[ 洪碧華 ]——(2013-3-13) / 已閱7671次
[內(nèi)容摘要]法律援助制度從最初公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體自發(fā)的慈善行為發(fā)展為國(guó)家行為，其內(nèi)容從刑事擴(kuò)大到民事、行政訴訟，從為窮人服務(wù)擴(kuò)大到為中產(chǎn)階級(jí)服務(wù)，從法庭代理擴(kuò)大到社區(qū)矯正等預(yù)防性的非訴訟服務(wù)�？梢哉f(shuō)，法律援助已涵蓋到法治運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，成為司法制度的重要組成部分。本文圍繞我國(guó)法律援助范圍窄、經(jīng)費(fèi)短等問(wèn)題，探析完善我國(guó)法律援助工作對(duì)策，目的在于化解社會(huì)轉(zhuǎn)型期的矛盾糾紛，維護(hù)弱者權(quán)益，促進(jìn)司法公正，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會(huì)。
[關(guān)鍵詞]法律援助；經(jīng)費(fèi)；維護(hù)弱勢(shì)群體
筆者是兼職基層法律服務(wù)工作者，按照規(guī)定，每年至少要完成二個(gè)法律援助案件。因而對(duì)此有一定了解，現(xiàn)就加強(qiáng)法律援助工作談?wù)勀w淺看法。所謂法律援助是指由政府專門(mén)機(jī)構(gòu)，為經(jīng)濟(jì)困難或者人民法院指定辯護(hù)案件的當(dāng)事人免費(fèi)提供法律服務(wù)的制度。它是法律扶貧扶弱的社會(huì)公益活動(dòng)，也是保障人權(quán)、實(shí)現(xiàn)訴權(quán)平等和完善社會(huì)保障法制的重要舉措。讓弱者沐浴著法律的陽(yáng)光,享受著正義的溫暖，感受著黨和政府的關(guān)懷。它源于律師為貧困的當(dāng)事人免費(fèi)提供法律服務(wù)的道義行為，后來(lái)演變?yōu)楝F(xiàn)代法治國(guó)家不可缺少的法律制度，是司法文明與社會(huì)進(jìn)步的體現(xiàn)。
目前，世界上有140多個(gè)國(guó)家實(shí)行這一司法救濟(jì)制度，采用的法律援助模式有三種：專職律師模式、私人律師模式和混合模式。我國(guó)采用的是混合模式，由執(zhí)業(yè)律師、基層法律服務(wù)工作者和法律援助機(jī)構(gòu)安排的其他人員承擔(dān)。我國(guó)法律援助制度從無(wú)到有，從小到大，從設(shè)想到試點(diǎn)，正逐步發(fā)展完善。有關(guān)法律援助的地方性法規(guī)和規(guī)章大量出臺(tái)。2004年9月8日司法部出臺(tái)《律師和基層法律服務(wù)工作者開(kāi)展法律援助工作暫行管理辦法》。2003年7月國(guó)務(wù)院頒布的《法律援助條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）是我國(guó)第一部關(guān)于法律援助的全國(guó)性立法，它標(biāo)志著社會(huì)公平正義和我國(guó)法律援助事業(yè)進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期。雖然經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，取得了顯著的成績(jī)，但法律援助工作仍然存在許多不少問(wèn)題，與社會(huì)需要還有一定差距。
一、當(dāng)前我國(guó)法律援助存在的主要問(wèn)題
1、混合型法律援助模式存在不足。由于我國(guó)地域遼闊，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和律師資源分布不平衡，因此初創(chuàng)時(shí)期，采用由社會(huì)律師、法律援助專職律師、基層法律工作者及自愿要求辦理法律援助案件的社會(huì)組織人員共同構(gòu)成的混合型法律援助模式，完全符合當(dāng)時(shí)的國(guó)情。但是，這種模式也存在著一定的不足，影響法律援助事業(yè)的發(fā)展。這種混合模式究竟是以法律援助專職律師服務(wù)模式為主？還是以社會(huì)律師服務(wù)模式為主？社會(huì)律師是指面向社會(huì)提供有償法律服務(wù)的律師事務(wù)所律師。法律援助專職律師是指各級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)里專門(mén)辦理法律援助案件，屬公務(wù)員或事業(yè)編制，享受國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的待遇，由政府支付工資的律師�！稐l例》第21條規(guī)定：“法律援助機(jī)構(gòu)可以指派律師事務(wù)所安排律師或者安排本機(jī)構(gòu)的工作人員辦理法律援助案件”。從該規(guī)定看，強(qiáng)調(diào)以社會(huì)律師辦理法律援助案件為主；從現(xiàn)實(shí)的情況看，各地也確實(shí)以社會(huì)律師辦理援助案件為主，專職律師辦理為輔。形成這種狀況的主要原因是我國(guó)各級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)專職律師普遍嚴(yán)重缺乏，很多法律援助機(jī)構(gòu)都沒(méi)有專職律師，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足法律援助案件服務(wù)的實(shí)際需要。這就造成很多法律援助機(jī)構(gòu)只審查、受理、批準(zhǔn)法律援助案件，并不具體承辦案件，而是將案件指派給社會(huì)律師辦理。這樣就加重了社會(huì)律師的工作負(fù)擔(dān)，而且很多地方援助補(bǔ)貼低，從而影響了社會(huì)律師參與法律援助的積極性，有的責(zé)任心不強(qiáng)，敷衍了事，導(dǎo)致辦案質(zhì)量不高，影響法律援助的社會(huì)形象和社會(huì)效果。并且，在案件辦理過(guò)程中，當(dāng)事人接觸最多的是援助律師，而代表政府的法律援助機(jī)構(gòu)只是幫助介紹與指派，法律援助的國(guó)家責(zé)任沒(méi)有充分體現(xiàn)出來(lái)。
2、法律援助需求之間的矛盾較突出。我國(guó)現(xiàn)有城市最低生活保障對(duì)象為2347萬(wàn)人，農(nóng)村中的貧困人口約為4320萬(wàn)人，18周歲以下的未成年人有3.67億人，60歲以上的老年人約有1.85億人，殘疾人8296萬(wàn)人，需要法律援助的困難人員眾多，而實(shí)際得到援助的人占三分之一。可以說(shuō)，在法律援助當(dāng)中，供需矛盾比較突出。148法律咨詢、接待需求與援助機(jī)構(gòu)工作人員短缺的現(xiàn)狀之間也存在矛盾。這主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)。隨著法律援助制度的實(shí)施和普法宣傳的深入，公眾的法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，法律援助的需求量不斷增大；但是法律援助的資源有限，受到人力、財(cái)力等限制，法律援助機(jī)構(gòu)只能量力而行，受理的法律援助案件數(shù)量有限，援助對(duì)象有限，主要是經(jīng)濟(jì)特別困難的當(dāng)事人，難以滿足大部分弱者獲得法律援助的愿望。當(dāng)然，農(nóng)民工請(qǐng)求支付勞動(dòng)報(bào)酬或者工傷賠償?shù)�，可以不受�?jīng)濟(jì)特別困難條件的限制。
3、對(duì)開(kāi)展法律援助工作的認(rèn)識(shí)不足，有關(guān)部門(mén)之間關(guān)系不夠協(xié)調(diào)。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法律援助的重要性認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為開(kāi)展法律援助工作只是司法行政機(jī)關(guān)一家的事情。部門(mén)之間配合協(xié)調(diào)不夠，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)思想上不夠重視，出現(xiàn)“會(huì)上重要，會(huì)后次要，碰到實(shí)際困難就不要”的現(xiàn)象，導(dǎo)致人員不到位，職能沒(méi)能得到充分發(fā)揮的局面。在實(shí)踐中，刑事訴訟沒(méi)有經(jīng)過(guò)公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)呈的法律援助申請(qǐng)的案件，接受援助人獲得法律援助只停留在法院審理階段，在公安偵查階段、檢察院起訴階段均不能獲得《刑事訴訟法》規(guī)定的法律幫助�；鶎臃ㄔ�、仲裁機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門(mén)對(duì)《條例》的重要意義認(rèn)識(shí)不足，對(duì)法律援助工作的支持力度不夠。法律援助機(jī)構(gòu)雖然有組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)的職責(zé)，卻沒(méi)有監(jiān)督職能，“責(zé)、權(quán)、利”的脫節(jié)，得不到有關(guān)部門(mén)的支持和配合，所以仍然存在對(duì)法律援助案件收取一定費(fèi)用的現(xiàn)象。尤其是勞動(dòng)糾紛仲裁案件收費(fèi)問(wèn)題，申請(qǐng)“減、免、緩”審批手續(xù)沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。
4、法律援助經(jīng)費(fèi)沒(méi)有保障。法律援助經(jīng)費(fèi)開(kāi)支主要是代理費(fèi)、調(diào)查費(fèi)、交通費(fèi)和人員補(bǔ)貼等。目前，全國(guó)各地法律援助經(jīng)費(fèi)雖然納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，但是預(yù)算數(shù)額不足或不能足額落實(shí)。如漳州市龍文區(qū)，全區(qū)人口18多萬(wàn)人（其中外來(lái)人口4萬(wàn)多人），2011年法律援助經(jīng)費(fèi)預(yù)算不足8萬(wàn)元，人均0.40元，其數(shù)額不能滿足正常開(kāi)支；并且，隨著《條例》的實(shí)施，法律援助案件大幅上升，2012年上半年受理的援助案件數(shù)104件，比去年同期增長(zhǎng)160%，8萬(wàn)元的援助經(jīng)費(fèi)已經(jīng)遠(yuǎn)不能滿足日益增多的費(fèi)用開(kāi)支，一定程度上制約著法律援助工作的開(kāi)展。
二、完善法律援助工作的具體對(duì)策
1、完善我國(guó)法律援助模式。我認(rèn)為可以借鑒香港的做法。香港的法律援助采用以政府公職律師為主，社會(huì)（私人執(zhí)業(yè)律師、大律師等）援助為輔的服務(wù)模式。法律援助署作為香港政府專設(shè)的法律援助機(jī)構(gòu)，通過(guò)本部和分署的公職律師為香港居民提供法律援助，并且負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、指派私人律師提供法律援助，支付私人律師的法律援助報(bào)酬。如果申請(qǐng)人的法律援助申請(qǐng)獲得準(zhǔn)許，則由法律援助署的署長(zhǎng)發(fā)給其法律援助證書(shū)，并委任該署的大律師或律師作為申請(qǐng)人的代理人或辯護(hù)人，在民事法律援助案件中，申請(qǐng)人還可以從辦理法律援助案件的律師名冊(cè)中挑選一位私人執(zhí)業(yè)律師當(dāng)自己的法律代表。
我國(guó)法律援助的最終目標(biāo)是：使所有符合條件急需法律援助的人都能獲得高質(zhì)量的法律援助。立足于我國(guó)律師數(shù)量不足，法律援助需求量較大的現(xiàn)實(shí)，借鑒香港地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，由專職律師與基層法律服務(wù)工作者共同承辦法律援助案件。也可以解決律師因過(guò)于追求經(jīng)濟(jì)利益而不愿承辦法律援助案件的問(wèn)題。
我市龍文區(qū)司法局努力探索為民辦實(shí)事的新路子，2012年首創(chuàng)的“一村一名義務(wù)法律顧問(wèn)”制度，受到上級(jí)黨委政府的肯定，并作為惠民措施向全市各個(gè)縣區(qū)推廣。具體做法是：把全區(qū)律師和法律工作者、公證員整合起來(lái)，分別派到各個(gè)村部，每人掛鉤一個(gè)村，擔(dān)任義務(wù)法律顧問(wèn)。法律服務(wù)進(jìn)基層、進(jìn)社區(qū)，方便人民群眾，為村民免費(fèi)解答法律咨詢、提供法律援助等服務(wù)。
2、建立法律援助最低經(jīng)費(fèi)保障制度。確保法律援助工作正常開(kāi)展的經(jīng)費(fèi)需要。沒(méi)有經(jīng)費(fèi)的保障，法律援助工作難以進(jìn)行，要保證政府能有效地保障法律援助經(jīng)費(fèi)，就要建立法律援助最低經(jīng)費(fèi)保障制度。所謂法律援助最低經(jīng)費(fèi)保障制度，就是指為了保證經(jīng)濟(jì)困難的公民獲得平等的法律幫助，政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況為法律援助機(jī)構(gòu)實(shí)施法律援助所必需的費(fèi)用開(kāi)支而設(shè)立的一項(xiàng)最基本辦案經(jīng)費(fèi)保障制度。政府要根據(jù)上年受援情況和近幾年受理案件的平均增長(zhǎng)率，來(lái)確定下一年的法律援助經(jīng)費(fèi)預(yù)算，并保證足額撥付。在法律援助經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支上，要加強(qiáng)監(jiān)督、審計(jì)，確保法律援助經(jīng)費(fèi)的有效使用，防止浪費(fèi)。對(duì)當(dāng)年法律援助經(jīng)費(fèi)不夠開(kāi)支的，應(yīng)以追補(bǔ)；有余的可以收回或沖抵下一年經(jīng)費(fèi)撥付。有了法律援助經(jīng)費(fèi)保障，法律援助律師或志愿者就能及時(shí)開(kāi)展工作，進(jìn)行調(diào)查、取證，提高他們的辦案積極性，有利于維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，從而樹(shù)立了法律援助的形象。
3、加強(qiáng)對(duì)外聯(lián)系，爭(zhēng)取社會(huì)各方面支持，保障依法實(shí)施。法律援助工作是一項(xiàng)“功在黨和政府，利在人民群眾”的特殊公益事業(yè)，不僅需要政府參與，還要社會(huì)各方面的支持，才能發(fā)揚(yáng)光大。法律援助機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)外聯(lián)系，廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)各有關(guān)部門(mén)共同參與。要加強(qiáng)與工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、殘疾人聯(lián)合會(huì)等群團(tuán)組織的聯(lián)系和配合，在這些部門(mén)設(shè)立法律援助工作站，而且要真正發(fā)揮這些部門(mén)工作職能的優(yōu)勢(shì)，以減輕法律援助機(jī)構(gòu)的工作壓力，擴(kuò)大法律援助工作的覆蓋面和社會(huì)影響力。同時(shí)，要正確處理好援助中心與律師事務(wù)所、公證處、148法律服務(wù)所等其他法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系。彼此多聯(lián)系、多溝通，工作上互相支持、配合，建立良好的協(xié)作關(guān)系。積極、主動(dòng)與公檢法部門(mén)溝通，使他們?cè)诟髯怨ぷ鞒绦蛑�，在法律允許的范圍內(nèi)，多為受援者提供幫助，從而提高辦案效率與質(zhì)量，切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。并且可以邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員監(jiān)督法律援助工作，幫助協(xié)調(diào)與督促有關(guān)部門(mén)支持法律援助工作，營(yíng)造全社會(huì)共同參與法律援助的工作格局。
4、完善規(guī)章制度，規(guī)范運(yùn)作程序。司法行政機(jī)關(guān)作為政府履行法律援助工作的職能部門(mén)，要切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，積極主動(dòng)向當(dāng)?shù)攸h委、政府請(qǐng)示、匯報(bào)工作，及時(shí)反映法律援助工作開(kāi)展中所遇到的困難和問(wèn)題，爭(zhēng)取黨政領(lǐng)導(dǎo)的理解、重視和支持。加強(qiáng)法律援助隊(duì)伍建設(shè)，提高其政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)，以及職業(yè)道德。建章立制，規(guī)范動(dòng)作，建立健全由政府法律援助機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審查決定、統(tǒng)一指派、統(tǒng)一監(jiān)督檢查的“四統(tǒng)一”原則，制定方便群眾、簡(jiǎn)單易行的工作程序，規(guī)范法律援助信息、統(tǒng)計(jì)和檔案管理體系，保障法律援助辦案質(zhì)量。建立法律援助案件的承辦律師、辦理情況的公開(kāi)、公示制度和獎(jiǎng)懲辦法，促使承辦律師積極、負(fù)責(zé)地開(kāi)展工作。
總之，法律援助還處于初級(jí)階段，要加強(qiáng)宣傳，使社會(huì)各界共同來(lái)關(guān)注、參與和支持，自覺(jué)地維護(hù)弱勢(shì)群體的合法權(quán)益，并同侵權(quán)行為作斗爭(zhēng)。農(nóng)民工等弱勢(shì)群體也要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，不斷提高法律意識(shí)，懂得運(yùn)用法律武器來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益，及時(shí)化解矛盾糾紛，共同營(yíng)造法治的、和諧的環(huán)境。關(guān)注民生、服務(wù)社會(huì)，促進(jìn)法律援助的科學(xué)發(fā)展，讓法律援助機(jī)構(gòu)成為社會(huì)弱勢(shì)群體心中“離得近、叫得應(yīng)、信得過(guò)、靠得住”的維權(quán)中心。
【參考文獻(xiàn)】
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[作者簡(jiǎn)介] 洪碧華，男，中共漳州市委黨校副主任、副教授。龍文區(qū)148法律服務(wù)所基層法律工作者。
