[ 王圭宇 ]——(2013-3-12) / 已閱4969次
對(duì)于如何進(jìn)一步發(fā)展和完善中國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式,俄羅斯聯(lián)邦制改革中的經(jīng)驗(yàn)得失,或許能夠?qū)斫夂徒鉀Q中國(guó)的類(lèi)似或者相關(guān)問(wèn)題提供有益的借鑒
王圭宇
俄羅斯的聯(lián)邦制,首先指向一種憲法上所確認(rèn)的基本制度安排,用以描述作為國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的中央和地方之間的法律關(guān)系,主要涉及聯(lián)邦中央(中央政府)與聯(lián)邦主體(地方政府)之間的(政治)權(quán)力關(guān)系。其次,它還指向一種基本制度安排背后的價(jià)值和理念,包括分權(quán)、制衡、妥協(xié)、交涉與合作,而這些價(jià)值和理念又與俄羅斯憲法上的其他制度安排相結(jié)合,共同塑造著俄羅斯憲政制度的基本樣貌。俄羅斯的聯(lián)邦制改革,事關(guān)聯(lián)邦中央與聯(lián)邦主體之間的互動(dòng),關(guān)系到中央權(quán)威與地方自治之間的平衡；而俄羅斯政治體制改革過(guò)程中所面臨的很多難題,在很大程度上都源自于其聯(lián)邦制本身所存在的困境。
1917年11月7日,以列寧為首的布爾什維克黨領(lǐng)導(dǎo)俄國(guó)人民發(fā)動(dòng)了“十月革命”并取得勝利,由此創(chuàng)建了世界上第一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家。1918年7月10日,第五次全俄蘇維埃代表大會(huì)審議通過(guò)了1918年蘇俄憲法。它首次從法律層面上確認(rèn)了一種特殊形式的聯(lián)邦制。在這種聯(lián)邦制下,只有自治州聯(lián)盟是俄羅斯聯(lián)邦的主體,其他地區(qū)(如邊疆區(qū)、州、省、專(zhuān)區(qū)等)則被視為單一制的組成部分。1918年蘇俄憲法確認(rèn)的聯(lián)邦制,是俄羅斯“聯(lián)邦制”的肇端。自此之后,俄羅斯在其歷史發(fā)展的各個(gè)時(shí)期一直都實(shí)行聯(lián)邦制。需要指出的是,蘇俄之所以采行聯(lián)邦制,是為了解決當(dāng)時(shí)的民族問(wèn)題,是為了應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)蘇俄復(fù)雜的政治局面,通過(guò)整合為一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家以抵御外國(guó)的干涉和侵犯；這種聯(lián)邦制是具有過(guò)渡性質(zhì)的“權(quán)宜之計(jì)”,目的在于建構(gòu)一個(gè)獨(dú)立、統(tǒng)一和穩(wěn)定的民族國(guó)家。
在整個(gè)蘇聯(lián)時(shí)期,蘇聯(lián)先后頒布并實(shí)施了三部社會(huì)主義性質(zhì)的憲法,它們都確認(rèn)了由清一色聯(lián)邦主體(加盟共和國(guó))組成的聯(lián)邦制。從聯(lián)邦制運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)踐的角度而言,蘇聯(lián)時(shí)期聯(lián)邦制在其改革和變遷的過(guò)程中逐步“異化”,呈現(xiàn)出“集權(quán)化”特征,并逐漸扮演起單一制的角色。以至于到蘇聯(lián)后期,這種聯(lián)邦制最終被扭曲為配合當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制的手段或工具,僅具有“法律形式”的意義,可謂形同虛設(shè)。之所以如此,一則是因?yàn)楫?dāng)時(shí)蘇聯(lián)實(shí)行高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制,逐步擠壓了真正意義上的聯(lián)邦制的存活空間；另一方面,當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)的主要政治訴求在于建成高度發(fā)達(dá)而又強(qiáng)大的社會(huì)主義國(guó)家,引領(lǐng)社會(huì)主義國(guó)家陣營(yíng),并沒(méi)有對(duì)于聯(lián)邦制本身所蘊(yùn)含和承載的民主價(jià)值意蘊(yùn)予以應(yīng)有的關(guān)切。
1991年底,蘇聯(lián)解體,俄羅斯獨(dú)立。獨(dú)立后的俄羅斯,面臨著嚴(yán)重的聯(lián)邦制危機(jī),地方主義、分離主義和恐怖主義嚴(yán)重威脅著這個(gè)新生主權(quán)國(guó)家。在各聯(lián)邦主體日益高漲的聲索“主權(quán)”的浪潮中,俄羅斯新一輪的聯(lián)邦制改革隨之拉開(kāi)了帷幕。為維護(hù)和捍衛(wèi)俄羅斯的獨(dú)立、統(tǒng)一和穩(wěn)定,葉利欽開(kāi)始對(duì)聯(lián)邦制進(jìn)行相應(yīng)的改革,包括采取同聯(lián)邦主體簽署《聯(lián)邦條約》等在內(nèi)的一系列應(yīng)對(duì)措施,但是由于當(dāng)時(shí)的政治環(huán)境和政治現(xiàn)實(shí),葉利欽的聯(lián)邦制改革收效甚微,并且還遺留下來(lái)很多弊病和問(wèn)題。
2000年5月7日,普京就任俄羅斯總統(tǒng)。自其上任開(kāi)始,普京對(duì)俄羅斯的聯(lián)邦制進(jìn)行了大刀闊斧的改革,重新塑造了俄羅斯的聯(lián)邦制模式,并對(duì)俄羅斯國(guó)家的政治體制改革和憲政建設(shè)都產(chǎn)生了極其重要的影響。2000年5月至2003年4月,普京倡導(dǎo)并進(jìn)行了第一次聯(lián)邦制改革。其重點(diǎn)是強(qiáng)化國(guó)家垂直權(quán)力體系,改革措施包括劃分聯(lián)邦區(qū)、改革俄羅斯總統(tǒng)的全權(quán)代表制度,成立俄羅斯總統(tǒng)國(guó)務(wù)委員會(huì),恢復(fù)聯(lián)邦中央對(duì)聯(lián)邦主體的垂直領(lǐng)導(dǎo)等。為了使其改革取得成效,普京還倡導(dǎo)并配套實(shí)施了其他一些相應(yīng)的改革,如改革聯(lián)邦委員會(huì)的組成程序和國(guó)家安全會(huì)議的組成人員等。2004年9月,以“別斯蘭人質(zhì)事件”為契機(jī),普京啟動(dòng)了第二次聯(lián)邦制改革。改革措施主要包括改變地方行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生方式,取消國(guó)家杜馬選舉中的單席位選區(qū)制度,對(duì)聯(lián)邦主體進(jìn)行合并、縮減聯(lián)邦主體數(shù)量等。普京時(shí)期的聯(lián)邦制改革呈現(xiàn)出一種“集權(quán)式聯(lián)邦制”的傾向,但他抓住了俄羅斯所面臨的聯(lián)邦中央與聯(lián)邦主體之間嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)這一根本性問(wèn)題,可謂切中肯綮。普京時(shí)期的聯(lián)邦制改革,徹底扭轉(zhuǎn)了以往聯(lián)邦中央向聯(lián)邦主體遷就、妥協(xié)和退讓的態(tài)勢(shì),加強(qiáng)了聯(lián)邦中央的垂直領(lǐng)導(dǎo),從而有力地保障了俄羅斯聯(lián)邦的統(tǒng)一和國(guó)家政局的穩(wěn)定。
回溯俄羅斯聯(lián)邦制改革的歷史,自1918年蘇俄憲法確認(rèn)聯(lián)邦制以來(lái),俄羅斯的聯(lián)邦制經(jīng)歷了一個(gè)艱難曲折的改革進(jìn)程。俄羅斯的聯(lián)邦制改革,遵循一種濃厚的現(xiàn)實(shí)主義立場(chǎng),始終圍繞著俄羅斯聯(lián)邦的國(guó)家統(tǒng)一、穩(wěn)定和發(fā)展而展開(kāi),這在目前俄羅斯社會(huì)轉(zhuǎn)型的特定時(shí)空背景之下,不僅具有歷史合理性,而且具有現(xiàn)實(shí)合理性。從社會(huì)轉(zhuǎn)型和國(guó)家治理的角度而言,俄羅斯目前處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期,這是一個(gè)社會(huì)矛盾的突發(fā)期、多發(fā)期,各種社會(huì)矛盾的關(guān)聯(lián)性、聚合性、敏感性不斷增強(qiáng)。在這種情況下,俄羅斯包括聯(lián)邦制在內(nèi)的各項(xiàng)法制改革,都要反對(duì)激進(jìn)主義,堅(jiān)定不移地走循序漸進(jìn)的發(fā)展道路。同時(shí),還需要立足本國(guó)實(shí)際情況,從特定時(shí)空背景下的現(xiàn)實(shí)條件和政治任務(wù)出發(fā),在現(xiàn)實(shí)主義立場(chǎng)之下逐步推進(jìn)其政治改革。
從比較憲法學(xué)的角度而言,中俄兩國(guó)曾有著相近的歷史傳統(tǒng)、政治模式和法律文化背景,目前又都處在轉(zhuǎn)型時(shí)期。近年來(lái),對(duì)于如何進(jìn)一步發(fā)展和完善中國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式,一直都是學(xué)界討論的重要問(wèn)題。在這種意義上,俄羅斯聯(lián)邦制改革中的經(jīng)驗(yàn)得失,或許能夠?qū)斫夂徒鉀Q中國(guó)的類(lèi)似或者相關(guān)問(wèn)題提供有益的借鑒。
