[ 洪碧華 ]——(2013-3-8) / 已閱11679次
【摘要】社會轉(zhuǎn)型期各種社會矛盾尖銳復(fù)雜，容易激化。本文從綜合治理、維護(hù)穩(wěn)定的角度闡述社會管理的內(nèi)涵、社會管理創(chuàng)新的法治化途徑以及如何發(fā)揮法治在社會管理中的保障作用，目的在于貫徹落實(shí)黨的十八大精神，轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式，更好發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的作用。不斷提高社會管理法治化水平。依法治國依法執(zhí)政依法行政共同推進(jìn)，法治國家法治政府法治社會一體建設(shè)。
【關(guān)鍵詞】社會管理 法治化 創(chuàng)新
2011年2月19日，胡錦濤同志在中央黨校省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“社會管理及其創(chuàng)新專題研討班” 指出：“當(dāng)前我國既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，又處于社會矛盾凸顯期，社會管理領(lǐng)域存在的問題還不少”。要“正確把握國內(nèi)外新形勢、新變化、新特點(diǎn)，針對當(dāng)前社會管理中的突出問題，著重研究加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理”。同年，黨中央、國務(wù)院制定《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的意見》，提出當(dāng)前要重點(diǎn)抓好完善社會管理格局、公共安全、食品藥品安全監(jiān)管、信息網(wǎng)絡(luò)管理和思想道德建設(shè)等八方面工作。2012年11月8日，胡錦濤同志在黨的十八大提出：“要加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制�！�
一、社會管理創(chuàng)新的內(nèi)涵
（一）社會管理的概念、主要任務(wù)和范圍
社會管理是指政府和社會組織對社會生活、社會結(jié)構(gòu)、社會制度、社會事業(yè)和社會觀念等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過程。其主要任務(wù)是協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進(jìn)社會公正、應(yīng)對社會風(fēng)險和保持社會穩(wěn)定。社會管理的范圍包括城市、農(nóng)村社會管理、網(wǎng)絡(luò)虛擬社會管理、地下秘密社會管理，重點(diǎn)是基層社會的治理。社會管理既要著眼于當(dāng)前社會矛盾的化解，又要著眼于對未來社會公正秩序的建構(gòu)。就是說政府要有超前的意識、要有長遠(yuǎn)的眼光，事先做好各種制度的設(shè)計，不斷完善各種規(guī)章制度。不能總是等到出問題了才“亡羊補(bǔ)牢”，不能總是用悲劇性的個案來推進(jìn)法治進(jìn)程。
（二）為什么要創(chuàng)新社會管理模式
1、當(dāng)代中國正處于急劇的社會轉(zhuǎn)型期。各種社會矛盾尖銳、復(fù)雜，局部地區(qū)，甚至矛盾激化，群體性事件多發(fā)，惡性案件頻發(fā)，社會穩(wěn)定面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。云南孟連事件、貴州甕安事件、湖北石首事件、甘肅隴南事件、三聚氰氨事件、安徽阜陽毒奶粉事件、被拆遷戶自焚事件、富士康員工連續(xù)跳樓事件等，集中地暴露出深層次的社會矛盾。勞資糾紛、拆遷沖突接連不斷，看病貴、房價高、就業(yè)難、農(nóng)民工權(quán)益頻受侵犯、教育資源分配不公平、壟斷行業(yè)暴利等成為社會熱門話題。社會貧富懸殊持續(xù)加大，民生問題突出，社會心理趨向失衡。貧富差距基尼系數(shù)已超過國際公認(rèn)的0.4警戒線。城鄉(xiāng)收入差距較大，1978年為2.47:1； 2010年為3.33:1；2011年為3.23:1；2012年為3.13:1。
從國際上看，隨著我國的和平崛起，綜合國力大增，已經(jīng)成為世界第二經(jīng)濟(jì)大國。國外反華勢力散布“中國威脅論”，企圖對我國實(shí)施遏制戰(zhàn)略。美國戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到東亞。我國在東海、南海與鄰國發(fā)生嚴(yán)重的島嶼爭端，尤其是中日釣魚島，中菲黃巖島之爭持續(xù)發(fā)酵，一觸即發(fā)。
2、現(xiàn)有社會管理模式不能完全適應(yīng)形勢發(fā)展需要，亟待創(chuàng)新。綜治維穩(wěn)的壓力持續(xù)加大。各級政法機(jī)關(guān)、維穩(wěn)職能部門長期處于疲勞作戰(zhàn)狀態(tài)，維穩(wěn)的經(jīng)費(fèi)持續(xù)增加。許多地區(qū)公共安全的支出均超出社會保障與就業(yè)、教育、環(huán)保、科技創(chuàng)新的支出，甚至超過國防軍費(fèi)的開支。非國家的道德權(quán)威和精神力量正在不斷增長。佛教、道教、基督教興盛、教徒眾多；法輪功等邪教組織還存在。
二、社會管理創(chuàng)新的方向是走法治化道路
（一）法治是人類社會最先進(jìn)的社會治理模式
人類社會發(fā)展是一個人治向法治轉(zhuǎn)變的過程，實(shí)行法治是人類社會發(fā)展的必然趨勢和最佳選擇。如《刑法修正案（八）》把醉酒駕駛機(jī)動車、拖欠農(nóng)民工工資造成嚴(yán)重后果的規(guī)定為犯罪。2013年，被稱為史上最嚴(yán)格的新道路交通規(guī)則的實(shí)施，國家加大駕考力度等等，有效地減少交通事故的發(fā)生，切實(shí)保護(hù)公民的生命財產(chǎn)安全；說明懲治酒駕、維護(hù)交通秩序、需要依靠法治；
（二）當(dāng)代中國最大的社會管理創(chuàng)新就是實(shí)行法治
1、實(shí)行法治是我黨治國理政觀念的重大轉(zhuǎn)變。在我黨歷史上，受左傾思想影響，出現(xiàn)過不少失誤。黨的十一屆三中全會上，為了吸取十年文革的教訓(xùn)，鄧小平同志非常重視民主法制建設(shè)，強(qiáng)調(diào)指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法制化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。” 并且提出社會主義法制建設(shè)的十六字方針，即“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，為我國的法治建設(shè)指明了發(fā)展方向、奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。1997年，黨的15大，江澤民同志提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，“實(shí)行依法治國，建設(shè)政治文明”；“把依法治國與以德治國緊密結(jié)合起來”�！耙婪ㄖ螄币演d入1999年的憲法修正案中。2000年，國務(wù)院做出《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，2004年，國務(wù)院進(jìn)一步提出《全面推進(jìn)依法行政的實(shí)施綱要》，明確建設(shè)法治政府的目標(biāo)。黨的17大，胡錦濤同志提出了弘揚(yáng)社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念。黨的18大，胡錦濤同志強(qiáng)調(diào)三個“更加注重”：要更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家；更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由。要全面推進(jìn)依法治國。提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。
2、在法治社會中，解決糾紛主要應(yīng)當(dāng)依靠法律手段
（1）多元化社會需要多元化糾紛解決機(jī)制。目前解決糾紛有四個途徑。①調(diào)解，請基層組織或者行政主管部門調(diào)解，包括社會調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解； ②行政復(fù)議，對于行政機(jī)關(guān)的處罰決定不服的，可以向上一級行政機(jī)關(guān)或者同級人民政府法制辦申請復(fù)議。③仲裁，包括勞動仲裁、人事仲裁、經(jīng)濟(jì)仲裁；④司法訴訟，向人民法院提起訴訟，由法院依法進(jìn)行裁判。
（2）社會矛盾激化、維穩(wěn)成本高企的主要原因在于缺乏法治意識。多數(shù)社會成員缺乏法治觀念，表現(xiàn)為部分黨政官員不懂法、怕被行政問責(zé)，官僚主義嚴(yán)重、瀆職濫用職權(quán)；一些民眾不學(xué)法、不守法，不依法辦事、不信仰法治，不依法表達(dá)訴求。有的上訪者嘗到甜頭、成為專業(yè)戶，認(rèn)為“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”。司法缺乏應(yīng)有的權(quán)威，出現(xiàn)“立案難”和“執(zhí)行難”，個別法官仍然在辦“關(guān)系案、人情案和金錢案”，司法不公導(dǎo)致群眾不相信法律，不信任法官。
（3）在法治不彰的情況下，為了維穩(wěn)，政府只好靠信訪制度。信訪制度有信息傳達(dá)、政治參與和解決糾紛三大功能。群眾找市長不找法院，上訴不如上訪，上訪不如上網(wǎng)。大量的矛盾糾紛涌向信訪渠道，信訪數(shù)量不斷攀升，集體上訪、重復(fù)上訪、越級上訪和赴京上訪增幅大、人數(shù)多，規(guī)模大、持續(xù)時間長、行為激烈，給各級黨委政府增加許多工作壓力。實(shí)際上中央政府并不是萬能的，沒有地方政府的配合與支持，許多案件也無法得到圓滿解決。信訪案件最終得以解決的比例實(shí)際上也并不高。 2010年，北京破獲的“安元鼎”黑保安公司案件中，竟有二十余家地方政府與該公司簽有合作協(xié)議。個別駐京辦扮演不光彩的角色，地方政府撇開正當(dāng)?shù)姆ㄖ问侄�，依賴黑保安、黑監(jiān)獄解決本地區(qū)的上訪問題。上京接訪、雇人截訪，甚至送“勞教”。
（4）離開法治軌道的社會管理，必然會導(dǎo)致社會混亂和無序，最終會破壞法治建設(shè)的大目標(biāo)，破壞社會的有序管理。對于涉法涉訴案件應(yīng)該由人民法院把最后一關(guān)，各級黨委政府應(yīng)該擺正自己的位置，不該越位、錯位，不要自找麻煩、自討苦吃。應(yīng)當(dāng)鼓勵民眾到法院打官司，正確表達(dá)訴求，維護(hù)自身合法權(quán)益。對于生效法律文書，當(dāng)事人不服的，向人民法院申訴。人民法院要堅持司法為民，改進(jìn)司法工作作風(fēng)，解決老百姓打官司難的問題，為困難群眾提供法律援助，確保司法公正，讓人民群眾在每個司法案件中都感受到公平正義。
三、發(fā)揮法治在社會管理中的保障作用
（一）科學(xué)民主立法，完善管理制度
建立完善的法律制度，為社會管理提供良好的制度基礎(chǔ)。 至2011年3月，以憲法為統(tǒng)帥的中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)形成。我們國家和社會各個方面總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依，這是全體立法人長期努力的結(jié)果，今后還要不斷修改和完善法律。實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)，法律要隨著實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展。必須完善立法規(guī)劃，突出立法重點(diǎn)，堅持立、改、廢并舉，不斷提高立法科學(xué)化、民主化水平，提高法律的針對性、及時性和系統(tǒng)性。要完善立法工作機(jī)制和程序，擴(kuò)大民主有序參與，充分聽取各個方面意見，使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引導(dǎo)和推動作用。一要完善社會法立法。社會法一般指的是維護(hù)社會公共利益的法律。如，工會法、公益事業(yè)捐贈法、職業(yè)病防止法、安全生產(chǎn)法、社會保險法、勞動法、勞動合同法、勞動爭議調(diào)解仲裁法、環(huán)境保護(hù)法、婦女權(quán)益保護(hù)法、未成年人保護(hù)法、預(yù)防未成年人犯罪法等。二要強(qiáng)化對重大社會潛在問題的監(jiān)測和法律預(yù)警，積極完善金融秩序監(jiān)管立法。三要加快網(wǎng)絡(luò)信息管理立法，加強(qiáng)虛擬社會管理。我國現(xiàn)有網(wǎng)民達(dá)5.62億人，網(wǎng)民普及率達(dá)到40% 多，超過了全球平均水平，中國現(xiàn)有500多萬個網(wǎng)站�；ヂ�(lián)網(wǎng)用戶中，80%屬于18—35歲的青少年�；ヂ�(lián)網(wǎng)的信息自由推動了社會進(jìn)步，有利于揭示事實(shí)真相。但也帶來色情、賭博、詐騙、惡意人身攻擊、誣告陷害等違法犯罪行為。因此，必須加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)立法懲治虛擬社會犯罪。
（二）嚴(yán)格依法行政，建設(shè)法治政府
依法行政，就是指行政機(jī)關(guān)的一切權(quán)力的來源、運(yùn)行及其監(jiān)督都要有法有據(jù)。
這里的“法”主要是指行政法（行政組織法、行政行為法和行政監(jiān)督法）。依法治國是依法行政的前提與基礎(chǔ)，依法行政是依法治國的關(guān)鍵和核心。依法行政有合法性、合理性、公正性和應(yīng)急性四大基本原則。依法行政要求主體合格、內(nèi)容合法、程序合法，實(shí)體與程序并重。
隨著社會主義法律體系的建立，“無法可依”的問題已解決。但“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究” 時有發(fā)生。依法行政是法治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和基本要求。行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著80%以上法律、法規(guī)的實(shí)施任務(wù)。要求政府依法辦事、嚴(yán)格依法行政。政府不依法行政的后果是可怕的，會引起行政復(fù)議、訴訟、信訪、上訪，或者被紀(jì)檢監(jiān)察部門問責(zé)處理。它會破壞普通民眾對法治的信仰，嚴(yán)重瓦解和破壞法治，導(dǎo)致社會非正式規(guī)則如（潛規(guī)則）橫行，容易破壞社會秩序，導(dǎo)致公權(quán)力腐敗，社會陷入惡性循環(huán)，最終導(dǎo)致社會崩潰。
監(jiān)督行政機(jī)關(guān)、保護(hù)公民權(quán)益，主要依據(jù)以下七部法律：《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政監(jiān)察法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》，三部法規(guī)：《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》、《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》、《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》。
法治政府是指各級行政機(jī)關(guān)按照依法行政的要求，在行政理念、行政體制、行政規(guī)范、行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)貫徹法治的原則。法治政府必須是守法、誠信、有效、有限、責(zé)任政府、民主政府和陽光透明政府。建設(shè)法治政府是社會管理的目標(biāo)之一。
建設(shè)政府網(wǎng)站，推進(jìn)信息公開，接受社會監(jiān)督。除涉及國家、商業(yè)秘密和個人隱私外，政府的決策要向公眾公開，行政執(zhí)法的依據(jù)、程序和結(jié)果都要及時公布。信息公開的基本要求是全面、準(zhǔn)確、及時。不搞“選擇性公開”，對自己有利的就公開，對自己不利的就隱瞞，公布“三公”支出、公示官員財產(chǎn)，有利于加強(qiáng)行政監(jiān)督，懲治腐敗現(xiàn)象。
（三）確保公正司法，維護(hù)司法權(quán)威
1、司法是化解社會矛盾的最終環(huán)節(jié)。司法是法律調(diào)整的最終階段，是保障社會正義的最后一道屏障。司法往往是在窮盡其他各種法制手段之后所能采用的最后一種手段、最后一道閘門。司法裁判具有終局性。司法機(jī)關(guān)做出的生效判決文書，對當(dāng)事人具有約束力，任何社會組織和個人都必須執(zhí)行和遵守。
2、要維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)，維護(hù)司法權(quán)威，保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)。確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)。按照《憲法》第126條明確規(guī)定，“人民法院依照法律獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉�！钡�131條規(guī)定，“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”。
3、堅持司法為民和維護(hù)司法權(quán)威并不矛盾。司法為民是司法的宗旨，司法親民、便民、利民是司法的應(yīng)有姿態(tài)。但是，這并不等同于司法可以不要權(quán)威。我們既要強(qiáng)調(diào)司法為民，同時又必須注重維護(hù)司法權(quán)威和司法公信力。新形勢下，檢察院提出“寬嚴(yán)相濟(jì)”刑事政策，對輕微案件實(shí)行刑事和解；法院構(gòu)建“大調(diào)解”格局，為化解人民內(nèi)部矛盾，鼓勵調(diào)解結(jié)案，都不能違背法制原則，不能以犧牲公平正義為代價。
（四）提倡全民守法，確保法律實(shí)施
堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民主權(quán)、依法治國三位一體。黨帶領(lǐng)我們制定憲法和法律，首先必須帶頭遵紀(jì)守法，在憲法和法律范圍內(nèi)活動。執(zhí)政黨依法執(zhí)政、科學(xué)民主執(zhí)政是落實(shí)依法治國方略、建設(shè)社會主義法治國家的需要。必須繼續(xù)開展“六五”普法宣傳，努力提高全民法律水平, 弘揚(yáng)社會主義法治精神、樹立社會主義法治理念。黨員干部要帶頭守法，執(zhí)法人員不徇私枉法，公民個人要自覺守法。全民守法是基礎(chǔ)性工作。社會管理的目標(biāo)在于法的實(shí)現(xiàn)。依法治理社會，實(shí)現(xiàn)秩序、民主、公平和正義。全民守法是實(shí)現(xiàn)善治的前提。堅持群眾路線，發(fā)動群眾、依靠群眾。
公民是社會管理的主體，在社會管理中不能扮演消極的、被動的角色。守法是全民的責(zé)任義務(wù)，必須在法律允許的范圍內(nèi)活動，才能實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的保障。全社會形成憲法法律至上、守法光榮的良好氛圍。守法包括運(yùn)用法律手段、通過法律途徑理性解決矛盾沖突，有問題找法院，直接通過法律途徑來解決，依法理性地表達(dá)利益訴求，通過訴訟、復(fù)議、仲裁等法定渠道維權(quán)。只有全民守法，才能形成良好的社會秩序、公平正義的法治環(huán)境，化解各類矛盾沖突，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，提高群眾生活水平。
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作者：洪碧華, 男，漳州市委黨校副主任、副教授。
