[ 熊利民 ]——(2013-4-7) / 已閱16731次
美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治不僅是美國(guó)民主的源頭、公民行使民主權(quán)利的主要平臺(tái)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和諧的重要保障，而且還是公民權(quán)利意識(shí)、參與能力、愛國(guó)思想培養(yǎng)的學(xué)校。它可為我們推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治建設(shè)提供啟示。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政權(quán)，對(duì)我國(guó)和諧社會(huì)的構(gòu)建、民主政治的推進(jìn)具有基礎(chǔ)性作用。當(dāng)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的民主改革已勢(shì)在必行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治民主已成為普遍的訴求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主改革該如何推進(jìn)？方向何在？這是我們不得不下大力氣研究的一個(gè)重要課題。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的去留以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的路徑選擇等問(wèn)題，目前學(xué)術(shù)界存在著三種主要觀點(diǎn)：其一，主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行完全意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治(于建嶸：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治：根據(jù)和路徑》，《戰(zhàn)略與管理》，2002年第6期；鄭法：《農(nóng)村改革與公共權(quán)力的劃分》，《戰(zhàn)略與管理》，2000年第4期)；其二，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制不能完全取消，建議虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，改為縣政府的派出機(jī)關(guān)(徐勇：《縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2002年第2期；趙樹凱：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之命運(yùn)》，《中國(guó)發(fā)展觀察》，2006年第7期)；其三，主張通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(潘維：《質(zhì)疑“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革”——關(guān)于鄉(xiāng)村中國(guó)的兩種思路》，《開放時(shí)代》，2004年第2期；金太軍：《推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的對(duì)策研究》，《中國(guó)行政管理》，2004年第10期)。盡管上述三種觀點(diǎn)在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的走向上表現(xiàn)出不同的看法，但有一點(diǎn)是一致的，就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中必須加入民主化的元素，換言之，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)急需進(jìn)行民主化改革。目前，國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)學(xué)者在討論上述問(wèn)題時(shí)，都局限于國(guó)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革本身，而沒有比較研究的視野。本文的創(chuàng)新之處在于借鑒美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治中一些合理的民主化因素，用以啟迪我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民主化改革。當(dāng)然，在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界，也有部分學(xué)者曾涉及美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治研究(羅一平：《美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治及其啟示》，《山西師大學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2008年第2期；熊懷智：《從美國(guó)早期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治看我國(guó)村民自治的問(wèn)題》，《重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2008年第6期)，但都沒有將其與中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制進(jìn)行比較分析，而這給本文的進(jìn)一步深入研究帶來(lái)了可能。
美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治已具有兩百多年的歷史，是世界范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治的重要模式之一。因此，探討美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的特點(diǎn)、意義以及對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主改革的啟示，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。
一、美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的特點(diǎn)
正如托克維爾所說(shuō)的那樣，在美國(guó)，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立于縣之前，縣又成立于州之前，而州又成立于聯(lián)邦之前”。①早期北美殖民地移民，為了應(yīng)付嚴(yán)酷的自然環(huán)境，組成了生活共同體——鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)是個(gè)典型的自治體，人民選舉并監(jiān)督行政官員，征收并分配自己的稅款，對(duì)于涉及全體居民利益的重大事項(xiàng)，均有居民大會(huì)集體討論決定。隨著移民的增加和人口的繁衍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量逐漸增多，遍及北美13個(gè)殖民地，在此基礎(chǔ)上，北美大陸又先后成立了縣和州，并最終于1776年誕生了美利堅(jiān)合眾國(guó)。建國(guó)后，美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依然享有高度的自治權(quán)，但是，隨著時(shí)間的推移，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，公共事業(yè)開始不斷擴(kuò)大，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的治理帶來(lái)了諸多問(wèn)題和困難，而這些問(wèn)題和困難的解決又需要州政府的支持、管理和協(xié)調(diào)，這就必然導(dǎo)致州政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)的部分“回收”。1868年“迪龍法則”的頒布，正式以法律的形式對(duì)州政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地方政府行使必要的管轄權(quán)作了規(guī)定。其后幾經(jīng)反復(fù)，美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自治權(quán)大部分得以保留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度沒有發(fā)生本質(zhì)性的變化。美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治有以下幾個(gè)顯著特點(diǎn)：
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)由選舉產(chǎn)生
早期美國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行直接民主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民大會(huì)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的最高決策機(jī)構(gòu)，每年舉行一次，凡鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民均可參加。在會(huì)上，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)則和法律，并就鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大問(wèn)題做出決定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日常管理機(jī)構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理委員會(huì)(或稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)理事會(huì))，它由鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民大會(huì)普選產(chǎn)生，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民大會(huì)閉會(huì)期間履行管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常事務(wù)的職能。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民大會(huì)一直被視為直接民主的典范，但是，隨著人口的增多、規(guī)模的擴(kuò)大，上世紀(jì)初尤其是上世紀(jì)50年代以后，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始采用代議制民主，用鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民代表大會(huì)取代了原先的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民大會(huì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民代表大會(huì)的代表，是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)各選區(qū)的選民選舉產(chǎn)生的，有一定的任期，并定期改選。居民代表大會(huì)的代表沒有工資，其工作是義務(wù)性的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政長(zhǎng)官——鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)或經(jīng)理，是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民代表大會(huì)或理事會(huì)向全國(guó)公開招聘的職業(yè)經(jīng)理人，由其負(fù)責(zé)任命一些管理部門的成員協(xié)同自己對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常工作進(jìn)行管理。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些重要部門和委員會(huì)的成員，要么是由選民直接選舉產(chǎn)生，要么是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民大會(huì)或理事會(huì)間接任命和批準(zhǔn)。
2.決策透明、監(jiān)督有力
美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的整個(gè)決策過(guò)程是公開透明的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種大小決策幾乎沒有不經(jīng)過(guò)聽證的。這種聽證會(huì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民自由參加的，沒有任何限制，就連外國(guó)人也可以自由旁聽。對(duì)于關(guān)系全體鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民利益的重大事項(xiàng)的決策，須進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)全民公決。在決策過(guò)程中，當(dāng)?shù)氐男侣劽襟w以及形式各異的討論會(huì)給各種觀點(diǎn)的表達(dá)和爭(zhēng)論提供了平臺(tái)，使居民對(duì)決策內(nèi)容及其爭(zhēng)議都有充分的了解，以便做出自己的判斷。
美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受到的監(jiān)督是強(qiáng)有力的，首先，表現(xiàn)在經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民選舉產(chǎn)生的官員任期較短，一般為2—4年，并且每年改選其中的一部分官員。因此，選舉是民眾對(duì)官員的一個(gè)有效的監(jiān)督方式。其次，居民對(duì)所選任的官員擁有罷免權(quán)。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員不稱職，或以權(quán)謀私侵害了廣大居民的利益，居民可以對(duì)其行使罷免的權(quán)利。例如，2002年6月，在緬因州的萊巴隆小鎮(zhèn)，由于民眾對(duì)鎮(zhèn)政府官員在預(yù)算中調(diào)高自己的津貼強(qiáng)烈不滿，將鎮(zhèn)政府官員全體罷免。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民代表大會(huì)、理事會(huì)，以及由選舉產(chǎn)生的一些部門委員會(huì)，對(duì)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)理為首的日常行政工作班子行使監(jiān)督權(quán)。
3.財(cái)務(wù)公開
美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模大小不一，每年的財(cái)政預(yù)算多少也不等，少則幾百萬(wàn)美元，多則一兩個(gè)億。這樣大的一筆費(fèi)用在使用時(shí)如何做到公開、透明且合理、有效，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的最大政治問(wèn)題。美國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度有效地保證了財(cái)務(wù)的正當(dāng)、公開使用，能有效地排除貪污腐化行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)一般由選舉產(chǎn)生的財(cái)政委員會(huì)負(fù)責(zé)管理。該委員會(huì)的職權(quán)主要是準(zhǔn)備年度財(cái)政預(yù)算方案，提交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體選民投票通過(guò)，其間還需召開若干次的聽證會(huì)，全鎮(zhèn)選民均有權(quán)參加并發(fā)表意見；如法案遭到否決，財(cái)政委員會(huì)應(yīng)做修改，直至公民投票通過(guò)為止。②為了保證資金合理有效地使用，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還成立了由選舉產(chǎn)生的財(cái)政咨詢委員會(huì)。它的主要職能是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制和財(cái)政的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，可以就鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的所有問(wèn)題向鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表大會(huì)提出意見和建議，向選民收集鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)需要解決的問(wèn)題，等等。該咨詢機(jī)構(gòu)還負(fù)責(zé)召開會(huì)議，與持不同財(cái)政觀點(diǎn)的人們進(jìn)行交流和溝通。③
4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民間組織化程度高
一般來(lái)說(shuō)，與單個(gè)公民相比，組織起來(lái)的公民在同政府或政治家對(duì)話，影響政府決策，維護(hù)自身利益等方面將更加具有優(yōu)勢(shì)。美國(guó)人深諳此道，因此，美國(guó)的公民社會(huì)相當(dāng)發(fā)達(dá)，各種民間組織(或稱非政府組織)多如牛毛。在美國(guó)的各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)充斥著大小不一、類別各異的鄉(xiāng)間公民組織，包括農(nóng)會(huì)、商會(huì)、教師工會(huì)、公務(wù)員工會(huì)、警察工會(huì)、環(huán)保組織、殘疾人組織、體育愛好者協(xié)會(huì)、動(dòng)物保護(hù)組織、同學(xué)會(huì)、退伍軍人協(xié)會(huì)、基金會(huì)、教會(huì)組織，等等�？梢哉f(shuō)，絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民會(huì)根據(jù)自身的情況，在上述這些民間組織中選擇一兩個(gè)加入，甚至有些居民同時(shí)是好幾個(gè)民間組織的成員。眾多的鄉(xiāng)間公民組織是美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度的重要組成部分，它們不僅承擔(dān)起部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)職能，協(xié)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)，而且還擔(dān)負(fù)起監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策等職能。
5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)受到法律的制約
美國(guó)各級(jí)政府之間雖然沒有行政隸屬關(guān)系，但下一級(jí)的法規(guī)絕對(duì)不能與上一級(jí)的法規(guī)相違背。這就是地方政府權(quán)力框架中自上而下的(法律)限制。④美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然享有高度的自治權(quán)，但其地位和權(quán)力要受到聯(lián)邦憲法、聯(lián)邦條例、州憲法和法律的嚴(yán)格規(guī)定和限制。盡管美國(guó)憲法和各種聯(lián)邦條例沒有專門論及各級(jí)地方政府的具體權(quán)力，但是，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)的各級(jí)地方政府在許多方面都要受到聯(lián)邦憲法和條例中有關(guān)條款的限制。例如，聯(lián)邦條例中對(duì)全國(guó)飲用水、空氣凈化的標(biāo)準(zhǔn)，以及對(duì)各級(jí)政府不能對(duì)申請(qǐng)人在性別、種族和年齡上有歧視等方面都有明文規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須嚴(yán)格遵守這些規(guī)定。到州這一級(jí)，州憲法和各種法律對(duì)各級(jí)地方政府的權(quán)力限制都有更加具體的規(guī)定。例如，為了保證地方政府運(yùn)作的公開、透明，許多州都有會(huì)議公開法案、政府文件公開法案，以及公職候選人競(jìng)選財(cái)務(wù)的公開法案等。州法甚至對(duì)一個(gè)地方政府能否與私營(yíng)企業(yè)簽署生意合同都有十分詳細(xì)的規(guī)定，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)受到來(lái)自聯(lián)邦和州法律的制約。
另外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以在不違背聯(lián)邦憲法、州憲法和法律的情況下，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民大會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民代表大會(huì)制定本地的法律或規(guī)定，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組成及運(yùn)作、鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的職責(zé)、財(cái)政的收支管理，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的行為規(guī)范等做出詳細(xì)的規(guī)定，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治在規(guī)范化和法制化的軌道上運(yùn)行。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)也受到來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身制定的法規(guī)的制約。
6.轉(zhuǎn)移支付是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的重要保障
在美國(guó)，聯(lián)邦政府和州政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度是很大的，尤其是州政府，“僅在1989年一年里，各州就向地方政府撥款1400億美元”。⑤鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的重要保障之一就是上級(jí)政府尤其是州政府的轉(zhuǎn)移支付，州政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付有時(shí)甚至能達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府總預(yù)算的1/3�！�2002年，馬薩諸塞州艾莫斯特鎮(zhèn)預(yù)算收入的33.5%以上來(lái)自州政府的轉(zhuǎn)移支付”。⑥州政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付實(shí)行“傾斜”原則，平均收入較低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，受到的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額較大，反之，則數(shù)額較小�？偠灾�，有效的轉(zhuǎn)移支付制度是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供良好的公共服務(wù)的重要財(cái)政保障。
二、美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的意義
美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生于美國(guó)誕生之前，盡管200多年過(guò)去了，作為美國(guó)民主發(fā)展的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治仍然發(fā)揮著重要的作用。
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是美國(guó)民主政治的源頭活水
“從第一個(gè)美國(guó)海岸登陸的清教徒身上就看到美國(guó)后來(lái)的整個(gè)命運(yùn)，猶如我們從人類的第一個(gè)祖先身上看到了人類后來(lái)的整個(gè)命運(yùn)。”⑦最早在美國(guó)東海岸登陸的清教徒們，用“五月花號(hào)公約”的精神建立了最早的共同體——民主自治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)�！霸卩l(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部，享受真正的、積極的、完全民主和共和的政治生活”�！肮埠驼w已在鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全確立起來(lái)”。⑧在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的基礎(chǔ)上，州建立起來(lái)了，州政府的運(yùn)作方式除了實(shí)行代議制之外，同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的民主原則幾乎沒有多少區(qū)別。獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)以后，美國(guó)聯(lián)邦政府成立并制定了作為美國(guó)民主象征的聯(lián)邦憲法。聯(lián)邦憲法所堅(jiān)持的民主原則與鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的原則并無(wú)二致，同樣來(lái)源于“五月花號(hào)公約”的精神。從這個(gè)意義上說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治確實(shí)是美國(guó)民主政治的源頭活水。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是公民行使民主權(quán)利的主要平臺(tái)
早期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模較小，像新英格蘭地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口在2000人左右，實(shí)行直接民主制，人民直接選舉和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員，討論決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大事項(xiàng)，因此，人民的民主權(quán)利能夠得到充分的實(shí)現(xiàn)。如今，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模較大，人口達(dá)到數(shù)萬(wàn)人，不得不實(shí)行代議制民主，但是，一些關(guān)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體公民利益的重大事項(xiàng)仍然采用全民公決的方式來(lái)決定。另外，規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理部門和委員會(huì)很多，人民不僅直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民代表大會(huì)的代表、主席、秘書，而且還要選舉產(chǎn)生學(xué)校委員會(huì)、財(cái)政委員會(huì)、公共圖書館理事會(huì)、住房管理局等部門和委員會(huì)的成員。人民在行使選舉權(quán)的同時(shí)，被選舉權(quán)行使的機(jī)會(huì)也較多，許多居民有機(jī)會(huì)被選舉為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門和委員會(huì)的成員。例如，3.5萬(wàn)人的艾莫斯特鎮(zhèn)，就有近250多人參與了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各種委員會(huì)的工作。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多決策都需要召開各種各樣的聽證會(huì)、討論會(huì)和說(shuō)明會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的報(bào)紙、電視臺(tái)等媒體也積極參與公共事務(wù)的討論，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的參政議政的權(quán)利以及監(jiān)督的權(quán)利都得到了較好的保障。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是培養(yǎng)公民權(quán)利意識(shí)和參與能力的學(xué)校
托克維爾曾深刻地指出：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織之于自由，猶如小學(xué)之于授課。”⑨人民正是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自我管理之中，逐漸培養(yǎng)起自身的權(quán)利意識(shí)，鍛煉和提高了自身的參與能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民“在力所能及的有限范圍內(nèi)，試著去管理社會(huì)，使自己習(xí)慣于自由(權(quán)利)賴以實(shí)現(xiàn)的組織形式……他們體會(huì)到這種組織形式的好處，產(chǎn)生了遵守秩序的志趣，理解了權(quán)力和諧的優(yōu)點(diǎn)”。⑩鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民主實(shí)踐所培養(yǎng)起來(lái)的公民民主意識(shí)，構(gòu)成了美國(guó)民主制度的最堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。換句話說(shuō)，正是經(jīng)過(guò)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的基層民主學(xué)校的歷練，公民才有能力參與州和聯(lián)邦政府的更高層次的民主管理。
4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治有益于愛國(guó)心的培育
美國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力歸全體鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民所有，其組織、運(yùn)行方式由全體鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民民主決定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力存在的唯一目的就是為全體鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民謀取利益，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力是與每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的切身利益休戚相關(guān)的。在這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民以主人翁的姿態(tài)，在對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)的切身參與中養(yǎng)成對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的熱愛和依戀�！懊绹�(guó)人依戀其鄉(xiāng)鎮(zhèn)的理由，同山區(qū)居民熱愛其山山水水類似”。(11)托克維爾在對(duì)新英格蘭鄉(xiāng)鎮(zhèn)深入觀察之后指出：“新英格蘭的居民依戀他們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)是強(qiáng)大的和獨(dú)立的；他們關(guān)心自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)樗麄儏⒓余l(xiāng)鎮(zhèn)的管理；他們熱愛自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)樗麄儾荒懿徽湎ё约旱拿\(yùn)�！�(12)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的政治參與過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民深深地認(rèn)識(shí)到，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治就沒有自由和幸福，而沒有美利堅(jiān)合眾國(guó)就沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依戀與熱愛自然而然地拓展為對(duì)合眾國(guó)的愛國(guó)心�！拔覀冇欣碛烧J(rèn)為，在美國(guó)，愛國(guó)心是通過(guò)實(shí)踐而養(yǎng)成的一種眷戀故鄉(xiāng)的感情”。(13)
5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治有益于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的和諧和穩(wěn)定
托克維爾指出，在美國(guó)，“是人民自己治理自己……人民是一切事物的原因和結(jié)果，凡事皆出自人民，并用于人民”。(14)其實(shí)，托克維爾所說(shuō)的這種情況只有在美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治中才體現(xiàn)得最為明顯。一般來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模較小，人民對(duì)自己選舉出來(lái)的官員十分熟悉，同政府的接觸幾乎是零距離的，對(duì)政府的監(jiān)督也是非常有力的，這樣，政府貪污受賄的可能性大大降低。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的訴求和不滿能夠很容易地表達(dá)，政府也能很迅速地作出回應(yīng)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民同政府之間的各種矛盾和沖突，都能通過(guò)相關(guān)渠道得到妥善解決。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民之間的矛盾和分歧也能通過(guò)各種鄉(xiāng)間公民組織得到調(diào)解，或是通過(guò)司法渠道得到解決。所有這些都在不同程度上推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活的穩(wěn)定與和諧，很少發(fā)生尖銳的沖突和群體性事件。
三、美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的啟示
盡管中、美在政治體制、歷史文化等方面有很大差別，但是美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的經(jīng)驗(yàn)還是能夠給我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革以及民主政治建設(shè)帶來(lái)諸多啟示。
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治建設(shè)是政治體制改革的突破口
中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)，問(wèn)題十分明顯，很難適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革已勢(shì)在必行。
黨的十七大將基層民主的開展視為當(dāng)下我國(guó)社會(huì)主義民主政治推進(jìn)的重點(diǎn)。村民自治作為中國(guó)基層民主的代表形式，已在全國(guó)各地逐步展開，并將逐步走向完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國(guó)的最基層政權(quán)，其民主政治建設(shè)的開展不僅有利于村民自治的深化和鞏固，而且還會(huì)使基層民主推進(jìn)至基層政權(quán)層次。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治建設(shè)是繼村民自治之后，基層民主下一步實(shí)施的重點(diǎn)措施。目前，國(guó)內(nèi)有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)已開始試點(diǎn)，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)在內(nèi)的主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人的“公推公選”、“公推直選”等，受到了廣大人民的擁護(hù)，邁開了鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治建設(shè)的第一步。
從美國(guó)政治發(fā)展的過(guò)程中，我們可以清楚地看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治不僅是美國(guó)民主的策源地，而且也是美國(guó)整個(gè)民主體制的基石。正是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到州再到聯(lián)邦政府的這種自下而上的民主演進(jìn)，才使得美國(guó)民主進(jìn)程相對(duì)平穩(wěn)而無(wú)重大的反復(fù)。從我國(guó)的社會(huì)主義民主政治建設(shè)進(jìn)程來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治建設(shè)不僅是風(fēng)險(xiǎn)最小的突破口，而且還會(huì)為民主政治向高層次的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設(shè)中，美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的一些經(jīng)驗(yàn)，比如，選區(qū)的劃分、投票的方式、對(duì)官員監(jiān)督和罷免的措施等，都是值得我們借鑒的。
2.強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能
美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民大會(huì)或居民代表大會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的良好運(yùn)行發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，甚至可以說(shuō)是美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的基石。然而，目前中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織結(jié)構(gòu)中相對(duì)較弱，未能有效地行使憲法所賦予的對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任命、監(jiān)督和罷免的權(quán)力，同時(shí)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的審議基本上也是走過(guò)場(chǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的最終決策權(quán)實(shí)際上掌握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府手里。要樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)威，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能，首先，要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府同人大的關(guān)系。人大在工作中要貫徹執(zhí)行黨的路線、方針和政策，黨委要支持人大的工作，維護(hù)人大的權(quán)威，認(rèn)真研究和幫助人大解決其工作中遇到的實(shí)際問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要自覺地接受人大的監(jiān)督，主動(dòng)配合人大的工作，凡屬人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算，必須主動(dòng)報(bào)請(qǐng)人大審議、批準(zhǔn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的決議和決定，鄉(xiāng)政府要認(rèn)真貫徹和執(zhí)行。
其次，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)只設(shè)有主席團(tuán)，而沒有常委會(huì)。有的學(xué)者認(rèn)為這樣不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能的發(fā)揮，因此，建議設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會(huì)，(15)更重要的是設(shè)立類似于美國(guó)的由居民大會(huì)選舉或任命的不領(lǐng)薪水，只拿少許補(bǔ)貼的各種工作和咨詢委員會(huì)，如，教育委員會(huì)、發(fā)展委員會(huì)、衛(wèi)生委員會(huì)等。這些委員會(huì)的成員應(yīng)當(dāng)是由當(dāng)?shù)赜新曂�、有專業(yè)知識(shí)并熱心公益事業(yè)的人來(lái)?yè)?dān)任。這些委員會(huì)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席或副主席領(lǐng)導(dǎo)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些對(duì)口部門提供咨詢、建議，并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。這樣一來(lái)，在不增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)的情況下，既充實(shí)了人大的機(jī)構(gòu)，提高了民眾的參政熱情，又能使人大的各項(xiàng)職能得到有效履行。
3.鼓勵(lì)和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)民間組織的發(fā)展
如前所述，美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民間組織相當(dāng)發(fā)達(dá)，對(duì)美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治的發(fā)展做出了諸多貢獻(xiàn)。具體說(shuō)來(lái)，這些民間組織承擔(dān)了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的職能，減輕了政府的治理成本。它是政府與民眾溝通、聯(lián)系的橋梁，使民眾利益的表達(dá)渠道更為暢通。它從外部行使對(duì)政府的監(jiān)督權(quán)利，使政府更加高效和廉潔。目前，在我國(guó)除了極少數(shù)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了具有較高水平的公民社會(huì)外，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)民間組織化水平還很低，僅有的村民自治委員會(huì)、工會(huì)、共青團(tuán)和婦聯(lián)等幾個(gè)公民自我組織還都是“半官方”性質(zhì)的。我們要鼓勵(lì)和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)民間組織的發(fā)展，首先，要端正對(duì)民間組織或公民社會(huì)的態(tài)度，打消對(duì)民間組織的畏懼心理。民間組織是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的得力“幫手”，它的興起和發(fā)展有益于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的開展。其次，要盡快制定相關(guān)的法律和政策，以便引導(dǎo)、規(guī)范民間組織，使其走上健康發(fā)展的軌道。
4.增大轉(zhuǎn)移支付數(shù)額
自新中國(guó)建立以來(lái)，中國(guó)農(nóng)民給中國(guó)的工業(yè)化、城市化乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大的犧牲和貢獻(xiàn)。正是依靠農(nóng)業(yè)“乳汁”的哺育，新中國(guó)才得以從“一窮二白”的基礎(chǔ)上，建立起比較完整的工業(yè)體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系。也正是因?yàn)閺V大農(nóng)民“汗水”的澆灌，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)“秧苗”才能茁壯成長(zhǎng)，并取得了今天的輝煌成就。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從1953年開始到1983年取消統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策，通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”，農(nóng)民對(duì)工業(yè)化的貢獻(xiàn)超過(guò)6000億元，(16)這在當(dāng)時(shí)是一個(gè)天文數(shù)字。如今，中國(guó)工業(yè)已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，財(cái)政收入大幅增加，在這種條件下，我們有能力也應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)業(yè)的“反哺”力度。另外，盡管中國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，已基本實(shí)現(xiàn)“小康”，但城鄉(xiāng)差距并沒有縮小，反而有拉大的趨勢(shì)。2007年，農(nóng)村居民人均純收入實(shí)際增長(zhǎng)9.5%，為1985年以來(lái)增幅最高的一年，而城鄉(xiāng)居民收入比卻擴(kuò)大到3.33∶1，絕對(duì)差距達(dá)到9646元(農(nóng)村居民收入4140元，城市居民收入13786元)，也是改革開放以來(lái)差距最大的一年。(17)
我國(guó)政府已經(jīng)采取了不少措施解決“三農(nóng)”問(wèn)題和城鄉(xiāng)差別問(wèn)題，減免了農(nóng)業(yè)稅，推行了轉(zhuǎn)移支付政策，但是，目前我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付政策至少還存在著三個(gè)值得改進(jìn)的地方：一是轉(zhuǎn)移支付的力度還可以進(jìn)一步加大；二是對(duì)貧困地區(qū)的傾斜度應(yīng)該加大；三是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額應(yīng)大幅增加，因?yàn)槟壳暗霓D(zhuǎn)移支付體系的受惠者主要是省級(jí)政府、地級(jí)市政府，連縣級(jí)政府都受惠不多，就更別提鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府了，以致許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難重重，“吃飯難�！�，嚴(yán)重地影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的供給。
5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)和諧離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主
美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活一直都比較和諧、安寧，這在很大程度上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的結(jié)果。20世紀(jì)80年代，中國(guó)農(nóng)村上訪者很少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活相對(duì)安定，這在李昌平先生看來(lái)，主要得益于“基層享有比較充分的發(fā)展權(quán)和治理權(quán)，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)落實(shí)在基層——為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)和民主自治提供堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)”。(18)20世紀(jì)90年代，農(nóng)村上訪者增多了，主要是因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重。而如今農(nóng)民負(fù)擔(dān)輕了，教育、醫(yī)療等條件都改善了，但是上訪現(xiàn)象仍然有增無(wú)減�！爱�(dāng)下，阻止農(nóng)民上訪卻成了很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的第一要?jiǎng)?wù)”，(19)其主要原因就在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治建設(shè)沒有跟上形勢(shì)發(fā)展的需要。農(nóng)民有困難、有問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以幫助解決，農(nóng)民有怨氣也無(wú)處發(fā)泄，農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的矛盾在當(dāng)?shù)責(zé)o法解決，只好“越級(jí)”上訪，甚至出現(xiàn)群體性事件�；鶎臃�(wěn)，則國(guó)家穩(wěn)，從這個(gè)意義上說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治建設(shè)是我們構(gòu)建和諧社會(huì)的一項(xiàng)不可或缺的基礎(chǔ)性工作。
注釋：
①[法]托克維爾著，董果良譯：《論美國(guó)的民主》上卷，商務(wù)印書館，1988年，第45頁(yè)。
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