[ 曾高峰 ]——(2013-3-26) / 已閱6000次
目前，我國市場經(jīng)濟(jì)體制還不健全，社會(huì)還處在轉(zhuǎn)型階段，民主法治觀念還未深入人心。在這種情況下，侵害社會(huì)公共利益，擾亂市場經(jīng)濟(jì)的事件有所增加，行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)，濫用職權(quán)，不履行職責(zé)等違法行為層出不窮。隨著改革開放的不斷深入，構(gòu)建政府與公民個(gè)人參與的行政公益訴訟制度迫在眉睫。本文將圍繞行政公益訴訟的內(nèi)涵，通過探尋行政公益訴訟的起源與變遷，借鑒國外行政公益訴訟領(lǐng)域研究的先進(jìn)成果，并且立足于我國現(xiàn)階段的基本國情，對(duì)構(gòu)建中國特色行政公益訴訟制度這一問題進(jìn)行探討。
�。ㄒ唬┬姓嬖V訟的概念
行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的違法行為對(duì)社會(huì)利益、公共利益、 國家利益或社會(huì)整體利益造成侵害或有侵害之可能時(shí)，法律允許無直接利害關(guān)系的公民為了維護(hù)這些正當(dāng)利益而以原告資格向法院提起訴訟的一種法律制度。從比較法的角度看，公民提起行政公益訴訟是相對(duì)于私益訴訟而言，從目前來看，我國的整個(gè)訴訟體系除刑事訴訟以外幾乎都是私益訴訟的范疇，即特定的公民基于自身利益的保護(hù)，公民提起私益訴訟是公民的一項(xiàng)權(quán)利，他可以選擇行使也可以選擇放棄。但是，公民提起公益訴訟則意味著起訴人可能與案件并無法律上的利害關(guān)系，只是基于對(duì)“公共利益”的保護(hù)而提起的。從廣義上理解，行政公益訴訟的概念無論從提起訴訟的主體，提起訴訟的原因或者訴由上都體現(xiàn)了這個(gè)概念有廣泛的擴(kuò)張性。在主體方面，一般公民比較合適，因?yàn)樗欣谔岣吖竦姆梢庾R(shí)，同時(shí)其對(duì)于損害社會(huì)公益的行為實(shí)施有效的監(jiān)督的層面比任何一種方式都廣泛。在原因方面，只要行政主體有違法行為或不作為導(dǎo)致嚴(yán)重危及或損害公共利益時(shí)，作為公民個(gè)人也可以提起相關(guān)的行政訴訟。
�。ǘ┬姓嬖V訟的特點(diǎn)
行政公益訴訟具有以下基本特征：1.行政公益訴訟是由同被訴行政行為無法律上直接利害關(guān)系的當(dāng)事人提起的。所謂無法律上直接利害關(guān)系，是指被訴的行政行為未對(duì)原告的合法權(quán)益造成損害，或者原告的合法權(quán)益雖受到一定的損害，但同該被訴行政行為無法律上的直接因果關(guān)系。
2.行政公益訴訟直接以維護(hù)公共利益為訴訟目的。在行政公益訴訟中原告的訴訟主張所指向的是公共利益而非個(gè)人利益，行政公益訴訟的判決在對(duì)公共利益的保護(hù)產(chǎn)生影響時(shí)，也會(huì)對(duì)個(gè)人利益產(chǎn)生影響。但其公共性質(zhì)不會(huì)因此而改變。維護(hù)公共利益是行政公益訴訟區(qū)別于一般行政訴訟最重要的特征。
3.訴訟的客體是行政行為。具體行政行為和抽象行政行為的違法都有可能侵犯社會(huì)公共利益，一般來說，抽象行政行為的違法的社會(huì)危害更廣，所造成的損害結(jié)果可能更為嚴(yán)重。從國內(nèi)外的實(shí)踐來看，抽象行政行為往往受到行政公益訴訟的更大關(guān)注。
4.受案范圍的嚴(yán)格性�；谛姓嬖V訟原告與客體的特點(diǎn)，可能導(dǎo)致濫訴現(xiàn)象的發(fā)生。因此行政公益訴訟應(yīng)該確立較為嚴(yán)格的受案標(biāo)準(zhǔn)，防止訴權(quán)的濫用。
�。ㄈ┬姓嬖V訟的歷史沿革
行政公益訴訟最初表現(xiàn)為公益訴訟。公益訴訟起源于古羅馬社會(huì)，在古羅馬時(shí)期，人們把“為保護(hù)公共利益的訴訟”稱為公益訴訟。古羅馬法學(xué)家把法律分為公法和私法，相應(yīng)的訴訟也分為公訴和私訴。但是羅馬法中公訴和私訴與近代的公訴和私訴并非同一個(gè)概念，它以涉及國家和政府的訴訟稱為公訴，涉及個(gè)人利益關(guān)系的訴訟稱為私訴。凡個(gè)人受到法的侵害致使個(gè)人的權(quán)利遭受損失的，縱然是刑事訴訟，也只能是私益訴訟。因公益訴訟是為保護(hù)公共利益的訴訟，除法律的特別規(guī)定外，凡市民均可以提起。公益訴訟起源于古羅馬社會(huì)，是有其歷史的必然性，它與羅馬社會(huì)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化傳統(tǒng)、民主政治、公民的法律素養(yǎng)是分不開的。羅馬法對(duì)私人利益嚴(yán)加保護(hù)，是市民社會(huì)的法典。但也因此帶來了負(fù)面影響：公共利益受到私人利益的侵害，“有權(quán)利必有救濟(jì)”，于是羅馬法引入了公共利益的救濟(jì)程序——公益訴訟。其二，古羅馬社會(huì)繼承了古希臘社會(huì)的民主思想和理念，反映在公共利益的保護(hù)方面，就是民主參與和民主監(jiān)督，賦予廣大市民保護(hù)公共利益的訴權(quán)，任何公民發(fā)現(xiàn)公共利益被侵犯時(shí)都可以提起訴訟。其三，正如周枬先生所言：“現(xiàn)代法關(guān)于公共利益的保護(hù)，由公務(wù)員代表國家履行之。羅馬當(dāng)時(shí)的政治權(quán)利機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)沒有近代這樣健全和周密。僅依靠官吏的力量來維護(hù)公共利益是不夠的。故授權(quán)市民代表社會(huì)公眾直接訴訟，以補(bǔ)救其不足。
隨著現(xiàn)代行政法的發(fā)展，在訴訟中嚴(yán)格的直接利害關(guān)系原則受到人們的質(zhì)疑。現(xiàn)代社會(huì)行政權(quán)日益擴(kuò)張，不時(shí)侵害公民個(gè)人利益和社會(huì)公共利益。對(duì)于侵害公民個(gè)人利益的違法行政行為，受害公民可以提起行政私益訴訟，而對(duì)于侵害公共利益的違法行政行為，由于受直接利害關(guān)系原則的制約，公民無法起訴，這導(dǎo)致對(duì)行政權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制的疏漏。于是在訴訟實(shí)踐中，提起訴訟主體資格標(biāo)準(zhǔn)被不斷放寬，甚者被取消，其直接結(jié)果就是行政公益訴訟在現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展。
�。ㄋ模┪覈鴺�(gòu)建中國特色行政公益訴訟制度的必要性
我國現(xiàn)行的《中華人民共和國行政訴訟法》并沒有規(guī)定行政公益訴訟制度。在我國現(xiàn)行行政訴訟法的具體制度的設(shè)計(jì)上，盡管法律規(guī)定，人民法院對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。但對(duì)于提起行政訴訟的原告資格，我國行政訴訟法只規(guī)定了與具體行政行為有法律上直接利害關(guān)系的公民、法人、或者其他組織，從而把普通公民為維護(hù)與自己無直接利害關(guān)系的公益訴訟排除在外。這種制度上的設(shè)計(jì)的滯后導(dǎo)致了大量有損害社會(huì)公共利益的行政行為得不到有效的社會(huì)監(jiān)督，不利于和諧社會(huì)的建立。我國公益遭受侵害的嚴(yán)峻事實(shí)可以大體概括為以下方面：（1）環(huán)境污染。（2）破壞生態(tài)平衡。（3）侵害廣大消費(fèi)者和其他弱勢群體的權(quán)益。（4）危害社會(huì)公眾生命和身體健康。（5）擾亂市場經(jīng)濟(jì)秩序，侵害民事公益。（6）公有資產(chǎn)流失。（7）破壞社會(huì)公益事業(yè)（主要包括文化、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會(huì)保障等事業(yè)）。（8）危害公共安全。（9）侵害其它公共利益的情況等等。
我國是人民民主專政的社會(huì)主義國家，人民是國家的主人，憲法賦予人民對(duì)任何國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為有提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，自然包括對(duì)行政機(jī)關(guān)侵犯公共利益的行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，而提起訴訟便是一條快捷、有效的監(jiān)督途徑�，F(xiàn)行的行政訴訟制度也并不必然排斥公民作為行政公益訴訟原告資格的存在。相信不久的未來，我們的法律制度將會(huì)推進(jìn)到第三個(gè)階段。從理論上說，只要有法律規(guī)定，任何人都可以成為行政公益訴訟的原告。但從訴訟經(jīng)濟(jì)和訴訟秩序的角度看，公益訴訟的原告應(yīng)當(dāng)相對(duì)固定和統(tǒng)一。從有些國家的經(jīng)驗(yàn)來看，允許檢察機(jī)關(guān)代表國家提起公益訴訟是可行的。如果受到損害的不是國家利益，而是社會(huì)公共利益，那么，可以考慮讓那些代表公共利益的社會(huì)團(tuán)體、協(xié)會(huì)以及自治組織提起訴訟。至于普通公民能否成為行政公益訴訟的原告，我們認(rèn)為，在上述有資格起訴的主體拒不行使訴權(quán)時(shí)，普通公民作為納稅人、利害關(guān)系人應(yīng)有起訴的資格。
在我國，法律至今未規(guī)定行政公益訴訟制度，是因?yàn)槲覀儾捎眯姓芾淼氖侄谓鉀Q行政機(jī)關(guān)的違法行政問題，與我國傳統(tǒng)的重行政管理、輕司法救濟(jì)有關(guān)。但實(shí)踐證明，光靠行政管理手段解決危害公共利益問題并不完全適合所有情況，如果我們相信權(quán)力的善治，就不應(yīng)將司法權(quán)力排除在公共利益保護(hù)之外，如果我們相信權(quán)力有可能為惡，就更不能放棄對(duì)權(quán)力進(jìn)行外部監(jiān)督。行政公益訴訟在我國 目前 還只停留在理論層面，對(duì)普通公民來說還是一種陌生的行政訴訟形式，行政法學(xué)界也未對(duì)其表現(xiàn)出足夠的應(yīng)有重視和進(jìn)行深入的研究 ，這也從一個(gè)側(cè)面反映出我國的公民權(quán)利保障和公共利益保護(hù)意識(shí)還有待加強(qiáng)。但是，沒有行政公益訴訟的訴訟制度是不完整的，沒有行政公益訴訟制度，國家和社會(huì)公共利益就不能得到徹底和有效的保障。因此，當(dāng)前在我國建立行政公益訴訟制度具有緊迫的必要性和可行性，而且建立行政公益訴訟制度，這也是國際上訴訟制度發(fā)展的必然趨勢。
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