[ 姚魏 ]——(2003-12-15) / 已閱14126次
淺析中國(guó)現(xiàn)行外匯管理法規(guī)的特點(diǎn)
(上海社會(huì)科學(xué)院憲法、行政法碩士研究生 姚魏)
外匯管理（制）是指一國(guó)政府為了防止資金任意流出或流入，改善本國(guó)的國(guó)際收支和穩(wěn)定本國(guó)貨幣匯率，授權(quán)有關(guān)貨幣金融當(dāng)局（一般是中央銀行或?qū)ｉT(mén)的外匯管理機(jī)構(gòu)）對(duì)外匯買(mǎi)賣(mài)和國(guó)際結(jié)算采取的限制性措施。改革開(kāi)放以前，中國(guó)實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，由于外匯資源短缺，因此實(shí)行比較嚴(yán)格的外匯管制；改革開(kāi)放以后我國(guó)逐步由高度集中的外匯管理體制向與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的外匯管理體制轉(zhuǎn)變；1996年中國(guó)實(shí)現(xiàn)了人民幣經(jīng)常項(xiàng)目可兌換，對(duì)資本項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格管理，初步建立了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的外匯管理體制。與此同時(shí)，我國(guó)外匯管理法規(guī)也在不斷改進(jìn)，它與外匯管理體制的改革形成了互動(dòng)的關(guān)系。一方面，外匯管理體制改革的成果需要相應(yīng)的法規(guī)的確認(rèn)和保障；另一方面，外匯管理法規(guī)又事實(shí)上促成了外匯管理體制的形成。1996年4月1日我國(guó)開(kāi)始實(shí)行《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》并于1997年修訂，至此，我國(guó)形成了以該條例為核心的具有中國(guó)特色的外匯管理法規(guī)體系。本文擬對(duì)中國(guó)現(xiàn)行外匯管理法規(guī)與周邊國(guó)家以及本國(guó)以往法規(guī)的縱橫比較，具體分析其特點(diǎn)。
一、從層級(jí)上看，外匯管理法規(guī)“位卑權(quán)重”。從外匯管理法律制度比較成熟的國(guó)家來(lái)看，它們一般都先由立法機(jī)關(guān)制定一部基本性的外匯管理法，然后以此為基礎(chǔ)，公布實(shí)施大量的行政法規(guī)和規(guī)章，以使其基礎(chǔ)性法律的原則性規(guī)定得以落實(shí)。如韓國(guó)在1961年立法機(jī)關(guān)就頒布了《外匯管理法》，對(duì)該國(guó)有關(guān)管匯的問(wèn)題作了原則性的規(guī)定。在這部法律的基礎(chǔ)上，為了便于實(shí)施，韓國(guó)又頒布了《外匯管理施行令》、《外匯管理規(guī)定》、《外匯管理業(yè)務(wù)程序》等行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，使韓國(guó)外匯管理法規(guī)成為一個(gè)由法律、法規(guī)、規(guī)章三部分組成，條文依次增加，內(nèi)容逐步詳盡的較為完備、權(quán)威的體系。而我國(guó)則不同，我國(guó)外匯管理法規(guī)從一開(kāi)始就以國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)（包括國(guó)務(wù)院，中國(guó)人民銀行、國(guó)家外匯管理局）制定的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的形式出現(xiàn)，而不象日韓等國(guó)那樣以國(guó)家立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律的形式出現(xiàn)。有人認(rèn)為這是我國(guó)外匯管理的一大缺點(diǎn)。筆者認(rèn)為不然。我國(guó)的外匯管理體制改革必然隨著經(jīng)濟(jì)體制改革而不斷深化。過(guò)早地由人大制定法律，法律就會(huì)被頻頻突破，最終會(huì)破壞其自身的權(quán)威性。因此我們必須防緩步伐，先由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)作為嘗試，等到時(shí)機(jī)成熟后再制定法律。在此之前，我們要極力維護(hù)《條例》的權(quán)威，一切外匯管理活動(dòng)都以它為準(zhǔn)則。
二、從方式上看，外匯管理法規(guī)“寬嚴(yán)相濟(jì)”。1996年12月1日，中國(guó)正式宣布接受?chē)?guó)際貨幣基金組織協(xié)定第八條款的要求，實(shí)現(xiàn)了人民幣經(jīng)常項(xiàng)目可兌換。具體表現(xiàn)為：一是將外商投資企業(yè)外匯買(mǎi)賣(mài)納入銀行結(jié)售匯體系；二是提高居民用匯標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大供匯范圍；三是取消尚存的經(jīng)常性用匯的限制，如取消出入境展覽、招商等非貿(mào)易非經(jīng)營(yíng)性用匯的限制，允許駐華機(jī)構(gòu)及來(lái)華人員在境內(nèi)購(gòu)買(mǎi)的自用物品、設(shè)備、用具等出售后所得的人民幣款項(xiàng)兌換成外匯匯出。在放寬經(jīng)常項(xiàng)目?jī)稉Q的同時(shí)，中國(guó)對(duì)于資本項(xiàng)目外匯還繼續(xù)進(jìn)行嚴(yán)格管理并執(zhí)行三個(gè)基本原則：一是除國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，資本項(xiàng)目外匯收入均需調(diào)回境內(nèi)；二是境內(nèi)機(jī)構(gòu)（包括外商投資企業(yè)）的資本項(xiàng)目下外匯收入均應(yīng)在銀行開(kāi)立外匯專(zhuān)用帳戶(hù)，經(jīng)外匯管理部門(mén)批準(zhǔn)后才能賣(mài)給外匯指定銀行；三是資本項(xiàng)目下的購(gòu)匯和對(duì)外支付，均需經(jīng)過(guò)外匯管理部門(mén)的核準(zhǔn)，持核準(zhǔn)件方可在銀行辦理售付匯。近年來(lái)國(guó)際上頻頻發(fā)生的金融危機(jī)提醒我們，條件不成熟時(shí)過(guò)早開(kāi)放資本項(xiàng)目，不僅不利于國(guó)家對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，也不利于國(guó)際資本的安全使用。因此我國(guó)在實(shí)現(xiàn)經(jīng)常項(xiàng)目可兌換的同時(shí)，對(duì)資本項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格管理是完全正確的。
三、從內(nèi)容上看，外匯管理法規(guī)“對(duì)事不對(duì)人”。從1980年《外匯管理暫行條例》與1996年《外匯管理?xiàng)l例》相比較可以看出這一特點(diǎn)�！锻鈪R管理暫行條例》是根據(jù)外匯管理的對(duì)象來(lái)劃分不同章節(jié)，確定不同主體的權(quán)利、義務(wù)的；而新條例是根據(jù)外匯管理的內(nèi)容來(lái)劃分不同章節(jié)，確定相應(yīng)的管理方式的。又如，1994年中國(guó)實(shí)行的結(jié)售匯制度沒(méi)有把外商投資企業(yè)納入其中，這給外商投資企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)了不利影響。它們?nèi)绻u(mài)出外匯獲得人民幣資金必須到指定的外匯調(diào)劑中心辦理。由于外匯調(diào)劑中心是外匯管理局的一個(gè)職能部門(mén)，自身并無(wú)人民幣資金的收購(gòu)或賣(mài)出，因此很難及時(shí)促成調(diào)劑。這嚴(yán)重阻礙了外商投資企業(yè)流動(dòng)資金的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，極大地破壞了國(guó)民待遇原則。所以1996年7月1日外商投資企業(yè)被納入銀行結(jié)售匯體系（1998年12月1日外匯調(diào)劑中心最終關(guān)閉）。
四、從執(zhí)行上看，外匯管理法規(guī)可操作性日益加強(qiáng)。首先，我國(guó)外匯管理體制協(xié)調(diào)，管理權(quán)力集中有效。外匯管理局是我國(guó)唯一的外匯管理部門(mén)。它克服了其它國(guó)家在外匯管理中存在的由中央銀行、財(cái)政部、外匯管理局多頭管匯、多頭批匯、職責(zé)不清的局面。其次，我國(guó)外匯管理法規(guī)不同程度地訂有定義條款，它們對(duì)相應(yīng)法律關(guān)系的主體和客體的內(nèi)涵和外延都作出明確規(guī)定，使有關(guān)規(guī)定的使用不易發(fā)生偏差。而且法律條文規(guī)定逐步具體，語(yǔ)義相對(duì)明確，可操作性不斷加強(qiáng)，外匯業(yè)務(wù)是否違規(guī)容易界定。再次，相關(guān)法規(guī)的罰則十分明確。1980年的《外匯管理暫行條例》只規(guī)定了一條罰則。1996年的新條例增加到十三條，并且出現(xiàn)了大量援引性條文（刑事責(zé)任部分）。起初，新刑法頒布后，因?yàn)闆](méi)有規(guī)定相關(guān)的刑事責(zé)任，造成了刑事處罰的真空，1998年12月29日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于懲治騙購(gòu)?fù)鈪R，逃匯和非法買(mǎi)賣(mài)外匯犯罪的決定》這一法律性文件后，問(wèn)題得到了徹底地解決。
五、從體系上看，主體性外匯管理法規(guī)“獨(dú)善其身”。為了進(jìn)行有效的外匯管理，一個(gè)國(guó)家需要一整套相互間即有垂直關(guān)系，又有相對(duì)平行的成體系的法律、法規(guī)、規(guī)章。主體性法律、法規(guī)主要規(guī)定外匯及外匯管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)限、管匯范圍和相應(yīng)的違規(guī)處罰，著重體現(xiàn)垂直性關(guān)系。而配套性法律、法規(guī)是對(duì)外匯的收付、轉(zhuǎn)移所可能涉及到的部門(mén)、領(lǐng)域在其業(yè)務(wù)中與外匯有關(guān)的問(wèn)題所作的規(guī)定，主要體現(xiàn)平行性關(guān)系。在我國(guó)，主體性外匯管理法規(guī)較完善。雖然《外匯管理?xiàng)l例》層級(jí)低而且抽象、原則，但是國(guó)務(wù)院、中國(guó)人民銀行、外匯管理局先后頒布了許多相關(guān)實(shí)施細(xì)則和規(guī)章。但是配套性法律、法規(guī)卻很不健全。例如，商業(yè)銀行在符合主體性法律、法規(guī)的條件時(shí)可以成為外匯指定銀行，商業(yè)銀行法就有必要對(duì)這種特殊商業(yè)銀行的外匯活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，或者制定外匯銀行法。我國(guó)沒(méi)有此類(lèi)法律。此外，外匯擔(dān)保法、外匯投資法、境外投資法等至今都是空缺，嚴(yán)重影響了外匯管理目標(biāo)全面、順利地實(shí)現(xiàn)。
六、從立法與實(shí)踐的關(guān)系上看，外匯管理法規(guī)未能與時(shí)俱進(jìn)。在我國(guó)，雖然目前外匯管理法規(guī)、規(guī)章的數(shù)量日益增多，但是大多是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，不但前瞻性規(guī)定匱乏，而且某些規(guī)定具有一定的滯后性。例如，我國(guó)現(xiàn)行外匯管理法規(guī)基本上不允許人民幣與外幣的遠(yuǎn)期外匯交易，外匯市場(chǎng)主要還是現(xiàn)匯市場(chǎng)，期匯市場(chǎng)遠(yuǎn)未形成。如此，面對(duì)浮動(dòng)匯率的日常變動(dòng)所帶來(lái)的外匯風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)出口企業(yè)，甚至是外匯銀行也束手無(wú)策。這不僅妨礙了自負(fù)盈虧企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高，而且不利于現(xiàn)代企業(yè)制度的推廣與完善。又如，中央銀行利用外匯平準(zhǔn)基金調(diào)控外匯市場(chǎng)的做法已為各國(guó)金融管理的宏觀政策所認(rèn)同，并從法律上加以規(guī)定。我國(guó)目前在外匯交易中心也設(shè)立了中央銀行公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)場(chǎng)所，適時(shí)干預(yù)匯市，但這種干預(yù)活動(dòng)并未從法律角度加以確認(rèn)和規(guī)范。
七、從世界范圍上看，外匯管理法規(guī)與國(guó)際慣例“若即若離”。多年來(lái)我國(guó)一直致力于“入世”的談判活動(dòng)，其中匯率“雙軌制”經(jīng)常受到世貿(mào)組織、國(guó)際貨幣基金組織的質(zhì)疑。他們認(rèn)為這是一種匯率歧視，不符合國(guó)民待遇原則。某些發(fā)達(dá)國(guó)家也緊緊抓住這一事實(shí)，詆毀我國(guó)，阻撓我國(guó)“入世”。后來(lái)我國(guó)統(tǒng)一了匯率，滿(mǎn)足了世貿(mào)組織和國(guó)際貨幣基金組織關(guān)于對(duì)外匯安排的要求，減輕了“入世”的難度。這表明了我國(guó)外匯管理法規(guī)必須也事實(shí)上正在向國(guó)際慣例靠攏。但是與國(guó)際慣例相比還有差距。首先，我國(guó)現(xiàn)行外匯管理法規(guī)中，若干概念與國(guó)際通行概念不統(tǒng)一，若干交易類(lèi)別劃分也與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)不一致；其次，在管理范圍上，我國(guó)目前資本項(xiàng)目管理范圍主要集中于對(duì)資本流入的管理，對(duì)資本流出的管理尚不足；再次，在管理手段上，國(guó)家以事前審批為主，事中監(jiān)控能力較弱，事后處罰制度也不完善。
經(jīng)過(guò)以上分析，我們不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)外匯管理法規(guī)雖然具有以往法規(guī)所沒(méi)有的先進(jìn)性，但是也存在不少缺陷。因此我們必須研究對(duì)策，不斷改善我國(guó)外匯管理法規(guī)，使之早日與國(guó)際慣例接軌。我們相信完善的外匯管理法規(guī)必將對(duì)健全我國(guó)管理體制，鞏固外匯管理體制改革的成果，保持我國(guó)國(guó)際收支平衡，促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易發(fā)展，提高金融監(jiān)管水平，推進(jìn)人民幣最終實(shí)現(xiàn)完全的自由兌換作出重大貢獻(xiàn)。
參考文獻(xiàn)：
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5、中華人民共和國(guó)外匯管理局網(wǎng)站 網(wǎng)址：http://www.safe.gov.cn
