[ 王貴松 ]——(2013-3-25) / 已閱3735次
國家食品藥品監(jiān)督管理總局組建完成之后，將面臨著一系列的配套立法修法。但只有將食品安全問題置于整個國家與社會的大視野之中全盤考慮，才能充分發(fā)揮食品監(jiān)管的效果，切實保障食品安全。
從田頭到餐桌的大視野
風險社會從來都是環(huán)環(huán)相扣的。一方面要加強從田頭到餐桌的所有食品供給環(huán)節(jié)的過程化管理，從食品安全標準的制定，到生產(chǎn)經(jīng)營的許可，再到檢查、監(jiān)督和對違法者的懲罰，在各個環(huán)節(jié)均應采取措施，著力確保食品安全;另一方面也應注意對行政自身的食品安全對策措施進行評價，根據(jù)評價結(jié)果再進行修改，再付諸實施，在動態(tài)中發(fā)展完善。
此次國務(wù)院機構(gòu)改革建立起了相對集中的食品安全監(jiān)管機構(gòu)，但除了食品的生產(chǎn)銷售之外，還有很多影響食品安全的因素，諸如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)藥使用、獸藥使用都會有很大的關(guān)聯(lián)性。要通過修改《農(nóng)藥管理條例》、《獸藥管理條例》等，推廣無公害農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，降低農(nóng)藥殘留值、獸藥殘留值的標準，在促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更新?lián)Q代的同時確保食品的安全性。
另外，即使排除從田頭到餐桌食品生產(chǎn)銷售流程因素，食品安全也仍令人擔憂。因為還有更大范圍的環(huán)境影響問題，小到食品的包裝工藝，大到毒地毒氣的污染，無一不與食品相關(guān)。在可持續(xù)發(fā)展理論的指導下，還應對環(huán)境保護法進行修改，提高環(huán)境保護的力度，維護人與自然的和諧，促進自然的良性循環(huán)。
國家與市場關(guān)系的大視野
安全食品是生產(chǎn)出來的，而不是監(jiān)管出來的，這已成為共識。《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明》指出:“食品藥品監(jiān)督管理部門要轉(zhuǎn)變管理理念，創(chuàng)新管理方式，充分發(fā)揮市場機制、行業(yè)自律和社會監(jiān)督作用，建立讓生產(chǎn)經(jīng)營者真正成為食品藥品安全第一責任人的有效機制�！北敬螜C構(gòu)改革的一大特色就在于著力實現(xiàn)政府的職能轉(zhuǎn)變。
國家的基本定位應當是有所為有所不為，所為者在于提供公共物品、并減少社會本非意愿(負外部性)的效果。國家應當按照行政許可法的要求，減少行政對市場的不當審批和過度干預，著力培育發(fā)揮市場自我調(diào)節(jié)的機制。這一配套改革不完成，市場不能發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)作用，食品相關(guān)企業(yè)就會亂象不斷，監(jiān)管亂象也無法消弭。
在食品領(lǐng)域，放松規(guī)制與加強規(guī)制并存，規(guī)制改革亟待推進。國家應賦予企業(yè)更多的經(jīng)營自由，訂立必要的法律和標準，促使企業(yè)形成現(xiàn)代管理組織和運營機制，運用稅收優(yōu)惠等方式引導企業(yè)按照良好管理規(guī)范運營。
民主政治與風險治理的大視野
任何重要的機構(gòu)設(shè)置和制度設(shè)計均應遵循民主的要求，廣泛吸納民意，充分審議并以法律的形式予以落實，增強改革措施的合理性、可接受性和可預期性。雖然改革與法律之間常常存在沖突，但在法治國家里，應當堅持改革的民主性，按照法律的程序進行改革。
在選舉制度正常發(fā)揮功能時，人民代表大會制度是能夠發(fā)揮其正能量的，它讓行政機關(guān)服從民主的控制，讓行政首長的眼睛真正朝下看。有人鑒于“在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中，食品安全風險越來越具有流動性”，建議恢復省以下食品藥品監(jiān)管垂直管理體制。該建議雖有部分合理性，但在整個民主政治的大格局之下卻顯得有點不合潮流。尋常的行政實施垂直管理，將導致地方人大無法監(jiān)督，而且在統(tǒng)一大市場和互聯(lián)網(wǎng)時代，鮮有不流動之物。
風險治理除了要遵循行政組織法的一般原理，還有一些特別的規(guī)則。在風險分析與風險管理機關(guān)的關(guān)系上，如果科技容易淪為管理機關(guān)的附庸，擁有決定風險管理政策權(quán)限的組織不能聽取風險評估的專家意見，則選取風險分析與風險管理機關(guān)的組織分離模式為佳，并且要為風險評估組織配備不依賴于監(jiān)管機關(guān)的研究機構(gòu)。在產(chǎn)業(yè)振興與安全管理的關(guān)系上，鑒于兩種職能難以共處，而且傳統(tǒng)上，行政機關(guān)常常是促進企業(yè)發(fā)展的考慮占據(jù)上風，這兩項職能必須分離，以確保決策的中立性和科學性。在機構(gòu)的設(shè)置上，至少應在管理機關(guān)內(nèi)部的分離，在整個機關(guān)的決策上應尊重安全管理機構(gòu)的意見。當前，農(nóng)業(yè)部的內(nèi)部機構(gòu)重組也應提上日程。
消費者保護的大視野
風險治理是一個系統(tǒng)工程，但頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳卻是我們常犯的毛病。食品安全保障的重中之重在于相關(guān)信息的收集和運用，但信息的來源絕不僅限于飲食場所，醫(yī)療機構(gòu)、消費者保護機構(gòu)、工商部門、質(zhì)檢部門等均可能接收到相關(guān)信息。例如，醫(yī)院負責的是醫(yī)療救護，消費者協(xié)會關(guān)注的是維權(quán)，各自的關(guān)注點不同，導致本來屬于同一事故的信息變得支離破碎。為了準確分析判斷，相對集中化的信息管理就顯得十分必要。建立以消費者保護為中心的一元化管理機構(gòu)也是可行的方案。
在事故發(fā)生后，為了查明事故原因、明確責任歸屬、防止類似事故發(fā)生，有必要建立消費者事故調(diào)查委員會的獨立常設(shè)綜合性機構(gòu)，由與事故、被規(guī)制主體、事故受害者之間無利害關(guān)系并具備相關(guān)知識的專家組成。在行政機關(guān)的監(jiān)管方法屬于事故的原因之一時，還應保障調(diào)查機構(gòu)相對于規(guī)制機關(guān)的獨立性。
(作者為中國人民大學法學院副教授)
