玉才 ]——(2013-3-1) / 已閱7703次
【摘要】新《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提出訴訟。”此項公益訴訟制度是一條新增制度，進一步保障了當事人的訴訟權(quán)利。長期以來制約公益訴訟的原因,在于民事訴訟法中對原告資格的限定。而過去幾年,特別是在環(huán)境污染案件中,一些環(huán)保組織向法院提起公益訴訟卻很難立案，新增公益訴訟制度雖然確定了此項難題，但其存在的問題也需要引起我們的重視。
隨著經(jīng)濟的發(fā)展，產(chǎn)生了各種各樣的環(huán)境問題，例如大氣污染，河流污染等等，這些現(xiàn)象嚴重影響著人們的生活質(zhì)量。那些以犧牲環(huán)境為代價的企業(yè)應(yīng)對自己的行為承擔(dān)一定的責(zé)任。但是，具體應(yīng)由誰提起訴訟呢》長久以來，這個問題一直困擾著我們。新《民事訴訟法》中規(guī)定:“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提出訴訟”。它與傳統(tǒng)的訴訟類型不同，是一種新出現(xiàn)的訴訟類型，我們稱它為環(huán)境公益訴訟。它對于解決環(huán)境污染和破壞問題有著重要作用。
一、建立環(huán)境公益訴訟的立法背景
在利益的驅(qū)動下，很多企業(yè)以犧牲環(huán)境為代價去換取上的經(jīng)濟利益，結(jié)果導(dǎo)致我國的環(huán)境惡化，人民的生活環(huán)境質(zhì)量急劇下降。因此環(huán)境公益訴訟不僅可以最大程度地保護我國自然資源和環(huán)境，而且還可以懲罰環(huán)境違法者、預(yù)防環(huán)境污染和破壞的產(chǎn)生、增強公民的環(huán)保意識、提高公民的環(huán)保責(zé)任感。另外，隨著跨國企業(yè)越來越多，也必將帶來環(huán)境污染問題，因此建立環(huán)境公益訴訟對于保護我國的國家利益有著重要作用。
2005年12月3日，國務(wù)院通過的《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》第（二十七）項指出“健全社會監(jiān)督機制……發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動環(huán)境公益訴訟�！边@是國務(wù)院首次在文件中明確提出推動環(huán)境公益訴訟，可見由于社會的需求，政府開始注重這方面的發(fā)展。近幾年，學(xué)者們都在盡自己的最大力量去呼吁立法部門盡快建立我國的環(huán)境公益制度，也提出了自己對環(huán)境公益訴訟的構(gòu)建方案。另外，隨著人民生活水平的提高，人們對環(huán)境的要求也越來越高。因此，新《民事訴訟法》中對環(huán)境公益訴訟作出了具體規(guī)定，是符合經(jīng)濟社會發(fā)展的需要的。
二、環(huán)境公益訴訟制度存在的問題
�。ㄒ唬┨崞鸸嬖V訟的主體過于廣泛
新《民事訴訟法》規(guī)定提起訴訟的主體是“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，只是籠統(tǒng)的概述，沒有進行明確的規(guī)定那些機關(guān)和組織可以提起訴訟，如果“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”是行使國家行政管理權(quán)的機關(guān),那么該如何處理其行政管理權(quán)和民事主體身份的關(guān)系呢?國家機關(guān)既作為管理部門,又可作為提起公益訴訟的民事主體,合適不合適?筆者認為，只有在相關(guān)國家機關(guān)和有關(guān)組織的內(nèi)部進行適當?shù)姆止�，更多的�?yīng)規(guī)定由相關(guān)的社會團體來提起訴訟,比如工會,消費者協(xié)會，才能解決此項矛盾。檢察機關(guān)是代表國家和社會公共利益提起公益訴訟最適當?shù)闹黧w。而國家行政機關(guān)提起公益訴訟，應(yīng)需要法律進行明確規(guī)定。在現(xiàn)行法律中,只有海洋環(huán)境保護法規(guī)定,行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。因為海洋局與損害的發(fā)生往往沒有利害關(guān)系,其作為起訴人是合適的；但有許多國家機關(guān)作為起訴主體,其行政管理權(quán)和民事主體的請求權(quán)會發(fā)生混同。
�。ǘ┕怖鎯�(nèi)涵不明確
公民理應(yīng)有提起訴訟的權(quán)利和保護公共利益的責(zé)任，而在此新《民事訴訟法》中并沒有加入公民。筆者認為應(yīng)當增加“個人”，因為包括環(huán)境、健康、教育等權(quán)益在內(nèi)的公益性權(quán)利屬于公民的基本權(quán)益。對于新《民事訴訟法》將公益訴訟提起的主體限定在“國家機關(guān)和有關(guān)組織”的規(guī)定，江偉教授認為，其他國家的個人也可以提公益訴訟，目前我國未規(guī)定主要是對個人提公益訴訟有點拿不準，擔(dān)心個人會濫用這個制度。
此外，我們還需要用法律定義社會公共利益的概念和訴訟主體，比如社會公共利益與國家利益、集體利益的區(qū)別在哪里。此外，還需明確公益訴訟與政府行為的關(guān)系，公益訴訟與多人共同訴訟的關(guān)系，以及公益訴訟的被告向誰承擔(dān)民事責(zé)任問題。目前關(guān)于公共益的內(nèi)涵和邊界、提起公益訴訟的主體資格、公益訴訟的受理范圍、適用何種審判程序、訴訟濫用的防范、證明責(zé)任。仍然存在不同的爭論，希望時機成熟時作進一步細化和完善。公共利益內(nèi)涵還需明確。正如每一個制度的設(shè)計都不可能是盡善盡美的，公益訴訟在運轉(zhuǎn)的過程中也必然會誘發(fā)一些問題的產(chǎn)生。其中一個最突出的問題就是權(quán)利濫用的問題，然而這個問題不應(yīng)該成為人們拒絕它的理由，因為，任何制度都需要相關(guān)程序加以保障。人們只需設(shè)計有關(guān)的權(quán)利制約的機制，就能盡可能地避免這個問題的發(fā)生。
（三）法律條款不夠細化
公益訴訟是保護公眾利益的，什么是公共利益,大多數(shù)情況比較好判斷,而有些則處于邊緣地帶,新《民事訴訟法》中只是規(guī)定了“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為”，具體哪些行為應(yīng)進一步出臺相關(guān)的司法解釋予以明確。對公益訴訟程序規(guī)定的比較概括,是因為我國過去沒有這樣的制度,實踐中缺少經(jīng)驗,很難規(guī)定具體。但社會實踐中又確實需要這一制度,如果沒有具體規(guī)定,就會導(dǎo)致這一制度在執(zhí)行過程中讓人們無所適從。應(yīng)當認真研究當前所能夠考慮到的問題,進一步細化,包括起訴、受理、審理上具有哪些特點,公益訴訟在哪些方面區(qū)別于非公益訴訟。立法應(yīng)當把“公共利益”界定為國家利益和社會公共利益，況且，國家機關(guān)或有關(guān)組提起公益訴訟,如果涉及多數(shù)人的利益,即包括損害賠償請求，如果不作此限制,賠償金的分配將會產(chǎn)生新的問題。這是在實踐操作中我們并不想看到的。
三、對我國新增環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建設(shè)想
目前，由于環(huán)境被不合理開發(fā)和利用，我們面臨著嚴重的環(huán)境破壞與污染，我們的生存與發(fā)展受到了嚴重的挑戰(zhàn)。在解決環(huán)境污染與破壞方面問題，環(huán)境公益訴訟顯得愈發(fā)重要。為了社會的長遠發(fā)展和資源的可持續(xù)利用，我國也應(yīng)該盡快同國際接軌，完善適應(yīng)我國國情的環(huán)境公益訴訟制度。
�。ㄒ唬┉h(huán)境公益訴訟不應(yīng)受訴訟時效的限制
為了使權(quán)利受到侵害的自然人、法人和其他組織盡快向法院尋求救濟和節(jié)省司法資源，我國現(xiàn)行三大訴訟法均規(guī)定了訴訟時效，要求當事人必須在一定的期限內(nèi)提起訴訟，否則將喪失法院救濟的權(quán)利。環(huán)境公益訴訟不同于傳統(tǒng)的訴訟模式，它目的是保護國家利益和社會公共利益。最高人民法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第170 條規(guī)定:“未授權(quán)給公民、法人經(jīng)營、管理的國家財產(chǎn)受到侵害的,不受訴訟時效期間的限制�！边@是出于保護國家利益而規(guī)定，而環(huán)境公益訴訟也具有這樣的目的性。因此，我認為環(huán)境公益訴訟只有不受訴訟時效的限制，其才能發(fā)揮很好的作用。
�。ǘ┬姓V訟與民事訴訟并舉
環(huán)境公益訴訟的被訴對象既可以是污染或者破壞環(huán)境的企業(yè)，也可以是違反法定義務(wù)或者疏于管理義務(wù)的環(huán)境行政機關(guān)。比如美國《清潔空氣法》第304 條就明文規(guī)定：任何人均可以自己的名義對任何人（包括美國政府、政府機關(guān)、公司和個人等）就該法規(guī)定的事項提起訴訟。也就是說，美國將政府、政府機關(guān)以及環(huán)境保護局局長等均列入被訴對象的范圍。在日本，隨著國民環(huán)境意識的提高，公民以日本行政廳對產(chǎn)生公害的事業(yè)活動控制不力而可能導(dǎo)致公害損害或者行政廳因違法在環(huán)境上采取措施致使國民遭受損害為由，對行政廳提起訴訟的案例也越來越多。
�。ㄈ┰V訟費用的承擔(dān)
2010年12月30日我國首例環(huán)保資金資助的環(huán)境公益訴訟案件在貴陽開庭并當庭一審宣判。這是一起由中華環(huán)保聯(lián)合會、貴陽公眾環(huán)境教育中心提起的訴訟，“狀告” 貴陽市烏當區(qū)定扒造紙廠水污染的環(huán)境公益訴訟案件。雖然近年來貴陽、無錫、昆明和玉溪等地相繼成立了環(huán)保法庭，但公益訴訟的案例并不多，其中一個重要原因是訴訟費用的承擔(dān)。這是因為環(huán)境訴訟費用相當高昂，再加上因果關(guān)系的證明，需運用高科技知識和方法，其所需費用之巨，非經(jīng)濟能力微薄的被害者所能支付，然逾期不交，法院將按自動放棄訴訟處理。這使被害人的權(quán)利得不到法律的有效保護。在訴訟費用的承擔(dān)上，我們可以參考美國的法律。為了減輕公眾因提起公民訴訟而承擔(dān)的費用，美國《清潔空氣法》、《清潔水法》、《固體廢物處理法》等均規(guī)定，法院如認為合適，可以將依慣例由原告承擔(dān)的那一部分律師費和專家作證費等訴訟費用可能由被告分擔(dān)合理部分。可見美國合理地減輕了原告負擔(dān)的訴訟費用，這對保障環(huán)境公益訴訟的順利進行有準則積極作用。
（四）對環(huán)境公益訴訟案件判決后由法院直接執(zhí)行
在一般的民事訴訟案件中，只有義務(wù)人拒不履行義務(wù)，權(quán)利人才會申請人民法院強制執(zhí)行。由于環(huán)境公益訴訟涉及的受害人數(shù)眾多，即使裁判生效后被告自愿履行，也往往難以操作。另外，為了能有效地保護對國家環(huán)境利益和社會公共環(huán)境利益，可以由法院直接執(zhí)行生效的裁判文書，以達到環(huán)境公益訴訟的目的。
結(jié)論
總之，公益訴訟制度需要進一步完善，只有真正實現(xiàn)了公益訴訟，污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為才有可能被制止。我們岌岌可危的公益利益才有可能被保障。
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