[ 朱文中 ]——(2013-4-2) / 已閱5452次
公益訴訟（public interest litigation ），一般是指以個人、組織或機關(guān)等為原告，以損害國家、社會或者不特定多數(shù)人利益的行為為對象，以制止該損害行為并追究該行為人（包括公民、法人、組織、機關(guān)、團(tuán)體等）相應(yīng)法律責(zé)任的特殊訴訟活動。公益訴訟解決的是某個群體或階層的基本權(quán)利受到損害，但基于自身能力或貧窮或不通曉法律等原因，不能以自己名義起訴的問題。環(huán)境公益訴訟的理論依據(jù)大致有環(huán)境資源公共信托理論、公民環(huán)境權(quán)理論、私人檢察總長理論、正當(dāng)程序理論、司法能動主義理論等。
一般認(rèn)為，美國是現(xiàn)代公益訴訟的創(chuàng)始國，印度是第一個引入公益訴訟制度的國家，印度被認(rèn)為獲得了相比美國更大的成功。公益訴訟是許多國家遏制損害環(huán)境公益行為的有效機制，國際上的環(huán)境公益訴訟制度各具特色。美國環(huán)境法上的公民訴訟（citizen suit）在性質(zhì)上是環(huán)境公益訴訟，以環(huán)境公益的促進(jìn)為建制的目的與訴訟要件，判決的效力并不局限于訴訟的當(dāng)事人。
一、ENGO的原告資格
ENGO原告資格是ENGO公益訴訟最關(guān)鍵的問題。美國環(huán)境法上的公民訴訟（citizen suit）在性質(zhì)上是環(huán)境公益訴訟，環(huán)境公民訴訟制度是美國環(huán)境法的一個特色，公民訴訟條款始見于1970年聯(lián)邦《清潔空氣法》（ Clean Air Act）美國公民訴訟重視以ENGO這種非普通意義上的“公民”提起訴訟。1970年的《清潔空氣法》規(guī)定了任何人（anyperson）得提起訴訟的條款，之后最高法院一個典型案例—1972年的塞拉俱樂部訴莫頓（Sierra Club v. Morton，405 U. S. 727）案中，對當(dāng)事人起訴資格的判決在司法領(lǐng)域具有重大影響。該案中環(huán)保團(tuán)體Sierra Club企圖阻止商家Mineral King開發(fā)滑雪場，以免破壞自然生態(tài)，法院對實際損害（injury in fact）采取了寬容態(tài)度，認(rèn)為環(huán)境上的損害符合實際損害要件。這里的實際損害不再局限于經(jīng)濟(jì)上的損害，包括了環(huán)境舒適的損害，如審美利益的損害等。法院認(rèn)為，Sierra Club可以僅提出理由說明其成員把該地區(qū)用作休閑目的，就可以確立自己受到事實上的傷害。該案中Sierra Club并沒有把興建巨型滑雪場對其造成直接損害作為起訴的理由，而是作為一個長期致力于保護(hù)環(huán)境的公益團(tuán)體提起訴訟的。這樣ENGO雖然不能僅僅以環(huán)境利益受損害主張原告適格，但只要能具體指出其成員有環(huán)境損害就可提起訴訟。1972年聯(lián)邦《清潔水法》（ Clean WaterAct）采納了最高法院的觀點。
2000年的最高法院通過地球之友訴雷德勞環(huán)境服務(wù)公司（Friends of the Earth， Inc. v. Laidlaw EnvironmentalServices， Inc.，528 U.S. 167）一案，軟化了ENGO具體指出其成員有環(huán)境損害的要求。最高法院認(rèn)為，原告環(huán)保團(tuán)體享有提起公民訴訟的資格，而且確認(rèn)“事實或爭議”是有關(guān)起訴資格的理論根基。也就是說，只要被告違反了某一個具體的環(huán)境法律，例如，對于涉嫌違反授予公民訴訟條款的聯(lián)邦環(huán)境法律的任何條款和依據(jù)該法授權(quán)頒布的任何行政規(guī)章的行為，法院就可以認(rèn)定一個環(huán)境損害，原告可以從這個違法行為合理地證明自己所關(guān)注的環(huán)境利益的損害。這樣就進(jìn)一步放寬了ENGO原告適格的要求。
二、被告、被訴事由、前置程序及限制要件
依據(jù)1973年的《清潔水法》第505條授權(quán)任何人當(dāng)自己利益受到有害影響時，有權(quán)根據(jù)民事訴訟，控告排污者違反法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，或者控告環(huán)保局沒有采取有效措施執(zhí)行法律規(guī)定。由此可見，美國公民訴訟的被告大致有兩類，一為排污者，包括各種污染源，如私人企業(yè)、各行政機關(guān)等，起訴事由為污染者違反法定或主管機關(guān)核定的污染防治義務(wù)；二為環(huán)境保護(hù)署署長，起訴事由為環(huán)境保護(hù)署署長疏于執(zhí)行保護(hù)環(huán)境等法定義務(wù)�？梢钥闯�，原告并不能僅僅依據(jù)具有起訴權(quán)就能真正獲得法院對案件的受理，被訴事由必須有可審查性才行。也就是說，被訴事由必須是屬于司法裁決的事由。實踐中美國ENGO訴訟多是以對行政機關(guān)的不作為提起的訴訟。
對行政機關(guān)的不作為提起的訴訟主要是以環(huán)境保護(hù)署署長為被告的公民訴訟。如果聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署署長應(yīng)當(dāng)采取某些措施或者履行某種義務(wù)而未采取有效措施或者履行某種義務(wù)，那么公民可以以環(huán)境保護(hù)署署長為被告提起公民訴訟，公民被視為“私人檢察總長”，與政府的職能相對應(yīng)而存在，使環(huán)保主義者擁有了能與政府抗衡的力量。實踐中美國的ENGO十分重視應(yīng)用公民訴訟來監(jiān)督聯(lián)邦環(huán)保機關(guān)的行為，在實施環(huán)境法律法規(guī)中發(fā)揮著重要作用，如野生生物保護(hù)組織訴美國聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局案（Defenders ofWildlife v. United States EPA，450F. 3d 394）。
實踐中美國ENGO通過公民訴訟把有限的時間、財力和精力用在促使政府完善或執(zhí)行環(huán)境法規(guī)上，ENGO原則上針對與其宗旨相關(guān)的行政行為提起訴訟。實踐中環(huán)保團(tuán)體主要致力于運用公民訴訟來監(jiān)督政府行為，且基本上針對行政機關(guān)的環(huán)境保護(hù)不作為提起訴訟，行政機關(guān)的作為義務(wù)成為重要的訴訟要件，其以環(huán)境保護(hù)署署長為被告的公民訴訟一般限于政府的非自由裁量行為。由于美國立法于多處場合明確規(guī)定主管機關(guān)依法公布各種污染標(biāo)準(zhǔn)或具體采行某一作為的期限，ENGO于是便運用公民訴訟要求法院命令主管機關(guān)依法定期限采取行動。鑒于公民訴訟的目的主要在于監(jiān)督執(zhí)法，參議院立法時加入事先告知前置程序條款，規(guī)定公民訴訟于提起前60日告知即將成為被告的污染者或主管機關(guān)后才可正式起訴。環(huán)境公民訴訟條款一般規(guī)定，對于環(huán)境公民訴訟的原告發(fā)出起訴前的通知，如果執(zhí)行聯(lián)邦環(huán)境法律的行政機構(gòu)對于起訴通知中涉及的違法行為，已經(jīng)采取或正在采取一定的實施法律行為，那么，公民訴訟將會受到阻止。然而，60日的要件在立法上多有例外規(guī)定，例如有關(guān)毒性污染物或緊急事件等的免告知程序。
美國公民訴訟的被訴理由中還有一個值得注意的地方，即它對環(huán)境影響評價的重視。美國環(huán)境政策法要求聯(lián)邦機構(gòu)為每個主要的聯(lián)邦政府的行動準(zhǔn)備一個環(huán)境影響說明書，以要求政府“三思而后行”。這里的環(huán)境影響報告書被設(shè)計為兩種用途：其一，政府決策中注入環(huán)境因素，告訴這項議案的決策者的環(huán)境效應(yīng)的效果及可行性；其二，讓環(huán)境影響評價對公眾充分地公開。由于美國行政程序法對司法審查采取開放的態(tài)度，原則上對行政機關(guān)的行為都可以審查，其環(huán)評程序為公民提供了一個為環(huán)境訴訟提供證據(jù)的機會，使ENGO提起環(huán)境公益訴訟更加可行。
三、管轄法院、公民調(diào)查權(quán)、裁判結(jié)果及費用
美國環(huán)境公益訴訟中的管轄法院依被告的不同而有別。根據(jù)聯(lián)邦《清潔空氣法》，以環(huán)境保護(hù)署署長為被告的訴訟案件由哥倫比亞特區(qū)的巡回法院管轄。以污染源為被告的環(huán)境訴訟由污染所在地或違法事實發(fā)生地的聯(lián)邦地方法院管轄。在司法實踐中，為了便于公民訴訟的順利進(jìn)行，法院可以授權(quán)作為原告的公民在合理時間內(nèi)進(jìn)入被告污染源所在地自行進(jìn)行調(diào)查取證，賦予公民調(diào)查權(quán)，即使一般的公民訴訟條款均未在法律上對公民對污染者違法事實的調(diào)查權(quán)問題作出明文規(guī)定。
依照各污染防治法律的公民訴訟條款，法院的裁判結(jié)果主要有兩種：（1）強制令。強制令是法院判決所采取的最嚴(yán)厲的措施。所有的環(huán)境法規(guī)都允許公民訴訟原告請求法院發(fā)布禁令，包括停止污染行為或要求行政機關(guān)采取具體措施以貫徹法律要求；（2）罰金。由行政機關(guān)或公民訴訟人提出請求，由法院判罰被告一定數(shù)量的金錢。根據(jù)美國國家環(huán)保局（EPA）的《民事處罰政策》，規(guī)定了判處罰款所依據(jù)的因素，一是違法者從其違法行為中獲取的經(jīng)濟(jì)利益，一是其對環(huán)境造成的危害程度。但在處罰時還應(yīng)依據(jù)其他因素對罰款進(jìn)行調(diào)整，這些因素包括違法者故意或疏忽的程度、其守法狀況以及償付能力。1987年修改后的《清潔水法》將數(shù)額提高到日課至25 ， 000美元，大大增加了公民訴訟的威嚇力。罰金均交國庫，而不是判歸原告，不同于民事罰款和行政處罰。
公民訴訟采取特殊的訴訟費用的負(fù)擔(dān)規(guī)則。環(huán)境公益訴訟的目的并非公民為了個人利益而要求損害賠償，而是為了維護(hù)公共利益，督促政府或受制者積極采取某些促進(jìn)公益的法定行為。但是，作為原告的公民必然要支付一定的訴訟費用，而這對于公民來說是不公平的�；谒痉ü娴囊螅诿绹母黜棴h(huán)境法規(guī)中，所有的公民訴訟條款均特別地授權(quán)法院斟酌判定律師費用及其他訴訟費用與任何一方當(dāng)事人，只要法院認(rèn)為該決定是合適的。除了律師費用外，法院還可以自由裁量專家鑒定費等。
四、美國ENGO環(huán)境公益訴訟之借鑒
中國ENGO公益訴訟的重點也應(yīng)放在促使政府完善或執(zhí)行環(huán)境法規(guī)上，而不是直接用在監(jiān)督一個個污染源上，即使當(dāng)中國ENGO公益訴訟以污染源為報告時，其目的也應(yīng)是為了更好地監(jiān)督政府行為。中國ENGO環(huán)境公益訴訟應(yīng)主要針對行政機關(guān)的行為（一般限于政府的非自由裁量行為），特別是環(huán)境影響評價行為，中國環(huán)評法至今沒有環(huán)境公益訴訟的相關(guān)規(guī)定的確是一大缺憾。由于環(huán)境影響評價深富環(huán)境預(yù)防意義，ENGO將力量投入有關(guān)環(huán)境影響評價訴訟是其參與環(huán)境公益訴訟途徑的合理選擇。當(dāng)然，由于中國與美國在環(huán)境保護(hù)行政管理上的差別，中國ENGO公益訴訟的監(jiān)督對象不僅包括各污染源和環(huán)境保護(hù)主管部門的管理行為，其他對環(huán)境有較大影響的自然資源管理部門（如水利局等）的管理行為也應(yīng)在其環(huán)境公益訴訟監(jiān)督之下，以求有利于解決中國“環(huán)保不下水，水利不上岸”的怪現(xiàn)象及環(huán)境保護(hù)局長難當(dāng)?shù)木置妗?br>
在程序方面，美國具有ENGO針對行政機關(guān)的不作為的公益訴訟的事先告知前置程序條款，由于其不僅可以防范政府疏于環(huán)境執(zhí)法，而且可以有效防止環(huán)境公益訴訟的濫用，具有較大的借鑒意義。由于ENGO環(huán)境公益訴訟主要目的是通過監(jiān)督主管機關(guān)的政府行為而達(dá)到環(huán)境保護(hù)之目的，中國ENGO公益訴訟應(yīng)設(shè)立公益訴訟的事先告知前置程序，督促主管機關(guān)積極履行職責(zé)，不僅可以提高ENGO活動的效率，而且有利于維護(hù)環(huán)境行政管理秩序，并節(jié)約司法資源。
因ENGO環(huán)境公益訴訟的目的并非為了團(tuán)體利益而要求損害賠償，而是為了維護(hù)公共利益，應(yīng)借鑒美國采取特殊的訴訟費用的負(fù)擔(dān)規(guī)則。為了鼓勵中國ENGO和廣大公眾借環(huán)境公益訴訟積極參與環(huán)境法律的執(zhí)行，考慮到中國ENGO普遍面臨嚴(yán)重的資金困境，可適當(dāng)減免訴訟費，建立律師援助制度和訴訟費用援助制度，并授權(quán)法院斟酌判定律師費用及其他訴訟費用與對環(huán)境公益的促進(jìn)有貢獻(xiàn)的原告。
由于NGO環(huán)境公益訴訟的原告可以是與案件無利害關(guān)系的團(tuán)體，他們可能不熟悉案件事實，因此應(yīng)借鑒美國的特殊的證據(jù)規(guī)則，舉證責(zé)任的分配應(yīng)采取有利于原告的原則，在ENGO能證明污染或違法行為存在的條件下，主要由有關(guān)的政府機構(gòu)和污染源提供詳細(xì)、全面的書面證詞。
為了ENGO環(huán)境公益訴訟制度能達(dá)到一個良好的運作成果，在兼顧中國法律制度與美國差異的情況下，在ENGO起訴資格、被告、訴因、訴訟程序、管轄法院、費用、舉證、救濟(jì)方式及執(zhí)行監(jiān)督等方面應(yīng)適當(dāng)引進(jìn)美國ENGO環(huán)境公益訴訟的先進(jìn)經(jīng)驗，同時改進(jìn)中國ENGO管理制度，擴大ENGO規(guī)模。鑒于中國ENGO比較弱小且ENGO環(huán)境公益訴訟面臨許多制度性困境，且不同領(lǐng)域環(huán)保問題各具特性，各污染防治法可以分別規(guī)定相關(guān)ENGO環(huán)境公益訴訟條款。建議在水污染防治法領(lǐng)域先試行EN-GO環(huán)境公益訴訟，再逐步擴大至空氣污染、固體廢物污染等領(lǐng)域。
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