[ 董興建 ]——(2013-4-2) / 已閱11082次
【內(nèi)容摘要】 近年來，檢察建議參與加強和創(chuàng)新社會管理，在全國檢察機關(guān)都受到了高度重視和廣泛運用，僅2011年就發(fā)出檢察建議逾3萬件。正義網(wǎng)、檢察日報等媒體的報道勾勒出了檢察建議參與社會管理的現(xiàn)狀和框架。限于目前理論上對檢察建議的職能屬性有所爭議，認識不一，實踐中也存在著不同形式，影響到媒體對其描述不夠清晰。檢察建議，作為檢察權(quán)的附屬職能與現(xiàn)實價值有目共睹，是連接司法控制與行政規(guī)制的一段橋梁，能較好地彌補社會管理在公共規(guī)制領(lǐng)域中的漏洞與缺陷。在當前參與加強和創(chuàng)新社會管理的的進程中，檢察建議亟需進一步規(guī)范發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】 檢察建議 檢察權(quán) 社會管理 正當性
加強和創(chuàng)新社會管理的根本目的，是維護社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業(yè)，為黨和國家事業(yè)發(fā)展營造良好社會環(huán)境。[ 胡錦濤總書記在省部級主要領(lǐng)導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上講話。見：新華社記者徐京躍，李亞杰，周英峰報道：扎扎實實提高社會管理科學化水平，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系，http://newspaper.jcrb.com/html/2011-02/20/content_64521.htm，2012年2月10日訪問。]肩負法律監(jiān)督職責與維護社會公平正義的檢察機關(guān)，積極參與加強和創(chuàng)新社會管理，積極構(gòu)建和諧、有序、法治、誠信的經(jīng)濟社會，深入推進檢察工作科學發(fā)展，責無旁貸。最高人民檢察院根據(jù)檢察工作的職責權(quán)能與實踐經(jīng)驗[ 徐日丹：最高人民檢察院法律政策研究室陳國慶主任就《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》答記者問，《檢察日報》，2009年11月18日第3版。
]，在《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》（后簡稱《規(guī)定》）的第一條中規(guī)定：檢察建議是人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實施法律法規(guī)，完善社會管理、服務(wù)，預防和減少違法犯罪的一種重要方式�？梢姡瑱z察建議是檢察機關(guān)為了更好地履行法律監(jiān)督職能，實現(xiàn)執(zhí)法辦案與社會效益、法律效果與社會效果、秩序正義與社會公平的統(tǒng)一，根據(jù)法律與政策對檢察職權(quán)的規(guī)定和指引，逐步形成的一種有效的檢察權(quán)運行機制的表現(xiàn)形式。因此，檢察建議不但是立足檢察職能，拓展檢察機關(guān)參與加強和創(chuàng)新社會管理的方法途徑，而且是完善檢察環(huán)節(jié)維護群眾權(quán)益機制的經(jīng)常性、根本性工作，更是檢察機關(guān)擴大監(jiān)督效果構(gòu)建和諧秩序的重要手段。
一、檢察建議參與創(chuàng)新和加強社會管理的現(xiàn)狀
（一）運用廣泛
近些年來，全國檢察機關(guān)通過在辦案過程中堅持“打防并舉”、“懲教結(jié)合”、“重在治本”的方針，立足檢察職能，抓住在執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的社會管理突出問題，以提出檢察建議為切入點，把檢察建議作為社會管理的“助推器”，擴大法律監(jiān)督成效，參與和加強社會管理，幫助政府職能部門及其他行業(yè)實現(xiàn)管理規(guī)范化和監(jiān)督徹底化，取得了良好的法律效果和社會效果。據(jù)統(tǒng)計，2006年全國各級檢察機關(guān)共發(fā)出檢察建議20288件，2007年發(fā)出檢察建議26281件，2008年發(fā)出檢察建議36371件。[ 參前注2。筆者在正義網(wǎng)上以關(guān)鍵詞“社會管理”搜索到文章1032篇，以“檢察建議”搜索到3187篇，隨后以“檢察建議、社會管理”搜索，查得文獻44篇，基本上反映了全國各省域結(jié)合辦案提出檢察建議的情況，2012年2月28日最后訪問。]2009年9月《規(guī)定》發(fā)布后，檢察建議在全國檢察機關(guān)參與加強和創(chuàng)新社會管理中，得到了廣泛運用，一年多時間里共發(fā)出檢察建議逾3萬件。[ 戴佳：《〈民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）〉下發(fā)以來 全國共發(fā)出檢察建議逾3萬件》，《檢察日報》，2011年2月22日第1版，該統(tǒng)計數(shù)據(jù)的起止時間以及是否含有適用于訴訟程序的檢察建議無相關(guān)資料查證。不過，該檢察建議數(shù)量與2010年最高人民檢察院工作報告提到的提起公訴人數(shù)1148409相比約為0.26%。2010年最高人民檢察院工作報告檢察機關(guān)結(jié)合辦案向有關(guān)單位和部門提出預防建議55628件，對涉及國家和社會公共利益的案件督促起訴33183件，支持起訴21382件，對偵查活動中的違法情況提出糾正意見33836件次，糾正羈押、看管等刑罰執(zhí)行不當、脫漏管11893人次，總數(shù)近16萬件，均遠遠高于3萬件。]以上海市檢察機關(guān)為例，在2008年1月至2010年6月，就先后制發(fā)檢察建議書2438份，其中涉及社會綜合治理、推進依法行政的檢察建議1500余份，同時對行政機關(guān)制發(fā)的檢察建議占比逐年上升。[ 林中明：上海：檢察建議共享平臺“浮出”水面，http://www.jcrb.com/jcpd/jcyw/201009/t20100903_412720.html，2012年2月20日訪問。]
�。ǘ┬Ч@著
從實踐情況和相關(guān)的宣傳報道看，均反映出檢察建議作為服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)、化解矛盾糾紛、提高社會管理水平的檢察服務(wù)手段，為政府及其行政部門研究部署當?shù)卣�，制定和采取針對性強的法律措施提供參考，幫助相關(guān)單位查漏補缺，實施更為有效的管理手段出謀劃策，對于促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定，建設(shè)法治型的社會管理，發(fā)揮了不可替代的作用。如：2010年，上海市檢察機關(guān)制發(fā)檢察建議書118份[ 一說上海市檢察機關(guān)2010年共向該市各級行政、司法機關(guān)等單位制發(fā)檢察建議書870份，筆者判斷可能由于該數(shù)據(jù)把適用于訴訟程序的檢察建議計算在內(nèi)出現(xiàn)的差別。見：王斗斗：檢察建議助力社會管理，http://www.legaldaily.com.cn/zt/content/2011-03/12/content_2512900.htm，2012年2月10日訪問。另外，相關(guān)文本中對檢察建議的統(tǒng)計數(shù)據(jù)是否有類似情況無相關(guān)資料查證，后同。]，涉及世博安保、醫(yī)療衛(wèi)生、金融航運、城市管理等諸多領(lǐng)域，為上海世博會的順利召開和多項社會管理工作的改進與創(chuàng)新提供了有力措施；[ 林中明，蔡順國：上海：118份檢察建議書促進社會管理工作創(chuàng)新，http://news.jcrb.com/jxsw/201101/t20110124_492105.html，2012年2月10日訪問。又見施堅軒：118份檢察建議書帶來的效應，載《上海人大》，2011年第4期，39-40頁。]山東省檢察機關(guān)提出檢察建議1607份，僅針對國有土地出讓金收繳中的問題就協(xié)助有關(guān)部門為政府收繳土地出讓金52.6億元；[ 參前注4。]江蘇徐州市檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議199份，促進了129項相關(guān)社會管理制度得以完善。[ 唐穎，李影，陳起揚：徐州199份檢察建議促129項社會管理制度完善，江蘇法制報，2010年11月11日。]
二、檢察建議參與加強和創(chuàng)新社會管理的根基
有學者認為，在司法實踐中，司法建議（包括檢察建議，筆者注，后同）的運用遠遠超出法律規(guī)定，而且適用于各種領(lǐng)域，成為司法機關(guān)積極參與社會治安綜合治理的重要方式。[ 徐昕：司法建議制度的改革與建議型司法的轉(zhuǎn)型(IAJS司法改革研究報告第3號)，《學習與探索》，2011年第2期。]學者強調(diào)，“司法具有強大的功能，司法機關(guān)立足自身特點，充分發(fā)揮司法職能，是促進社會管理創(chuàng)新的最佳手段。因此，司法應通過間接的方式參與加強和創(chuàng)新社會管理……”。[ 徐昕，盧榮，黃艷：中國司法改革年度報告(2011)，《政法論壇》2012年第2期。] 有專家認為，能動司法觀念促使司法建議在我國局部地區(qū)行政審判活動中取得積極成效，不僅優(yōu)化了司法的外部環(huán)境，還可能孕育著行政訴訟觀念的重大變革。[ 章志遠：我國行政訴訟司法建議制度之研究，《法商研究》，2011年第2期。]有實務(wù)人士認為，檢察建議并不是檢察機關(guān)的法定權(quán)力，其效果最終取決于被建議相關(guān)單位的合意和協(xié)作，因而是一種參與社會管理的軟法機制。[ 項谷，姜偉：檢察建議：一種參與社會管理的軟法機制，見：《中國檢察官》，2012年第7期。]
�。ㄒ唬┧菰礄z察建議
在檢察實踐中出現(xiàn)建議書的監(jiān)督方式，可追溯到上世紀五十年代，當時我國吸收蘇聯(lián)檢察機關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)認識后，把檢察建議作為檢察工作的組成部分。[ 楊書文：檢察建議基本問題研究，見：《人民檢察》，2005年，第9期（上）。]1978年，檢察機關(guān)恢復重建特別是中央提出對社會治安實行“綜合治理”的方針后，檢察建議得以廣泛運用和發(fā)展，并成為防止和減少犯罪的主要形式和手段之一。1998年8月3日，中央社會治安綜合治理委員會《關(guān)于成員單位參與綜合治理的職責任務(wù)的通知》，將結(jié)合辦案“分析掌握各個時期、各個行業(yè)的職務(wù)犯罪、經(jīng)濟犯罪以及其他刑事犯罪特點，提出預防犯罪的建議，推動有關(guān)部門建立規(guī)章制度，堵塞漏洞，完善防范機制”，規(guī)定為檢察機關(guān)的一項任務(wù)，各級檢察機關(guān)積極開展了檢察建議工作。[ 參前注2。]檢察工作實踐證明，檢察建議不只是檢察機關(guān)預防和減少犯罪的重要手段，也是社會綜合治理的重要一環(huán)，是一項重要的檢察工作。
�。ǘz察建議的屬性
檢察建議是具有中國特色的好制度。[ 同法院的司法建議制度一樣，檢察建議制度也是一個中國特色的好制度。參見：姜明安：關(guān)于司法建議的認識，《人民日報》，2007年3月20日第10版。]但是，對于檢察建議的職權(quán)屬性是權(quán)利或者權(quán)力[ 參前注14。學者認為，我國主要采取“權(quán)力監(jiān)督+權(quán)力制約＋非權(quán)力監(jiān)督”的模式�！胺菣�(quán)力監(jiān)督”是非權(quán)力部門對權(quán)力的監(jiān)督，它與“分權(quán)制約”的區(qū)別主要在于“分權(quán)制約”中的“制約”來自于權(quán)力部門，故該“制約”是一種“權(quán)力”；而“非權(quán)力監(jiān)督”中的“監(jiān)督”則來自于非權(quán)力部門，故該“監(jiān)督”是一種“權(quán)利”。見：朱孝清：中國檢察制度的幾個問題，《中國法學》，2007年第2期，109頁以下。]，卻有著不同的看法和認識�；跈z察機關(guān)履行國家法律監(jiān)督的職權(quán)觀點，檢察建議源于檢察制度的“一般法律監(jiān)督”性質(zhì)[ 有人認為，源于蘇聯(lián)制度模式的我國檢察權(quán)，具有普通的法律監(jiān)督屬性，“通過監(jiān)督法律實施的權(quán)力行使形式，實現(xiàn)法律對社會秩序的維護”，“對于一般違法行為，則需要具體法律規(guī)定予以限定”，“只有嚴重違反法律，且有嚴重后果的行為，才納入監(jiān)督自己的范圍”，“對行政機關(guān)及其工作人員一般瀆職，尚未構(gòu)成犯罪的，檢察機關(guān)可以采取糾正違法通知、檢察建議等形式，予以督促糾正”。見：孫光駿，康均心，伍學文等：檢察權(quán)與檢察職能，載張智輝主編：《中國檢察》（第18卷），中國檢察出版社，2009年10月，52頁，64頁，71-72頁。]，檢察建議因而有著監(jiān)督屬性，后來由于一般法律監(jiān)督的泛化而被逐步弱化。檢察建議的這種歷史演變是“職權(quán)說”或者“監(jiān)督說”的反映形象。在參與社會綜合治理的立場中，人們則認為檢察建議是檢察機關(guān)作為社會綜合治理的成員單位，被賦予的一項社會職責和管理義務(wù)，通過履行職責，發(fā)現(xiàn)法律與機制中的漏洞，提出建議，因此具有促進法律正確實施、預防和控制犯罪的作用。由于這種職能是檢察機關(guān)作為國家的權(quán)能組織的存在而存在的，不因為檢察權(quán)的屬性或者權(quán)能配置而發(fā)生根本性變化；也就是說，檢察建議伴隨檢察機關(guān)的設(shè)置而產(chǎn)生，因而應當被視作一種權(quán)利。這種觀點可稱為“治理說”。在創(chuàng)新社會管理的背景下，通常認為檢察建議是檢察權(quán)的職能延伸，伴隨有監(jiān)督的屬性，是擴大辦案效果、實現(xiàn)社會效果的良好方式。這種觀點可稱為“延伸說”�！熬C合說”的觀點認為，檢察建議具有法律監(jiān)督與綜合治理的性質(zhì)，主張將檢察建議分為履行法律監(jiān)督職能的檢察建議與履行綜合治理職能的檢察建議。[ 陳為鋼，顧文虎：檢察建議的基本理論問題，見：《上海政法學院學報：法治論叢》，2009年第3期。]在“綜合說”的主張中，有的認為檢察建議是檢察權(quán)的內(nèi)容之一，是法律監(jiān)督職能的自然延伸。然而，在《規(guī)定》第一條中定義的檢察建議，即明確為“完善社會管理、服務(wù)”的建議，以此與第一種情況相區(qū)分即訴訟程序中針對司法職能行為提出的、具有履行監(jiān)督職能或者糾正違法行為的檢察建議。因此，“綜合說”應當被劃入“延伸說”的陣營。
還有一種記述性的觀點，認為檢察建議是檢察機關(guān)在依法履職過程中，針對有關(guān)部門和單位存在的問題，提出相應對策，督促其改進、完善和規(guī)范，以預防和減少違法犯罪的非訴訟形式的檢察活動。[ 王斌：檢察建議研究，《中國刑事法雜志》，2009年第11期。]事實上，將檢察建議表述為“檢察活動”本身也比較含糊，如不進一步說明檢察活動的內(nèi)涵甚至類型，也就難以準確認識檢察建議。在《規(guī)定》第一條中，表述檢察建議是“一種重要方式”，從而避免了對檢察建議職權(quán)屬性的爭議。同時，《規(guī)定》的表述區(qū)分了原來的監(jiān)督型和服務(wù)型兩種檢察建議，明確檢察建議僅限于服務(wù)型的檢察建議。有人因此主張將監(jiān)督型的檢察建議改為“檢察意見”，這種區(qū)分從側(cè)面反映了檢察建議的屬性。
1、檢察建議是一種法律監(jiān)督權(quán)嗎？
檢察機關(guān)對非司法性質(zhì)的單位提出的檢察建議，體現(xiàn)了檢察機關(guān)的司法外職能。有學者認為，檢察機關(guān)作為政府的代理人，作為《憲法》所確定的法律監(jiān)督機關(guān)，有權(quán)針對涉案單位、有關(guān)主管機關(guān)或者其他有關(guān)單位違背國家和公共利益的行為，向該機關(guān)單位及其上級主管部門發(fā)出檢察建議。[ 參前注10。]筆者認為，上述說法，并沒有明確檢察建議是一種政府代理行為，抑或是法律監(jiān)督行為。從語句的并列關(guān)系看，應該是二者皆有。
按照“延伸說”的觀點，檢察建議被視為伴隨有法律監(jiān)督的屬性。若如此，這種“監(jiān)督屬性”又體現(xiàn)在什么地方？是否因為該建議是檢察機關(guān)提出的，要求被建議對象完善制度、查賭漏洞就有了監(jiān)督屬性？類似的情況，如法院的“司法建議”，是否就具有“司法屬性”？[ 能動司法觀念的興起，促使原本處于邊緣化地位的司法建議制度上升為行政審判的中心制度以滿足行政糾紛解決之需要和回應行政審判尷尬之處境。行政訴訟司法建議制度的運作成效并不完全以行政機關(guān)的回復率為衡量標準，司法建議能否有效說服行政機關(guān)才是問題之關(guān)鍵。見：章志遠：我國行政訴訟司法建議制度之研究，《法商研究》，2011年第2期。
]果真如此，能否賦予檢察機關(guān)對被建議單位啟動某種規(guī)定的程序、實施檢查措施或者現(xiàn)場核查方法？筆者還以為，“延伸說”將難以面對“公權(quán)法定”的詰難。
在“治理說”中的檢察建議，則不能劃為法律監(jiān)督的范疇，否則會導致監(jiān)督權(quán)的泛化，監(jiān)督權(quán)力無限擴張。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)限設(shè)置，雖然是人大構(gòu)建政體制度和授權(quán)配置，但是一種作為專門國家機關(guān)的法律監(jiān)督形式，既非“法律實施監(jiān)督”，也非“一般法律監(jiān)督”。對法律實施的檢查和監(jiān)督，由全國人大常委會在“監(jiān)督工作計劃”中予以安排和執(zhí)行。同時，由于檢察建議的廣泛適用，不宜賦予其法律監(jiān)督的屬性。筆者不贊同檢察建議的“延伸說”，一是詞語本身的不準確性，再者專門法律監(jiān)督也不能延伸為一般法律監(jiān)督，適用范圍的擴大本身就可能導致正確判斷的失效。
2、檢察建議是一種社會管理權(quán)嗎？
在創(chuàng)新法治型的社會管理語境下，檢察建議應逐步形成為一種法定的、專業(yè)性的社會管理參與權(quán)利，而不僅僅是作為社會組織的一般性權(quán)利。將檢察建議劃為不具有法律監(jiān)督屬性的社會管理參與權(quán)利，這與檢察權(quán)本身具有監(jiān)督屬性的司法權(quán)并不沖突和發(fā)生矛盾。
事實表明，司法建議（含檢察建議，筆者注，后同）已經(jīng)超出執(zhí)法辦案本身，不再局限于“一案一議”，而是著眼于在某一時期、某類案件中發(fā)現(xiàn)普遍性、傾向性問題，提供系統(tǒng)的“解決方案”。[ 楊金志：上海：司法建議書成“社會啄木鳥”，http://news.xinhuanet.com/mrdx/2010-01/08/content_12775811.htm，2012 年2月26日訪問。]有學者繼而認為，司法建議適用范圍、對象、參與主體的自行擴張，源于司法體制的深層特質(zhì)，司法建議是“建議型司法”表征；[ 參前注10。]由于司法能動性要求，司法建議由邊緣制度受到重視，上升為行政訴訟的中心制度，司法類型是“建議型司法”。[ 章志遠：我國行政訴訟司法建議制度之研究，《法商研究》，2011年第2期，轉(zhuǎn)自
http://article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_67777.shtml，2011年2月25日訪問。]對此，筆者不完全贊同。司法建議雖然是司法外職能，準確講是司法權(quán)的伴隨職能和附加價值，是一種專門性的社會管理性質(zhì)的職權(quán)反映或者權(quán)利載體，但并不能以此推斷司法類型是“建議型司法”。一是行政訴訟僅僅是“三大訴訟”之一；二者司法建議也僅適用于司法過程中較小區(qū)域，不能以偏概全、本末倒置；最后，司法本身的中立、裁斷與公正價值，是不應當也不會被其附加價值所遮蔽。這種說法的根本問題，在于含糊了“司法”與“社會管理”的不同屬性。當然，從更廣泛的意思上講，司法也可以認為是社會管理的一項措施，社會管理也可以采用“建議式”的策略。因此“司法建議”不但不是“建議型司法”，而且也不能完全作為“建議型管理”，筆者認為以“專門參與型管理建議”的稱呼較為貼切。
不容置疑，檢察建議是一種非訴訟的法律活動，類似地，針對單位甚至普通人群的專業(yè)建議中，還有“以案說法”、“律師支招”、“警官提醒”等。檢察建議就是一種專門機關(guān)參與社會管理的建議權(quán)利，是伴隨檢察機關(guān)立足職能參與社會管理而發(fā)揮作用，是檢察機關(guān)擴大辦案效果的一種形式，不是檢察機關(guān)執(zhí)法辦案活動本身，體現(xiàn)了其作為檢察權(quán)運行的附加價值與專業(yè)地位，不應被劃入監(jiān)督權(quán)的范疇。
3、檢察建議是社會管理第三條路徑的參與方式
檢察建議是引導和促進社會管理的加強與完善，并不能直接引起被建議對象的管理措施與手段的變化，就如司法建議并不能代替司法本身一樣，因此還不能視這種建議為管理權(quán)。但是，如果把檢察建議作為管理對象參與管理一樣看待，檢察建議的專業(yè)價值和附屬于檢察權(quán)的伴隨職能也將難以發(fā)揮。因此，檢察建議應逐步形成為一種法定的、專業(yè)性的參與社會管理的權(quán)利。
檢察建議是一種“協(xié)同式”、“增值型”的參與社會管理的建議權(quán)利。檢察建議并不針對個人，可規(guī)定接受檢察建議的機關(guān)、單位或者組織，應予以說理回復或者接受建議的反饋，充分調(diào)動和全面發(fā)揮參加社會管理的應有作用。在社會管理的法律理論交流中，宋亞輝博士認為社會管理在公共規(guī)制領(lǐng)域主要體現(xiàn)為規(guī)制路徑——行政規(guī)制與司法控制——的創(chuàng)新，提出選擇兩種路徑合作的第三條路徑，實現(xiàn)雙路徑接軌和更為深入合作規(guī)制。[ 宋亞輝：公共規(guī)制中的路徑選擇研究——行政規(guī)制、司法控制抑或合作規(guī)制？見：第六期中國法學青年論壇第一單元實錄，http://www.lawinnovation.comhtmlqnfxhg5985.shtml，2012年2月28日訪問。這是一個宏大的理論題目，中國政法大學法學院副院長劉飛教授點評講，作者第三條道路的核心思想一是在行政規(guī)制中引入“軟法”思想，改變傳統(tǒng)的命令——控制模式，二是在司法控制中引入行政規(guī)制確立的技術(shù)標準與規(guī)制政策等，都需要經(jīng)過更為細致的論證。]據(jù)此，可設(shè)想檢察建議是第三條路徑的一段橋梁，能夠較好地連接司法控制與行政規(guī)制，從而彌補社會管理在公共規(guī)制領(lǐng)域中的漏洞與缺陷。
三、檢察建議參與加強和創(chuàng)新社會管理的規(guī)范發(fā)展
在中央部署和決策司法體制與工作機制改革的指引下，檢察建議的廣泛運用和取得的顯著成效，一方面是社會管理的現(xiàn)實需要，另一面也是檢察機關(guān)職能發(fā)展和創(chuàng)新探索的結(jié)果。最高檢制發(fā)的《規(guī)定》，從七個方面規(guī)范了檢察建議工作，既是“重要成果”又是“工作路徑”。[ 參前注2。]《規(guī)定》發(fā)布后，全國各地檢察機關(guān)相繼制訂了一些操作性的規(guī)程，貫徹和指導檢察建議工作的具體有效開展。如，上海市院制發(fā)了《關(guān)于加強檢察建議工作的若干規(guī)定》，進一步完善了檢察建議的工作程序，明確了對重要法律政策適用存在偏差、執(zhí)法不規(guī)范以及行政管理中存在的管理缺失、制度缺陷等15類應當提出檢察建議的情形。[ 除上海市院外，河北省院制定了《河北省人民檢察院檢察建議工作實施細則(試行)》，就工作程序、責任分工、時限要求等方面作了規(guī)定；山東省院制定了《山東省檢察機關(guān)檢察建議工作規(guī)則(試行)》、《山東省檢察機關(guān)預防職務(wù)犯罪檢察建議暫行工作辦法》、《檢察建議考核標準及備案考核依據(jù)》、《檢察建議工作文書》等規(guī)定；浙江省杭州市蕭山區(qū)院制定《檢察建議書》等檢察機關(guān)各類法律文書的使用規(guī)定，規(guī)范《檢察建議書》、《檢察意見書》、《糾正違法通知書》等法律文書的適用范圍、格式內(nèi)容、審批程序、送達與反饋等。見：戴佳：檢察建議助推社會管理，2011年2月22日第3版。北京市院制定《北京市檢察機關(guān)檢察建議工作實施細則(試行)》，規(guī)范檢察建議的適用對象、原則、程序、跟蹤落實。探索實行檢察建議分類管理，建立跟蹤落實、抄報同級黨委和綜治部門等工作機制，定期對檢察建議進行綜合分析和評估。見：馬劍光：完善五項工作機制 參與社會管理創(chuàng)新，http://newspaper.jcrb.com/html/2010-11/30/content_59021.htm，2012年2月24日訪問。]
檢察建議是檢察機關(guān)參與社會管理原則的生動實踐和具體體現(xiàn)。在《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能參與加強和創(chuàng)新社會管理的意見》中，最高檢強調(diào)要切實發(fā)揮檢察建議的作用：一是對執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的社會管理漏洞和制度缺陷；二是對社會管理中的普遍性、傾向性、苗頭性問題，在深入調(diào)查研究后均要提出治理對策建議。為更進一步完善和發(fā)揮檢察建議的職能作用，應逐步形成提出檢察建議的工作方式、管理與運用機制，明確把檢察建議作為執(zhí)法辦案的一種補充方式，充分發(fā)揮好檢察建議作為問題－對策服務(wù)型的管理建議，促進探索和實現(xiàn)司法控制與行政規(guī)制的密切合作。
�。ㄒ唬z察建議的適用情形
在《規(guī)定》的第五條，規(guī)定了檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議的六種情形；實際工作中，主要可歸納為兩種情形，一是對執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的社會管理漏洞和制度缺陷；二是對社會管理中的普遍性、傾向性、苗頭性問題。
目前，檢察機關(guān)也主要是向政府及其職能部門發(fā)出檢察建議，也有向司法職能單位如法院、公安及羈押看管場所的，還有部分是針對發(fā)案單位及其主管部門。對于非執(zhí)法單位如企、事業(yè)等涉案的單位組織，檢察機關(guān)主要是針對其制度漏洞和管理缺陷提出建議；對于行政執(zhí)法、司法機關(guān)，檢察機關(guān)則是通過分析執(zhí)法、司法活動中的傾向性、苗頭性問題，提出整改措施的建議；檢察機關(guān)還可能是對非訴訟程序解決機制（ADR）進行調(diào)查分析，提出一些有助于公平和正義的規(guī)范性文本；最后，檢察機關(guān)對開展職能工作中發(fā)現(xiàn)的一些專門性較強的業(yè)務(wù)問題，也可以年度報告或者情況反映的形式出現(xiàn)。
�。ǘ┨岢鰴z察建議的工作方式
從檢察建議參與社會管理的實踐情況看，提出檢察建議的發(fā)現(xiàn)問題的渠道主要有：個案分析和類案總結(jié)、開展專項調(diào)研、參加專題座談會或聽證會等。
1、個案分析和類案總結(jié)
通過對辦案中發(fā)現(xiàn)的問題，經(jīng)過調(diào)查、分析犯罪發(fā)生的主要原因與可能環(huán)境，針對性向相關(guān)單位提出檢察建議，以強化規(guī)范管理、落實督促檢查、促進整改提高，從而發(fā)揮檢察建議參與到加強和創(chuàng)新社會管理中，這是目前最為主要的渠道與方式。如：四川省郫縣院對縣農(nóng)發(fā)局4件4人的職務(wù)案件進行調(diào)查分析后向該局發(fā)出檢察建議；[ 2009年7月16日，郫縣檢察院在調(diào)查分析該縣農(nóng)發(fā)局4件4人的職務(wù)案件后，發(fā)現(xiàn)縣農(nóng)發(fā)局管理有漏洞、操作不規(guī)范是發(fā)案的主要原因，成都市農(nóng)委制定的政策有漏洞經(jīng)基層農(nóng)業(yè)部門工作人員鉆政策漏洞提供了可乘之機，隨即向縣農(nóng)發(fā)局提出了檢察建議，并上報成都市檢察院。縣農(nóng)發(fā)局對照建議查找問題，積極整改，成都市農(nóng)委在接到成都市檢察院的預警提示后，完善了多項涉農(nóng)政策，細化了相關(guān)規(guī)定。該檢察建議被評為全國檢察機關(guān)第三屆預防職務(wù)犯罪檢察建議“優(yōu)秀檢察建議”。見：彭祖君，劉德華：四川郫縣：“優(yōu)秀檢察建議”的由來，http://news.jcrb.com/jxsw/201202/t20120228_812967.html，2011年2月28日訪問。]上海市院向市社保局發(fā)出的實施“代配藥”實名制和備案制等制度的檢察建議[ 2010年3月，上海市檢察院第二分院的辦案中發(fā)現(xiàn)，有人租用醫(yī)�？�，采用虛構(gòu)病情、謊稱為參保人員代配藥等手法騙取大量醫(yī)保藥品，非法倒賣從中牟利。上海市檢察院檢委會分析案件的成因和防范意見后，討論決定由上海市檢察院向市社保局發(fā)出檢察建議書，明確提出實施“代配藥”實名制和備案制、專門建立藥品管理網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫、建立參保人權(quán)利義務(wù)告知制度、加大醫(yī)保政策宣傳教育力度等建議，引起上海市人大、市政府高度重視，市長韓正等專門批示社保局等相關(guān)部門開展專項整治。見：林中明：上海：檢察建議共享平臺“浮出”水面，http://www.jcrb.com/jcpd/jcyw/201009/t20100903_412720.html，2011年1月20日訪問。]、上海二分院對302起信用卡詐騙案件進行了調(diào)查分析后向有關(guān)銀行監(jiān)管機構(gòu)提出調(diào)整信用卡政策等5項具體措施的檢察建議；[ 上海市檢察院第二分院對2009年以來辦理的302起信用卡詐騙案件進行了深入調(diào)查。對發(fā)現(xiàn)的問題進行梳理總結(jié)后，該院向相關(guān)銀行監(jiān)管機構(gòu)有針對性地提出了調(diào)整信用卡政策、加強授信管理、完善收單商戶管理制度等5項具體措施，并抄送上海市政府辦公廳、金融服務(wù)辦公室、法制辦。見：林中明，蔡順國：上海118份檢察建議書促進社會管理工作創(chuàng)新http://news.jcrb.com/jxsw/201101/t20110124_492105.html，2011年2月10日訪問。]也許由于結(jié)合辦案是檢察機關(guān)提出檢察建議最主要的方式，基于職能而掌握足夠充分的信息、利于及時發(fā)現(xiàn)問題，《規(guī)定》第二條規(guī)定“應當立足檢察職能、結(jié)合執(zhí)法辦案工作”提出檢察建議，不能脫離檢察職能。
2、專項調(diào)研
開展專項調(diào)研既可能源于執(zhí)法辦案過程中的發(fā)現(xiàn)，也可能源于舉報線索或者是派出檢察聯(lián)絡(luò)室提供的情況，后者可歸于廣義的執(zhí)法但不屬于辦案。如：2010年12月，四川遂寧市院在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)該市某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司向某拖欠國有土地出讓金53.12萬元向縣國土局發(fā)出的檢察建議。[ 2010年12月，四川遂寧市大英縣院在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)該市某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司拖欠國有土地出讓金53.12萬元，即向縣國土局發(fā)出檢察建議：一是催收土地出讓金欠款避免國資流失；二是將適時依法督促、支持起訴�？h國土局收到檢察建議后，制定方案對欠款企業(yè)實施清收工作，截止2011年7月底，收回3家公司拖欠的土地款共計2629.9285萬元；同年8月初，縣檢察院還與國土資源局簽訂了《關(guān)于強化民事行政檢察與國土資源管理相銜接的工作意見》，進一步加強國土資源管理，維護社會管理秩序、國家財產(chǎn)和群眾利益。見：遂寧市大英縣院充分運用檢察建議 促進社會管理取得初步成效，http://10.51.1.7/goa/WEBMH/viewZTZL.jsp?infoId=C001000000000000_PUB_INFO_DATA_000000000061424（四川省檢察院內(nèi)網(wǎng)），2012年2月24日訪問。]
3、聯(lián)席會議
與專題調(diào)研不同的是，參加座談會或聽證會是一種應主辦單位邀請參加的，以此提出檢察建議會受限于發(fā)現(xiàn)問題的被動性與偶然性。這種方式，往往源于行政機關(guān)等單位的法治意愿或者與檢察機關(guān)簽訂的合作協(xié)議，通常面對的是人民群眾、社會輿論關(guān)心的題目，一般是熱點、難點的聚焦問題。如：四川大竹縣院在與縣國資辦的座談會上，了解到大竹縣水務(wù)局在行使職責中存在執(zhí)法不規(guī)范和履職不到位提出的檢察建議；[ 四川達州大竹縣院與縣國土局、國資辦相繼會簽工作銜接機制意見后，積極拓寬行政檢察監(jiān)督領(lǐng)域。 2011年5月，大竹縣院通過縣國資辦獲悉朱春競拍取得大竹縣某河段的砂石資源開采經(jīng)營權(quán)，欠繳國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓金達百萬余元。經(jīng)調(diào)查核實，朱春已交拍賣抵押金9萬元，未交競買河段的砂石資源經(jīng)營權(quán)價款。大竹縣院提出檢察建議，認為一是朱春未足額繳納拍賣價款，未辦理相關(guān)開采手續(xù)，未獲得該河段的砂石資源開采許可；二是適時依法支持起訴�？h水務(wù)局接到檢察建議后即多次催促朱春交清拍賣成交價款，并簽訂河道砂石資源經(jīng)營權(quán)出讓合同；7月，朱春向縣水務(wù)局遞交承諾書，自愿放棄該河段的砂石資源經(jīng)營權(quán)；9月30日，縣水務(wù)局根據(jù)《拍賣法》第39條規(guī)定作出處理意見。見：達州大竹縣院運用檢察建議督促水務(wù)局依法行政取得良好效果，http://10.51.1.7/goa/WEBMH/viewZTZL.jsp?infoId=C001000000000000_PUB_INFO_DATA_000000000067166（四川省檢察院內(nèi)網(wǎng)），2012年2月24日訪問。]四川三臺縣院派員參加該縣食品藥品監(jiān)督管理局召開的行政處罰聽證會，發(fā)現(xiàn)該單位在日常管理中存在一些漏洞向該局提出的檢察建議。[ 2012年1月17日三臺縣人民檢察院派員參加了三臺縣食品藥品監(jiān)督管理局召開的“關(guān)于李小東、傅宜凱涉嫌未取得《餐飲服務(wù)許可證》從事餐飲服務(wù)經(jīng)營活動一案”的行政處罰聽證會。通過參與聽證，發(fā)現(xiàn)該單位在日常管理中存在一些漏洞，三臺縣檢察院決定向該局發(fā)出檢察建議：希望該局引以為鑒，在全縣大力宣傳《中華人民共和國食品安全法》，應在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立舉報點，對新開餐飲店應進行嚴格檢查，防止類似事件再次發(fā)生。該局在對檢察建議中的回復中提出了以下整改措施：一是利用電視、展板、發(fā)放宣傳資料等方式，在全縣范圍內(nèi)向社會公眾宣傳食品安全相關(guān)法律法規(guī)知識；二是進行法律法規(guī)業(yè)務(wù)知識集中學習，進一步夯實執(zhí)法人員法律基礎(chǔ)，提高執(zhí)法水平；三是在全縣鎮(zhèn)鄉(xiāng)建立健全執(zhí)法網(wǎng)點，增設(shè)食品安全信息員，確保食品安全工作從上到下真正能夠得到落實；四是對新開餐飲店進行嚴格檢查，持格證上崗，強化法律意識和食品安全意識；五是開展專項工作檢查，確保人民群眾的飲食安全；六是成立食品藥品安全應急處置工作組，完善應急預案和應急制度，向社會公示值班熱線。見：綿陽三臺縣院以檢察建議為載體監(jiān)督食品行政執(zhí)法見成效，http://10.51.1.7/goa/WEBMH/viewZTZL.jsp?infoId=C001d9cdfaa37f9f43908d82a45ccc1e13ac（四川省檢察院內(nèi)網(wǎng)），2012年2月24日訪問。]
（三）對檢察建議的管理
按照最高檢要求，要建立健全檢察建議同步跟進機制，完善落實檢察建議反饋、跟蹤回訪等制度，充分發(fā)揮檢察建議在加強和創(chuàng)新社會管理中的警示、預防、督促、規(guī)范等作用。
1、統(tǒng)一管理
目前，不少地方提出的檢察建議應該說具有較大的相似性，甚至在同一個市或者省級區(qū)域，也會有同樣的問題存在。為了進一步發(fā)揮檢察建議的普適性，作好統(tǒng)一管理，分別對類似部門、類似情形進行查找整改，才能更為充分地發(fā)揮其效果。職務(wù)犯罪預防部門是檢察機關(guān)參與加強和創(chuàng)新社會管理的一條便捷路徑，建議職務(wù)犯罪預防部門對外負責檢察機關(guān)向相關(guān)國有企事業(yè)單位、行政執(zhí)法部門提出的檢察建議，并協(xié)同法律政策研究部門負責對檢察建議的歸口管理。各部門在辦案、執(zhí)法活動中發(fā)現(xiàn)的問題，一要進行分析形成專門的分析總結(jié)，二要提出針對性強的建議。法律政策研究部門對各部門提出的建議，予以登記審查和統(tǒng)一編號，交由職務(wù)犯罪預防部門發(fā)送或直接發(fā)送相關(guān)部門與單位，并登入本地檢察建議數(shù)據(jù)庫。
2、排查推廣
法律政策研究部門要將檢察建議數(shù)據(jù)庫中的檢察建議進行分類，針對不同的情況，分析問題發(fā)生的環(huán)節(jié)與管理工作中的漏洞，對有類別預防性意義的檢察建議，應當聯(lián)系擔負犯罪控制與預防職責的相關(guān)部門，對可能發(fā)生同類問題的單位與部門，作好檢查與預防，最大限度發(fā)揮檢察建議的作用。在此過程中，要注意把握好三個環(huán)節(jié)的分析審查。一是判斷問題的發(fā)生的普遍性與可能性；其次要采取實地調(diào)查，深入分析實際的情況，明確問題的確實性；最后，根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的情況，修改完善原相似檢察建議后有針對性地提出對策。
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