[ 洪碧華 ]——(2013-3-8) / 已閱14469次
【摘要】憲法的生命在于實(shí)施，而憲法有效實(shí)施主要依靠違憲審查制度來實(shí)現(xiàn)。今年是現(xiàn)行憲法頒布實(shí)施30周年，為了弘揚(yáng)法治精神，樹立憲法權(quán)威，維護(hù)法律尊嚴(yán)，有必要探析如何加強(qiáng)憲法監(jiān)督，構(gòu)建違憲制度。文章列舉了美國1803年的馬伯里訴麥迪遜案件、被譽(yù)為“中國憲法司法化第一案”的齊玉苓案和由孫志剛案件引發(fā)的違憲審查等憲法監(jiān)督的典型案件。探析違憲審查的內(nèi)涵、制度缺陷及其完善對(duì)策。
【關(guān)鍵詞】違憲審查 憲法監(jiān)督 憲政建設(shè)
現(xiàn)實(shí)中，刑事犯罪由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵查，貪污受賄由紀(jì)檢、監(jiān)察部門進(jìn)行“雙規(guī)”，構(gòu)成職務(wù)犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，民事糾紛、行政糾紛由基層組織和基層政府調(diào)解，調(diào)解不成，由法院裁決。但是違反憲法，發(fā)生憲事糾紛由哪個(gè)部門管轄，是紀(jì)委、人大還是法院？法律沒有做出明確具體規(guī)定，出現(xiàn)一些立法空白。在現(xiàn)行法律體系中，有刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法，而沒有憲法訴訟法，這又是立法之缺陷。
并不是說實(shí)踐中沒有出現(xiàn)違憲現(xiàn)象，早在十年前，胡錦濤同志在紀(jì)念憲法實(shí)施20周年會(huì)上就指出：“一些不同程度的違憲現(xiàn)象仍然存在。要抓緊研究和健全憲法監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步明確憲法監(jiān)督程序，使一切違反憲法的行為都能及時(shí)得到糾正。”2012年12月4日,習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話指出:“全國人大及其常委會(huì)和國家有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)要擔(dān)負(fù)起憲法和法律監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)憲法和法律實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，健全監(jiān)督機(jī)制和程序，堅(jiān)決糾正違憲違法行為�！薄耙磺羞`反憲法和法律的行為，都必須予以追究。”
憲法監(jiān)督制度最早源于美國1803年的馬伯里訴麥迪遜案件。我國憲法也有規(guī)定監(jiān)督制度，《憲法》規(guī)定：憲法具有最高法律效力，在憲法第5條中規(guī)定了“四個(gè)一切”，并在第62條、第67條中賦予了最高權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力�！读⒎ǚā返�90條賦于公民向全國人大常委會(huì)提出審查法律法規(guī)建議的權(quán)利。但目前的這種憲法監(jiān)督制度沒有得到很好的實(shí)施，起不到保障人權(quán)，維護(hù)憲法權(quán)威的應(yīng)有作用，影響著人們對(duì)憲法、對(duì)人民代表大會(huì)制度的信心。
一、違憲審查的典型案件
（一）馬伯里訴麥迪遜案。1800年美國大選，聯(lián)邦黨人亞當(dāng)斯總統(tǒng)落選，民主黨人杰佛遜當(dāng)選為下一屆總統(tǒng)。亞當(dāng)斯為了使聯(lián)邦黨人能夠制約下屆政府，于1801年3月4日新總統(tǒng)上任前采取一系列緊急措施。先是任命國務(wù)卿馬歇爾為聯(lián)邦最高法院首席法官，之后又借國會(huì)通過巡回法院法案時(shí)，成倍增加聯(lián)邦法院法官人數(shù)，并于3月3日深夜之前完成提交參議院批準(zhǔn)任命、總統(tǒng)簽署、國務(wù)卿加蓋國璽等法官任命的法律程序，但是由于時(shí)間倉促，有些委任狀還沒送出。3月4日新總統(tǒng)上任后，命令國務(wù)卿麥迪遜扣押尚未發(fā)出的委任狀。馬伯里就是這批未領(lǐng)到委任狀的人之一，等了數(shù)月后，馬伯里起訴，聯(lián)邦最高法院首席法官馬歇爾認(rèn)為“遲到的正義是非正義的”，馬伯里被任命為法官已經(jīng)履行了必要的法律手續(xù)，有權(quán)得到委任狀。而國務(wù)卿麥迪遜扣押委任狀是沒有道理的，宣布“違憲的法律不是法律”。開創(chuàng)了聯(lián)邦最高法院審查國會(huì)法律的違憲審查先例。
（二）山東齊玉苓案。山東省滕州八中學(xué)生齊玉苓，1990年考上中專，被濟(jì)寧市商業(yè)學(xué)校財(cái)會(huì)專業(yè)錄取。同班的陳曉琪落選，當(dāng)錄取通知書寄到村委會(huì)時(shí)，被身為村干部的陳曉琪之父冒領(lǐng)。陳曉琪便冒名上學(xué)，畢業(yè)后分配到滕州市銀行工作。1999年才案發(fā)，齊玉苓得知真相后，把陳曉琪及陳克政（陳父）、滕州八中、濟(jì)寧商校、滕州市教委作為被告，向棗莊市中院起訴。法院以冒名侵權(quán)為由判決陳曉琪停止侵害，五被告向齊玉苓賠禮道歉并賠償精神損失費(fèi)35000元，但一審判決否認(rèn)其受教育權(quán)被侵犯，齊玉苓不服上訴。二審期間，省高院也感到為難，于是請(qǐng)示最高法院。最高法院認(rèn)為應(yīng)適用《憲法》第46條，并專門作出批復(fù)。2001年，山東省高院終審判決：責(zé)令陳曉琪停止對(duì)齊玉苓姓名權(quán)的侵害；責(zé)令五被告共同賠禮道歉；共同賠償齊玉苓經(jīng)濟(jì)損失48045 元、精神損失費(fèi)50000元。
（三）廣州孫志剛案。2003年3月17日，湖北大學(xué)生孫志剛在廣州的街頭被收容，原因是未帶身份證、暫住證，并跟黃村派出所民警吵架。第三天，他死在收容所。媒體報(bào)道后，舉國震驚。該案觸痛了俞江、騰彪、許志永三位法學(xué)家的心，他們聯(lián)名上書全國人大常委會(huì)，建議對(duì)國務(wù)院1982年頒布的《收容遣送條例》進(jìn)行違憲審查，此后，也有部分法學(xué)專家不斷反映同樣問題。使得全國人大常委會(huì)得于啟動(dòng)特別調(diào)查程序，使違憲審查進(jìn)入實(shí)質(zhì)性法律操作階段。同年6月20日，國務(wù)院廢除《收容遣送條例》，通過《城市流浪乞討人員救助管理辦法》。2004年修憲，增加“國家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定。
由于憲法內(nèi)容廣泛，涉及社會(huì)生活各個(gè)方面，違憲與侵犯人權(quán)的案例不少，除了上述三個(gè)典型案件外， 2008年天津師范大學(xué)學(xué)生羅彩霞又被同學(xué)王佳俊假冒，“貍貓換太子”再次翻版；還有安徽蕪湖張先著乙肝歧視第一案；農(nóng)村選舉中，普遍存在的拉選票、破壞選舉案；某村干部發(fā)動(dòng)一百多個(gè)小學(xué)生挨家挨戶搜查丟失的電視機(jī)，構(gòu)成非法搜查罪；重慶大學(xué)生村官任建宇轉(zhuǎn)發(fā)不良微博被勞動(dòng)教養(yǎng)案…….我們不能總是用悲劇性的個(gè)案來推動(dòng)法治進(jìn)程，而應(yīng)該事先做好制度設(shè)計(jì)。
二、違憲審查的內(nèi)涵及制度缺陷
（一）違憲審查制度的概念意義
違憲審查制度是指特定國家機(jī)關(guān)按照一定程序，審查和裁決一切法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件以及政府行為是否違反憲法的制度。違憲審查與司法審查、憲法監(jiān)督有聯(lián)系又有區(qū)別。加強(qiáng)違憲審查意義重大，有利于保障人權(quán)和改善民生，有利于維護(hù)法律的尊嚴(yán)、權(quán)威和統(tǒng)一，有利于限制公權(quán)，防止權(quán)力的腐敗和濫用。
（二）我國違憲審查制度存在的問題
1、缺乏專門的違憲審查機(jī)關(guān)�！稇椃ā�、《立法法》和《監(jiān)督法》規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)為違憲審查機(jī)關(guān)，大家知道，全國人大每年才開一次會(huì)議，會(huì)后代表各自回到工作崗位，不便集體討論議事；全國人大常委會(huì)每兩個(gè)月召開一次會(huì)議，立法任務(wù)繁重、專業(yè)性強(qiáng)，無力顧及憲法監(jiān)督。沒有時(shí)間和精力審查規(guī)范性文件是否合憲�！稇椃ā芬�(guī)定，由全國人大專門委員會(huì)協(xié)助全國人大及其常委會(huì)進(jìn)行違憲審查工作，但是每個(gè)委員會(huì)都分管著不同的事項(xiàng)，具有不同的職責(zé)。缺乏一個(gè)專門機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。憲法法律授權(quán)不夠明確，難以操作。
2、缺乏違憲審查的程序規(guī)定。違憲審查程序是指違憲審查主體在行使違憲審查權(quán)時(shí)，必須遵循的方式、步驟和時(shí)限等。我國憲法雖然有規(guī)定違憲審查的內(nèi)容，但是缺乏審查的程序規(guī)定。使得審查機(jī)關(guān)開展工作時(shí)，在實(shí)體上有法可依，在程序上依據(jù)不足。2006年，全國人大雖然有設(shè)立法規(guī)審查備案室，制定《法規(guī)備案審查工作程序》和《司法解釋備案審查工作程序》，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)適應(yīng)不了形勢發(fā)展需要。
3、提起違憲審查的主體較窄。依照《立法法》規(guī)定：有權(quán)啟動(dòng)違憲審查的主體是國務(wù)院、中央軍委、兩高院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)。其他國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位及公民個(gè)人只有建議權(quán)，沒有啟動(dòng)權(quán)。這樣限制了提起違憲審查的主體范圍，不利于公民權(quán)利的行使，實(shí)踐中，提出違憲審查建議的多是法學(xué)專家。
4、違憲審查的范圍較窄。違憲審查的范圍應(yīng)當(dāng)包括立法、行政和司法等幾個(gè)方面。但是從現(xiàn)行憲法規(guī)定的內(nèi)容看，主要涉及對(duì)法律、法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件的合憲性審查，而對(duì)于如何監(jiān)督行政行為、司法行為及違反憲法行為，《憲法》、《立法法》和《行政訴訟法》等沒有作出明確規(guī)定或者法律條文非常模糊，也缺乏救濟(jì)途徑，不利于維護(hù)憲法權(quán)威和公民的合法權(quán)益。
三、完善我國違憲審查制度的具體對(duì)策
（一）設(shè)立配套的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)
目前學(xué)界主要有三種觀點(diǎn)：①由普通法院主要是最高法院或者設(shè)立專門的憲法法院行使違憲審查權(quán)；②在全國人大設(shè)立專門的憲法委員會(huì)，協(xié)助全國人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施，主要是行使違憲審查職責(zé)；③把現(xiàn)有的全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)改為憲法和法律委員會(huì)，在保持原有職權(quán)的基礎(chǔ)上增加違憲審查權(quán)。充分發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)在憲法監(jiān)督中的作用，確保違憲審查的權(quán)威性。三種觀點(diǎn)各有利弊，應(yīng)該統(tǒng)籌兼顧，不能顧此失彼。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在立法機(jī)關(guān)全國人大設(shè)立專門的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)——憲法委員會(huì)，設(shè)立憲法委員會(huì)符合我國具體國情，符合我國的國體與政體。正如中國人民大學(xué)許崇德教授所說：“憲法委員會(huì)既具有憲法法院性的司法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，又是一個(gè)充當(dāng)總統(tǒng)法律顧問和咨詢性的政治機(jī)關(guān)”。與此相配套，在司法機(jī)關(guān)最高法院中設(shè)立專門的憲法法院，在基層法院設(shè)立違憲審判庭，專門受理公民提起的憲法爭議案件；在最高檢察院和地方檢察院中設(shè)立憲法監(jiān)督室，在各級(jí)政府機(jī)關(guān)法制辦公室設(shè)立違憲審查科�！耙桓畠稍骸毕蛉舜筘�(fù)責(zé)報(bào)告工作，接受人大監(jiān)督。
（二）制定專門的《違憲審查法》和《憲法訴訟法》
國家最高立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法工作，不斷完善中國特色社會(huì)主義法律體系，具體由全國人大法律工作委員會(huì)制定立法規(guī)劃，召集法學(xué)專家，著手研究制定專門的《違憲審查法》和《憲法訴訟法》，
將違憲審查制度法律化、規(guī)范化，明確規(guī)定違憲審查的主體及其權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置，人員配備以及受案范圍和方式，審理違憲的具體程序，特別是要建立完善違憲訴訟制度。明確規(guī)定違憲審查的裁決、執(zhí)行程序與責(zé)任承擔(dān)等相關(guān)法律問題。
（三）明確憲法委員會(huì)組成和人員任命
憲法委員會(huì)的組成由全國人大主席團(tuán)提名，全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，國家主席任命；同時(shí)明確規(guī)定成員資格，應(yīng)當(dāng)從從事法律工作20年以上的高校教授、執(zhí)業(yè)律師、法官和檢察官中遴選，除了專家學(xué)者外，當(dāng)選后不得再兼任原來的人大、政協(xié)與司法工作。憲法法庭的庭長必須具有法學(xué)或政治學(xué)碩士學(xué)位，年滿40周歲的人擔(dān)任。為了確保機(jī)構(gòu)人員穩(wěn)定，規(guī)定憲法委員會(huì)實(shí)行任期制，每屆任期五年，可以連選連任。
（四）明確憲法委員會(huì)的職權(quán)范圍
憲法委員會(huì)的主要職權(quán)：一是審查法律、法規(guī)規(guī)章、條例等規(guī)范性文件和司法解釋的合憲性；二是審查有憲法爭議的行政行為或者司法行為是否違憲；除了國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體外，應(yīng)當(dāng)允許人大代表、政協(xié)委員及公民個(gè)人擁有提案權(quán)或者建議權(quán)，特別要鼓勵(lì)公民個(gè)人多提出合理化建議，體現(xiàn)人民主權(quán)，人民當(dāng)家作主的國家制度；三是解釋憲法，解釋憲法與違憲審查密不可分，憲法委員會(huì)實(shí)施違憲審查時(shí)，首先要擁有憲法解釋權(quán)，才能做出合法、公正、權(quán)威的解釋；四是接受有關(guān)憲法問題的咨詢，相關(guān)部門在工作中遇到重大法律或者政策難題時(shí)，可以向憲法委員會(huì)提出咨詢，由其作出書面答復(fù)，出具《審查意見書》。五是審查公約與條約，對(duì)于中國政府加入的國際公約和與外國政府簽署的雙邊、多邊條約，進(jìn)行合憲性審查，符合條件的，報(bào)經(jīng)委員長批準(zhǔn)生效。
總之，現(xiàn)行憲法已經(jīng)實(shí)施30周年，改革開放已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，社會(huì)主義民主法治建設(shè)已經(jīng)取得成效。加強(qiáng)憲法監(jiān)督，構(gòu)建違憲審查制度的條件與時(shí)機(jī)基本成熟，呼吁國家最高立法機(jī)關(guān)早日出臺(tái)《違憲審查法》和《憲法訴訟法》，建立違憲審查制度，實(shí)現(xiàn)憲法價(jià)值，樹立憲法權(quán)威，確保憲法和法律的實(shí)施，有利于更好保障人權(quán)，加快法治政府和法治國家的建設(shè)步伐，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。
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作者：洪碧華，男，中共漳州市委黨校管理學(xué)教研室副主任、法學(xué)副教授。
