[ 鄧聯(lián)繁 ]——(2013-3-26) / 已閱8032次
摘要: 在憲法理論和憲法文本中，“章”是文字符號(hào)，是結(jié)構(gòu)單位，是憲法體例關(guān)注的重點(diǎn)。雖然憲法中“章”的設(shè)置問題屬于憲法形式問題，但其有獨(dú)特價(jià)值，不可忽視。以章的設(shè)置為視角，我國百余年的立憲變化巨大。新中國四部憲法在章的設(shè)置方面，具有簡潔、明了的優(yōu)點(diǎn)�，F(xiàn)行憲法在章的設(shè)置方面仍然有進(jìn)一步完善的必要與空間。
關(guān)鍵詞: 憲法；憲法形式；憲法修改
一、認(rèn)真對(duì)待憲法中“章”的設(shè)置
在憲法理論和憲法文本中，“章，不僅是文字符號(hào)，而且是結(jié)構(gòu)單位，是憲法體例與憲法形式結(jié)構(gòu)的基本元素�！皯椃ǖ涞捏w例是指構(gòu)筑憲法典的全部條文，劃分為大小不同、層次各異的部分，分別由相應(yīng)的文字符號(hào)排列而成的形式結(jié)構(gòu)。這些文字符號(hào)有篇、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目等等”。[1]“憲法典的形式結(jié)構(gòu)，實(shí)際上是指憲法典的體例”。[2]從世界各國立憲實(shí)踐來看，雖然憲法文本的體例形式或者說結(jié)構(gòu)形式并沒有固定和統(tǒng)一的模式，但采用章、節(jié)、條體例的憲法占大多數(shù)。[3]因此，一部憲法是否要設(shè)置章，若設(shè)章的話，設(shè)置多少章、哪些章以及如何安排各章的順序，諸如此類章的設(shè)置問題，是一部憲法在安排體例或者說結(jié)構(gòu)形式時(shí)所要重點(diǎn)考慮的。
有著名憲法學(xué)家指出：“說到‘成文憲法的形式’，我們的意思是指構(gòu)成成文憲法的外形和結(jié)構(gòu)的各種因素，例如憲法的長度（在復(fù)式成文憲法中指總長度），憲法編、章、節(jié)等的劃分，序言和附錄部分�！盵4]在這里，章的設(shè)置榜上有名。章的設(shè)置問題在基本的和主要的意義上確實(shí)是一個(gè)形式問題，即憲法體例形式、憲法結(jié)構(gòu)形式領(lǐng)域的問題，而不是一個(gè)內(nèi)容問題，但絕不可因此而忽視章的設(shè)置，因?yàn)閼椃ㄊ莾?nèi)容與形式的統(tǒng)一體，憲法形式與憲法內(nèi)容相輔相成，既沒有無內(nèi)容的憲法形式，也沒有無形式的憲法內(nèi)容，憲法形式對(duì)憲法內(nèi)容有重要的制約作用。形式不同于形式主義，形式主義必須反對(duì)，但形式是不可或缺的，切不可因?yàn)榉磳?duì)形式主義而反對(duì)形式，否則就是矯枉過正、因噎廢食�！叭秩瞬牛叻执虬纭钡耐ㄋ渍f法，在一般意義上生動(dòng)地反映出形式的相對(duì)獨(dú)立性與形式對(duì)內(nèi)容的強(qiáng)大反作用。前些年警察換警服、法官換法袍的實(shí)踐，則充分說明法律與法治的理念與內(nèi)容需要通過合適的形式來體現(xiàn)。最有說服力的例子也許要算帶著蒙眼布的正義女神—正是“帶著蒙眼布”這一形式成就了不朽的正義女神�！靶问降幕靵y會(huì)導(dǎo)致人們對(duì)法律內(nèi)容認(rèn)知的不便和混亂，從而影響法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性乃至法律的實(shí)施”。[5]憲法在國家治理過程中具有至關(guān)重要的地位，要發(fā)揮至關(guān)重要的作用，憲法的形式問題包括章的設(shè)置當(dāng)然不可不問。由此不難理解，1787年美國聯(lián)邦憲法制定過程中成立了由漢密爾頓、麥迪遜等5人組成的文字排列和風(fēng)格委員會(huì)，制憲的第四個(gè)階段就是花了一周時(shí)間“檢查與通過文字排列和風(fēng)格委員會(huì)報(bào)告”。[6]一言以蔽之，認(rèn)真對(duì)待憲法中章的設(shè)置，是認(rèn)真對(duì)待憲法形式的重要一環(huán)，也是認(rèn)真對(duì)待憲法文本的應(yīng)有之義。
二、我國憲法中“章”的設(shè)置之沿革
從1908年8月27日清政府頒布我國第一部憲法性文件《欽定憲法大綱》至今已逾百年，期間產(chǎn)生了多種類型的立憲成果，其中，有的直接冠以憲法名稱，有的則以約法等名稱出現(xiàn)，如《中華民國臨時(shí)約法》、《中華民國約法》與《中華民國訓(xùn)政時(shí)期約法》。[7]以章的設(shè)置為視角，隨著政權(quán)的更迭立憲成果，經(jīng)過了從無章到有章、從章少到章多、從章多到章少三個(gè)階段。
（一）從無章到有章
除《欽定憲法大綱》以外，清政府在1911年辛亥革命爆發(fā)后還匆匆出臺(tái)了《憲法重大信條十九條》。盡管這兩份憲法文件在諸多方面有所區(qū)別，但在形式上有一個(gè)共同點(diǎn)，那就是都沒設(shè)置章。其中，《欽定憲法大綱》分正文和附錄兩部分，正文為“君上大權(quán)”，計(jì)有十四項(xiàng)，如“大清皇帝統(tǒng)治大清帝國，萬世一系，永永尊戴”；附錄列舉了九項(xiàng)“臣民權(quán)利義務(wù)”，如“臣民按照法律所定，有納稅、當(dāng)兵之義務(wù)”。《憲法重大信條十九條》既不分章，也不分正文和附錄，就十九條。概言之，《欽定憲法大綱》與《憲法重大信條十九條》在章的設(shè)置上還沒破題。
1912年出臺(tái)的《中華民國臨時(shí)約法》改變了我國以往立憲不設(shè)章的狀況，它包括七章，分別是：第一章“總綱”，第二章“人民”，第三章“參議院”，第四章“臨時(shí)大總統(tǒng)副總統(tǒng)”，第五章“國務(wù)員”，第六章“法院”，第七章“附則”。其中，第二章“人民”詳細(xì)規(guī)定了人民權(quán)利，這在中國歷史上是第一次。與《欽定憲法大綱》只是把臣民的權(quán)利義務(wù)作為附錄、《十九信條》只涉及政治權(quán)力不同，《臨時(shí)約法》不僅在正文中明確規(guī)定了平等權(quán)利、自由權(quán)利，而且規(guī)定了救濟(jì)權(quán)利、政治權(quán)利，無論是權(quán)利條款數(shù)量還是權(quán)利種類，都多于《欽定憲法大綱》，義務(wù)則只有納稅義務(wù)和服兵役義務(wù)，少于《欽定憲法大綱》中的臣民義務(wù)。更重要的是，《臨時(shí)約法》在形式上將“人民”作為第二章，置于參議院、臨時(shí)大總統(tǒng)、國務(wù)院、法院等國家機(jī)關(guān)之前，體現(xiàn)了憲法以人為本、以人權(quán)為重的精神，絕非《欽定憲法大綱》正文只有君上大權(quán)所能比擬。
（二）從章少到章多
通常認(rèn)為，中華民國分為兩個(gè)階段，第一階段是北京政府階段，第二階段是北伐戰(zhàn)爭勝利后的南京政府階段。從憲法史來看，這兩個(gè)階段也有重要區(qū)別，如第一階段立憲積極，立憲成果多；第二階段以“訓(xùn)政”為重，立憲消極，立憲成果少，可以說是一種倒退。但從憲法中章的設(shè)置看，兩個(gè)階段有一個(gè)共同點(diǎn)，那就是憲法文獻(xiàn)中章的數(shù)目都存在一個(gè)從少到多的變化過程。
《中華民國臨時(shí)約法》開創(chuàng)了我國立憲成果分章的先河，但章的數(shù)目是個(gè)位數(shù)，章的數(shù)目首次達(dá)到兩位數(shù)的立憲成果是1914年的《中華民國約法》。《中華民國臨時(shí)約法》體現(xiàn)了以孫中山為首的革命力量以法律制約袁世凱的用意，限制權(quán)力的色彩明顯；《中華民國約法》反映的則是袁世凱反擊以孫中山為首的革命力量的主張，擴(kuò)張權(quán)力的味道濃厚�！吨腥A民國約法》共十章，達(dá)到了兩位數(shù)，相對(duì)于《中華民國約法》的個(gè)位數(shù)而言，可以說上了一個(gè)臺(tái)階。這十章分別是：第一章“國家”，第二章“人民”，第三章“大總統(tǒng)”，第四章“立法”，第五章“行政”，第六章“司法”，第七章“參政院”，第八章“會(huì)計(jì)”，第九章“制定憲法程序”，第十章“附則”。將“會(huì)計(jì)”與“制定憲法程序”設(shè)為專章，是《中華民國約法》在形式上的一個(gè)重要特點(diǎn)。
1923年的《中華民國憲法》是我國歷史上第一部正式的憲法，章的數(shù)目再攀新高，共十三章，依次是：第一章“國體”，第二章“主權(quán)”，第三章“國土”，第四章“國民”，第五章“國權(quán)”，第六章“國會(huì)”，第七章“大總統(tǒng)”，第八章“國務(wù)院”，第九章“法院”，第十章“法律”，第十一章“會(huì)計(jì)”第十二章“地方制度”，第十三章“憲法之修正解釋及其效力”。這種體例安排也有一些特點(diǎn)，如將“法律”設(shè)為專章，在我國憲法史上可謂空前絕后。然而，根據(jù)比較憲法學(xué)家的統(tǒng)計(jì)，世界各國憲法文本普遍具有的四項(xiàng)內(nèi)容就包括“關(guān)于法制的規(guī)定。憲法沒有涉及法治或法制，但卻包括了法律制度的一些方面，例如憲法自身的規(guī)定與普通法律的關(guān)系以及和國際性立法的關(guān)系”。[8]其他三項(xiàng)內(nèi)容分別是關(guān)于憲法自身的規(guī)定、關(guān)于國家組織的規(guī)定、關(guān)于公民權(quán)利和政治權(quán)利的規(guī)定�？梢姡吨腥A民國憲法》將“法律”設(shè)為專章絕非標(biāo)新立異。
從《中華民國臨時(shí)約法》的七章到《中華民國約法》的十章，再到1923年《中華民國憲法》的十三章，中華民國北京政府階段的主要立憲成果不斷增加章的數(shù)目。這一特征也反映在中華民國南京政府階段。1931年出臺(tái)的《中華民國訓(xùn)政時(shí)期約法》共八章，1946年《中華民國憲法》則有十四章，各章名稱依次是：總綱，人民之權(quán)利義務(wù)，國民大會(huì)，總統(tǒng)，行政，立法，司法，考試，監(jiān)察，中央與地方之權(quán)限，地方制度，選舉罷免創(chuàng)制復(fù)決，基本國策，憲法之施行及修改。顯然，該憲法體現(xiàn)了孫中山先生的三民主義和五權(quán)憲法思想。1946年《中華民國憲法》章的數(shù)目在我國憲法史上迄今都是最高值。此外，該憲法在章的設(shè)置上還有一個(gè)重要特點(diǎn)，這就是第十三章“基本國策”。我國多部憲法文獻(xiàn)中都含有政策內(nèi)容，包括新中國四部憲法，但直接、明確以“基本國策”標(biāo)題名稱設(shè)置專章的，惟有1946年《中華民國憲法》。
（三）從章多到章少
從《中華民國臨時(shí)約法》設(shè)七章到1946年《中華民國憲法》設(shè)十四章，中國民國立憲成果在章的數(shù)目上翻了整整一番。新中國立憲成果特別是新中國四部憲法文本極大減少了章的設(shè)置。這始于作為新中國成立初期臨時(shí)憲法的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》。除序言外，它設(shè)七章，其中第一章為“總綱”、第二章為“政權(quán)機(jī)關(guān)”，第三至第七章依次規(guī)定的是軍事制度、經(jīng)濟(jì)政策、文化教育政策、民族政策、外交政策，是一個(gè)名副其實(shí)的綱領(lǐng)。它的章數(shù)降到了我國立憲成果設(shè)章以來的最低值，即數(shù)目等同于首次設(shè)章的《中華民國臨時(shí)約法》。新中國四部憲法的章數(shù)更少，都只設(shè)四章，低于前述民國時(shí)期任何立憲成果中章的數(shù)目，呈現(xiàn)出“從章多到章少”的明顯變化軌跡。當(dāng)然，新中國四部憲法都只設(shè)四章，并不是完全沒有爭議的，如在1954年憲法產(chǎn)生過程中，有人曾建議設(shè)專章規(guī)定選舉制度、預(yù)算、憲法修改程序。[9]從1954年憲法的制定背景來看，這些建議應(yīng)該不是原創(chuàng)性的，而是受前蘇聯(lián)憲法影響的結(jié)果。1918年的蘇俄憲法共六篇，第四篇和第五篇分別是“選舉權(quán)及被選舉權(quán)”、“預(yù)算法”；1936年的蘇聯(lián)憲法共十三章，其中第十一章是“選舉制度”，第十三章是“本憲法修改程序”。
新中國四部憲法在章數(shù)上遠(yuǎn)少于民國時(shí)期的一些立憲成果，主要原因是將國家機(jī)構(gòu)集中規(guī)定在一章，而不是把國家機(jī)構(gòu)分散規(guī)定為若干章。這種形式上的調(diào)整是有意識(shí)進(jìn)行的，因?yàn)樵?954年憲法起草過程中，曾專門討論過這個(gè)問題。1954年3月23日，毛澤東在主持召開憲法起草委員會(huì)第一次全體會(huì)議時(shí)，曾就憲法草案的結(jié)構(gòu)說道：“有人主張把第二章的六節(jié)變成六章。憲法起草小組考慮到把這六部分列在一章，加個(gè)總題目叫國家組織系統(tǒng)，很清楚。如分列為六章，好像有些頭緒紛繁�！盵10]1954年5月27日，劉少奇主持召開的憲法起草委員會(huì)第二次全體會(huì)議再次討論到國家機(jī)構(gòu)的體例問題。“關(guān)于憲法結(jié)構(gòu)問題。劉少奇說：‘有人主張把第二章的六節(jié)分成為六章，這樣好看一些�！瘯�(huì)上討論結(jié)果，保持原狀不變”。[11]于是，盡管不同時(shí)期都有一些學(xué)者建議分若干章規(guī)定國家機(jī)構(gòu)，[12]但從1954年憲法開始，新中國的四部憲法就一直保持對(duì)國家機(jī)構(gòu)不分章規(guī)定的體例。
集中把國家機(jī)構(gòu)規(guī)定在一章而不是分若干章規(guī)定不同的國家機(jī)構(gòu)，除了有利于避免毛澤東所說的“頭緒紛繁”外，也是符合憲法原理的。世界上確實(shí)有不少國家的憲法按照不同的國家機(jī)構(gòu)或國家權(quán)力來分章規(guī)定，如1946年日本憲法第一章為“天皇”，第四章為“國會(huì)”，第五章為“內(nèi)閣”，第六章為“司法”。類似的還有1949年德國基本法、1993年俄羅斯憲法等等。這種將不同國家機(jī)關(guān)與公民基本權(quán)利置于同一層面的體例，或者說將立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)與基本權(quán)利一章相并列的體例，容易讓人覺得國家權(quán)力太多、太強(qiáng)大，基本權(quán)利太少、太弱小�；緳�(quán)利與國家機(jī)構(gòu)是憲法的兩大基本內(nèi)容�；緳�(quán)利在憲法典中一般都以一章來規(guī)定，國家機(jī)構(gòu)（行使國家權(quán)力的機(jī)構(gòu)）作為基本權(quán)利的對(duì)應(yīng)物，也宜以一章來規(guī)定，即在體例層次上與基本權(quán)利相并列，這樣更能體現(xiàn)憲法是公民權(quán)利與國家權(quán)力之平衡器的理念。
新中國四部憲法的章數(shù)之所以劇減，還有一個(gè)原因是都不設(shè)專章規(guī)定憲法本身的效力、修改、解釋等事項(xiàng)。而《中華民國臨時(shí)約法》、《中華民國約法》與《中華民國訓(xùn)政時(shí)期約法》卻在最后都設(shè)有“附則”一章，規(guī)定本身的效力、修改等問題。1923年《中華民國憲法》和1946年《中華民國憲法》更是直接把最后一章分別設(shè)為“憲法之修正解釋及其效力”與“憲法之施行與修改”。從世界各國立憲來看，以獨(dú)立的部分規(guī)定憲法本身的效力、修改、解釋等事項(xiàng)，是相當(dāng)普遍的現(xiàn)象，美國、俄羅斯、法國、意大利、日本、印度等國的現(xiàn)行憲法莫不如此。同時(shí)，1936年的蘇聯(lián)憲法的最后一章是“本憲法修改程序”,1977年的蘇聯(lián)憲法的最后一部分是“蘇聯(lián)憲法生效和修改程序”,1992年的越南憲法與1976年的古巴憲法的最后一章分別是“憲法的效力和憲法修改”、“修改憲法”，這有力地說明不設(shè)專章規(guī)定憲法本身的效力、修改等事項(xiàng)并不是社會(huì)主義國家憲法的特點(diǎn)。
雖然新中國憲法四部憲法都沒設(shè)置專章規(guī)定憲法本身的效力、修改、解釋等事項(xiàng)，但這并不意味著設(shè)置專章規(guī)定憲法本身的效力、修改、解釋等事項(xiàng)從未進(jìn)入立憲的視野。據(jù)許崇德教授介紹，在現(xiàn)行憲法產(chǎn)生過程中曾討論過這個(gè)問題。1980年9月22日，憲法修改委員會(huì)秘書處部分成員在討論憲法結(jié)構(gòu)時(shí)，“大家認(rèn)為把如何切實(shí)保障憲法的實(shí)施，專門作為一章加以規(guī)定，是必要的”。但兩天后情況發(fā)生了改變。在9月24日的憲法修改委員會(huì)秘書處全體會(huì)議上，“對(duì)于憲法的修改和監(jiān)督，多數(shù)認(rèn)為，可以不作一章單獨(dú)去寫。這個(gè)問題或者作為附則，或者放在總綱里做出規(guī)定”。于是，之后的《憲法草稿》沒有專章規(guī)定憲法保障與憲法修改。但是，《憲法草稿》之后的《憲法討論稿》“增寫了第五章‘保障憲法的實(shí)施和憲法的修改’，共6條”。[13]最后的結(jié)果是，憲法修改和憲法監(jiān)督既沒有單獨(dú)設(shè)章，也沒有被作為附則或規(guī)定在總綱中，而是被規(guī)定在“國家機(jī)構(gòu)”中。
三、我國現(xiàn)行憲法中“章”的設(shè)置之進(jìn)一步完善
新中國四部憲法在幾十年的變遷過程中一直維持四章的簡潔結(jié)構(gòu)，就整體結(jié)構(gòu)而言，的確有優(yōu)越于民國時(shí)期的憲法文本之處，但也絕非盡善盡美，因此也存在一個(gè)需要完善的問題�，F(xiàn)行憲法的一個(gè)重大貢獻(xiàn)就體現(xiàn)在對(duì)章的設(shè)置的完善上，這就是改變1954年憲法、1975年憲法和1978年憲法都將“國家機(jī)構(gòu)”一章置于“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”一章之前的做法，將“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”一章移到了“國家機(jī)構(gòu)”一章之前。從我國立憲歷史來看，盡管立憲成果中關(guān)于人的基本權(quán)利與義務(wù)的內(nèi)容出現(xiàn)在不同的標(biāo)題名稱下，如《中華民國臨時(shí)約法》與《中華民國約法》都以第二章“人民”規(guī)定人的基本權(quán)利與義務(wù)，《中華民國訓(xùn)政時(shí)期約法》和1946年《中華民國憲法》直接以“人民之權(quán)利義務(wù)”命名，但是，從《中華民國臨時(shí)約法》設(shè)章以來，立憲成果中關(guān)于人的基本權(quán)利與義務(wù)的內(nèi)容在整體上都位于國家機(jī)構(gòu)的內(nèi)容前�，F(xiàn)行憲法將“國家機(jī)構(gòu)”置于“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”之后，符合個(gè)人與國家關(guān)系的憲法原理，是完善我國憲法文本的重要步驟，獲得了廣泛好評(píng)。
一個(gè)值得思考的問題是，現(xiàn)行憲法在章的設(shè)置方面是否還有改進(jìn)的必要與空間？從學(xué)者們的討論來看，答案是肯定的。如有學(xué)者認(rèn)為，憲法應(yīng)專設(shè)“自治制度”一章，集中規(guī)定民族區(qū)域自治、特別行政區(qū)的高度自治和基層群眾自治。其理由主要是：民族區(qū)域自治、特別行政區(qū)的高度自治和基層群眾自治都屬于我國的自治制度的組成部分，現(xiàn)行憲法把它們分散規(guī)定在不同的部分，不能給人以整體感；總綱關(guān)于民族區(qū)域自治制度和特別行政區(qū)高度自治制度的規(guī)定過于簡單，無法使人明白這些制度的基本構(gòu)成原理和原則；可以解決將基層群眾自治制度不恰當(dāng)?shù)匾?guī)定在國家機(jī)構(gòu)部分而產(chǎn)生的名實(shí)不符問題，使憲法典在內(nèi)容結(jié)構(gòu)的安排上更加合理。[14]當(dāng)然，在完善章的設(shè)置方面，學(xué)者們討論最多、共識(shí)最多的是設(shè)置專章規(guī)定憲法修改和憲法保障等內(nèi)容，如有學(xué)者呼吁將憲法解釋、憲法修改、憲法監(jiān)督等憲法制度單列一章，單獨(dú)安排。[15]還有學(xué)者主張憲法的修改、憲法的效力等事項(xiàng)應(yīng)由單設(shè)的附則規(guī)定。[16]
學(xué)者們的上述建議與理由顯然有其合理性與針對(duì)性，但能否實(shí)現(xiàn)必須考慮到我國修憲的實(shí)際�，F(xiàn)行憲法在二十幾年的變遷中已修改了四次，但每次都不是大規(guī)模修改。相當(dāng)多的憲法學(xué)者也明確主張不宜大規(guī)模修改憲法。因此，設(shè)專章規(guī)定自治制度或者憲法修改等問題，在修憲模式?jīng)]有改變的條件下難以實(shí)現(xiàn)。更重要的是，無論是設(shè)專章規(guī)定自治制度還是設(shè)專章規(guī)定憲法修改等問題，都不是現(xiàn)行憲法在完善章的設(shè)置方面的最主要任務(wù)，其最主要任務(wù)在于不再以專章規(guī)定國旗等國家標(biāo)志，因?yàn)橐詫Ｕ乱?guī)定國旗等國家標(biāo)志是現(xiàn)行憲法在章的設(shè)置上的敗筆。
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