[ 徐健 ]——(2013-3-4) / 已閱7799次
2010年11月17日,最高院發(fā)布了《關(guān)于開展行政訴訟簡易程序試點(diǎn)工作的通知》（以下簡稱《通知》），為行政訴訟簡易程序的制度設(shè)計(jì)提供了充分的實(shí)踐基礎(chǔ)，修改《行政訴訟法》，增設(shè)行政訴訟簡易程序已是大勢所趨。筆者認(rèn)為，在制定設(shè)計(jì)時，應(yīng)當(dāng)傳承和發(fā)展現(xiàn)有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時，適當(dāng)借鑒我國民事、刑事簡易程序制度和國外的一些好的做法，力爭使我國的行政訴訟簡易程序設(shè)計(jì)完備而精細(xì)，務(wù)實(shí)而有效。
一、行政訴訟簡易程序的適用范圍
�。ㄒ唬┻m用的案件范圍
行政訴訟簡易程序的范圍是基本事實(shí)清楚、法律關(guān)系簡單、權(quán)利義務(wù)明確的一審行政案件。從標(biāo)的額、案件性質(zhì)、緊急程度三方面劃分為以下幾類案件：
1.標(biāo)的額較小的案件。包括涉及財(cái)產(chǎn)金額較小的行政征收、行政處罰、行政收費(fèi)類案件；行政機(jī)關(guān)已被確認(rèn)違法，單獨(dú)提起賠償訴訟，且訴訟請求數(shù)額不大的案件。爭議標(biāo)的大小一般情況下能夠反映案件的難易和影響程度，我國民事訴訟中也以標(biāo)的額大小作為選擇簡易程序的標(biāo)準(zhǔn)之一。行政訴訟簡易程序可以考慮將財(cái)產(chǎn)金額作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)之一，如行政機(jī)關(guān)與法人爭執(zhí)數(shù)額在1萬元以下（公民為2千元以下）的行政案件可以適用簡易程序?qū)徖恚魇「咴嚎稍诖嘶A(chǔ)上再另作規(guī)定。
2.案件性質(zhì)輕微、社會影響小的案件。如行政機(jī)關(guān)適用簡易程序的案件，不服行政機(jī)關(guān)通報(bào)批評、警告等輕微處罰的案件，請求行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證（照），而行政機(jī)關(guān)不予受理或不予答復(fù)的案件，經(jīng)初步審查可能在程序上駁回起訴的案件等。
3.情況緊急類案件。如認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的案件，因?yàn)樾姓V訟并不停止具體行政行為的執(zhí)行，對此類案件適用簡易程序?qū)徖�，可以盡量減少相對人的損失。還有如要求行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)法定職責(zé)案件。
4.法律規(guī)定的其它可以適用簡易程序?qū)徖淼陌讣?br>
下列案件不適用簡易程序：
1.社會影響重大、涉及人數(shù)眾多的案件。如敏感性、矛盾易激化、群體性行政案件等，這類案件往往帶有示范效應(yīng)，處理結(jié)果會直接影響到地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展或社會穩(wěn)定，為了慎重對待，同時盡可能減少行政干預(yù)帶來的影響，對此類案件的審理適用普通程序更適當(dāng)。
2.當(dāng)事人主體地位特殊的案件。如被告是縣級以上人民政府，原告為外國人或者我國港、澳、臺居民的案件。
3.發(fā)回重審和按照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)適用審判監(jiān)督程序的行政案件；
4.人民法院認(rèn)為不宜適用簡易程序進(jìn)行審理的其他行政案件。此為兜底條款，賦予法官根據(jù)實(shí)際情況自由選擇是否適用簡易程序的權(quán)利。
（二）適用的主體范圍
中級以上人民法院審理的一審行政案件能否適用簡易程序？有學(xué)者認(rèn)為：“行政訴訟簡易程序只能由基層人民法院及其派出法庭適用，因?yàn)楦鶕?jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，中級人民法院審理的案件都是比較重大復(fù)雜的行政案件，且具有一定的社會影響力，對于這類案件必須嚴(yán)肅對待，謹(jǐn)慎處理，不能適用簡易程序。 也有學(xué)者認(rèn)為“簡易程序應(yīng)在第一審程序中適用，無論基層法院還是中級法院均可。因?yàn)榉梢?guī)定，上一級法院可以根據(jù)具體情況審理下級法院審理的案件，如果下級基層法院所受理的案件可以適用簡易程序，那么上級法院提審該案顯然也能夠適用簡易程序，否則就會造成理論與實(shí)際的不一致�！� 筆者認(rèn)為，鑒于目前我國的司法環(huán)境、法官隊(duì)伍的專業(yè)化程度，中級以上人民法院不宜適用簡易程序，原因在于中級法院適用的大多數(shù)不是案情簡單、爭議不大、影響小的案件，必須慎重對待，適用普通程序可以起到更好的審理效果。此外，我國民事、刑事訴訟法都規(guī)定了簡易程序只適用于基層人民法院，如此，也有利于三大訴訟法的統(tǒng)一。
�。ㄈ┻m用的審級
對于二審、再審行政訴訟案件能否適用簡易程序，有觀點(diǎn)認(rèn)為，由于二審程序是為了糾正錯誤裁判而設(shè)立的，其性質(zhì)和任務(wù)決定了其必須慎重對待，既要糾正錯誤，又要維護(hù)法律的尊嚴(yán)，故不應(yīng)該適用簡易程序進(jìn)行審理。 也有觀點(diǎn)認(rèn)為，凡一審適用簡易程序?qū)徖淼男姓讣�，二審或再審時，可以適用簡易程序，因?yàn)榧热换鶎尤嗣穹ㄔ阂粚徱堰m用簡易程序，一般來說案件并不復(fù)雜，因此，二審和再審亦當(dāng)簡化程序，提高效率，沒必要一律組成合議庭審理，以克服實(shí)踐中空洞的、虛假的合議庭現(xiàn)象，如果二審或再審審理時發(fā)現(xiàn)案件復(fù)雜，仍可以適用普通程序?qū)徖怼＿@樣，法律賦予了二審、再審法院的程序決定權(quán)，便于審判工作的開展。對一審已適用普通程序?qū)徖淼陌讣�，二審或再審時則必須適用普通程序。 德國《行政法院法》規(guī)定，只要雙方當(dāng)事人在一審中已經(jīng)進(jìn)行了言辭辯論，使得案件事實(shí)已經(jīng)基本清楚，而只是一方或雙方當(dāng)事人對判決的具體細(xì)節(jié)存在爭議，那么在二審法官征得雙方當(dāng)事人同意的情況下，二審可以適用簡易程序。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待，為提高審判效率，上訴人僅就一審法院審理程序違法提起上訴的行政案件，如一審法院適用簡易程序裁定不予受理或駁回起訴的案件等，除非二審法院發(fā)現(xiàn)案情復(fù)雜或者二審中發(fā)現(xiàn)了新的事實(shí)或當(dāng)事人提出了新的證據(jù)，二審法院也應(yīng)當(dāng)適用簡易程序；二審法院審理上訴人就一審案件的實(shí)體問題或?qū)嶓w與程序共同錯誤提起上訴的行政案件，以及一審適用普通程序?qū)徖淼陌讣�，二審法院都�?yīng)該適用普通程序?qū)徖怼?br>
二、行政訴訟簡易程序的審判組織
我國《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》都規(guī)定了適用簡易程序?qū)徖淼陌讣�，可由一名法官審理。在國外，多�?shù)國家的立法規(guī)定了行政訴訟簡易程序由一名法官獨(dú)任審理。如美國司法審查著重審查行政案卷和記錄,簡易程序和書面審理占了很大比例。美國行政訴訟中的審理以公開審理為原則，可采用簡易程序，由一名法官審理行政案件。 《通知》第3條規(guī)定，適用簡易程序?qū)徖淼陌讣�，�?jīng)當(dāng)事人同意，人民法院可以實(shí)行獨(dú)任審理。從各國和地區(qū)的規(guī)定來看,獨(dú)任制和簡易程序之間沒有絕對的聯(lián)系，獨(dú)任制是審判組織的形式，而簡易程序則是訴訟程序的類別。獨(dú)任制和合議制都可以適用于簡易程序，并沒有一個統(tǒng)一的模式。不過,基于簡易程序有利于節(jié)約司法資源、提高訴訟效率的目的，筆者認(rèn)為我國行政訴訟簡易程序應(yīng)采用獨(dú)任制審理模式。原因主要在于：
首先，行政審判隊(duì)伍素質(zhì)的不斷加強(qiáng)，為行政訴訟簡易程序獨(dú)任制審理提供了保障。1989年《行政訴訟法》頒布時，我國的行政訴訟制度尚不健全，基礎(chǔ)薄弱，行政審判經(jīng)驗(yàn)又缺乏，司法獨(dú)立不夠，為了保證行政訴訟的順利實(shí)施，法律規(guī)定了行政訴訟案件無論繁簡難易一律組成合議庭并適用普通程序進(jìn)行審理�！�2001年，修改后的《法官法》確立了初任法官必須通過國家統(tǒng)一司法考試，提高了進(jìn)入法官隊(duì)伍的門檻，同時，法院通過內(nèi)部人事制度改革和專職培訓(xùn)，使法官職業(yè)向精英化、專業(yè)化方向發(fā)展，人民法院審判人員的學(xué)歷層次有了很大的提高，完全有能力獨(dú)任審理行政案件。
其次，合議制模式的弊端凸顯出簡易程序?qū)嵭歇?dú)任制審理的必要。從目前法院行政審判庭的人數(shù)配置來看，并不能完全滿足正常審理案件的需要。江蘇省共有123個法院（109家基層法院、13家中級法院和省高院），2010年全省法院行政審判人員為438人， 平均每個法院行政庭為3.56名審判人員，基層法院許多行政庭法官只有3人，有的甚至不足一個合議庭建制，為了符合行政訴訟法關(guān)于合議制的要求，一些法院就采取變通的方式，從其他審判庭抽調(diào)法官或者是選用人民陪審員組成合議庭來審理，也有的法院把一些年齡大、即將退休的法官安排在行政庭，為了合議庭組成的需要。在實(shí)際審理過程中，案件基本上是由承辦法官一人操持，合議庭其它成員庭審前大多對案情不熟悉,審理過程中很少真正參與,合議時發(fā)表意見往往也是走過場，這種陪而不審、合而不議的現(xiàn)象是對審判資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。
三、行政訴訟簡易程序的審理規(guī)則
�。ㄒ唬┖喴壮绦虻膯�
行政訴訟簡易程序的啟動，應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人的程序選擇權(quán)，這符合當(dāng)事人意思自治和權(quán)利處分的要求。簡易程序的啟動主要包括兩種情形：
第一種是當(dāng)事人啟動。當(dāng)事人在起訴時合意申請適用簡易程序?qū)徖淼�，人民法院�?yīng)當(dāng)同意。
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