[ 趙良劍 ]——(2003-12-16) / 已閱12857次
設(shè)立案件質(zhì)量內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的若干思考
趙良劍
2002年7月，最高人民法院召開了全國法院隊伍建設(shè)工作會議，明確提出要把法官職業(yè)化作為今后法院隊伍建設(shè)的努力方向和工作重點。推進法官職業(yè)化改革，將對法官進行單獨序列管理，法官的數(shù)量將減少，權(quán)力和責(zé)任將增大，如何面對新形勢、新情況，完善法院內(nèi)部案件質(zhì)量監(jiān)督機制，保障并監(jiān)督、制約主審法官依法公正地行使審判權(quán)，防止并及時糾正錯誤裁判，對全面實施法官職業(yè)化建設(shè)具有不可低估的重要意義。最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于加強法官隊伍職業(yè)化建設(shè)的若干意見》明確指出：“要完善法官的職業(yè)監(jiān)督，建立和完善符合法官職業(yè)特點的內(nèi)部監(jiān)督制約機制�！睘榇�，筆者結(jié)合宜賓法院實際，對完善法院內(nèi)部案件質(zhì)量監(jiān)督機制作初步的探討。
當(dāng)前，我院內(nèi)部審判監(jiān)督有以下七種形式：1、依照審判監(jiān)督程序?qū)ι袥Q進行監(jiān)督，由審判監(jiān)督庭進行。2、上級法院對下級法院非程序性的監(jiān)督，即上級法院主動介入下級法院正在審理的具體案件進行個案監(jiān)督，實行案件請示制度和督辦制度。3、庭長、分管院長對具體案件的監(jiān)督，主要是案件的匯報和審核（批）制度。4、審判委員會的監(jiān)督，即對重大疑難復(fù)雜案件的個案監(jiān)督。5、實行立、審、執(zhí)分立后，立案流程管理制度對各部門的制約監(jiān)督關(guān)系。6、裁判文書評查制度，主要是對裁判文書制作質(zhì)量的監(jiān)督，由監(jiān)察室進行。7、錯案責(zé)任和執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度，承辦部門為紀(jì)檢監(jiān)察室（也受理對法官的作風(fēng)投訴）。
對以上七種監(jiān)督運行機制進行實踐性考察和理性分析后，我們不難得出這樣的結(jié)論：依照審判監(jiān)督程序?qū)ιР门羞M行監(jiān)督，具有事后性、被動性、補救性的缺陷；立案流程管理對遏制超審限有一定作用，但對司法不公則制約有限；錯案責(zé)任和執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度的實施效果并不理想，因為紀(jì)檢監(jiān)察部門人員法律素質(zhì)普遍不高，由于條件制約認(rèn)定錯案有難度，而且其他事務(wù)繁雜；裁判文書評查制度也具有事后性的特點，而且主要監(jiān)督裁判文書質(zhì)量，不能及時有效地糾正法官辦錯案；案件請示制度、庭長分管院長審核（批）制度、審委會制度主要是從法律適用上進行個案監(jiān)督，監(jiān)督也有限。
在全面建設(shè)小康社會的新時期，社會各界對人民法院和人民法官的期望值更高，對司法公正的要求更為迫切，盡管法院隊伍主流是好的，但個別法官或者因為思想品質(zhì)低劣而違法違紀(jì)辦案，或者因業(yè)務(wù)素質(zhì)不高而辦案質(zhì)量不高，妨礙了司法公正的實現(xiàn)。筆者認(rèn)為，要堵塞這些漏洞，并克服以上監(jiān)督機制的不足，形成規(guī)范、長效的案件質(zhì)量監(jiān)督機制，人民法院應(yīng)設(shè)立專門的案件質(zhì)量監(jiān)督部門（如我院可設(shè)立案件質(zhì)量督查處，以下簡稱“督查處”），專司案件質(zhì)量監(jiān)督工作，從檢查范圍、檢查部門、檢查標(biāo)準(zhǔn)、檢查方式、檢查程序、檢查申辯、檢查處理等方面，建立對案件質(zhì)量的監(jiān)督檢查制度，并使之規(guī)范化、制度化。
一、案件督查應(yīng)遵循的四大原則。一是監(jiān)督不辦案原則。法官職業(yè)化改革的目的是進一步落實審判獨立，增強主審法官的權(quán)力和職責(zé)，因此不應(yīng)因強調(diào)內(nèi)部監(jiān)督而走向另一個極端，形成新的“審者不判，判者不審”。監(jiān)督部門要準(zhǔn)確定位，把握好審判監(jiān)督與法官獨立審案的辨證關(guān)系。此外監(jiān)督者辦案可操作性也不強。二是不越權(quán)原則。即監(jiān)督部門應(yīng)遵守現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，不應(yīng)受理依照法定程序應(yīng)由其他職能部門受理和處理的案件。如當(dāng)事人依法提出的再審申請和申訴，仍應(yīng)由審判監(jiān)督庭依照審判監(jiān)督程序進行審查。三是集體把關(guān)原則。案件督查工作應(yīng)力求準(zhǔn)確高效、監(jiān)督到位，避免流于形式的無謂勞動。由于督查結(jié)果與法官切身利益息息相關(guān)，故督查工作應(yīng)以督查組為單位進行，增強抗干擾能力，并避免一人決斷帶來的副作用。四是全程動態(tài)督查的原則。對審判權(quán)的監(jiān)督重點和核心應(yīng)是權(quán)力行使過程中的監(jiān)督和制約，以防止權(quán)力的濫用。一旦形成錯誤的裁判，即使對責(zé)任人進行追究，但錯誤裁判本身所產(chǎn)生的消極影響往往難以挽回。況且，屢屢對發(fā)生法律效力的錯誤裁判進行糾正，不僅有損于司法裁判的權(quán)威性和終局性，也會降低人民法院的公信力。故針對審判監(jiān)督程序事后性、被動性、彌補性的缺陷，案件督查應(yīng)變被動為主動，由事后監(jiān)督變事前、事中、事后的全程動態(tài)監(jiān)督。即對案件進入法院即進行立案監(jiān)督，對該立不立或不該立錯立的情形予以糾正；對各方面反映大的案件進行調(diào)查，提出處理意見報審委會研究決定；對上訴、抗訴和再審案件進行復(fù)查，發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題及時調(diào)查處理；定期對法官承辦案件按照一定比例進行抽查，抽查結(jié)果與法官的晉級、晉職和目標(biāo)考核掛鉤。
二、督查部門的權(quán)利和職責(zé)。一是準(zhǔn)確界定督查處的職能，使其不與其他監(jiān)督部門產(chǎn)生職能交叉。督查處對各類案件具有監(jiān)督權(quán)、檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)以及對案件及法官的處理建議權(quán)，即督查處對屬于其監(jiān)督范圍的案件，有權(quán)提出監(jiān)督意見。若主審法官或合議庭不接受監(jiān)督意見，督查處有權(quán)報經(jīng)院長提交審委會按法定程序予以糾正。根據(jù)當(dāng)事人或有關(guān)方面的反映，督查人員可以調(diào)閱有關(guān)案件材料，要求承辦法官說明案件情況，詢問當(dāng)事人及有關(guān)人員，旁聽案件的開庭審理，發(fā)現(xiàn)問題及時匯報處理等。這些職能與審判監(jiān)督庭依照法律對案件進行再審的職能無沖突。裁判文書評查現(xiàn)在由監(jiān)察室進行，今后可將監(jiān)察室的此項職能劃歸督查處，使裁判文書評查、法官承辦案件抽查均由督查處辦理。追究錯案責(zé)任和執(zhí)法過錯責(zé)任現(xiàn)在由紀(jì)檢部門辦理，但由于紀(jì)檢部門人員欠缺較高的法律素養(yǎng)和豐富的審判經(jīng)驗，故可考慮由督查處負責(zé)認(rèn)定和追究錯案責(zé)任和執(zhí)法過錯責(zé)任。人大、政協(xié)、政法委等的督辦案件現(xiàn)在由辦公室辦理，也可考慮將此項職能并入督查處�！斗ü俜ā芬�(guī)定，各級法院要設(shè)立法官考評委員會，根據(jù)審判工作的規(guī)律和法官職業(yè)的特點，全面、細致地考評法官的審判工作業(yè)績、審判業(yè)務(wù)、法學(xué)理論水平、政治表現(xiàn)和工作作風(fēng)等方面的完成情況和表現(xiàn)，其中審判質(zhì)量是法官考核的核心內(nèi)容，包括程序公正、實體公正、裁判文書質(zhì)量等內(nèi)容。督查處的督查職能不會與法官考評委員會的職能發(fā)生矛盾，相反其督查工作有助于為法官考評提供公正客觀的量化依據(jù)。二是法院監(jiān)督部門應(yīng)分工合作，配合協(xié)作。法院內(nèi)部從事監(jiān)督的機構(gòu)有審監(jiān)庭、紀(jì)檢監(jiān)察室、立案庭等，督查處在實施案件質(zhì)量監(jiān)督工作中，要注意同其他監(jiān)督部門既按職責(zé)分工，各司其職，又互相配合，協(xié)調(diào)一致。如督查處發(fā)現(xiàn)錯案線索，要向紀(jì)檢監(jiān)察部門、審判監(jiān)督庭通報情況，提出處理意見報審委會決定。如督查處認(rèn)定錯案與紀(jì)檢監(jiān)察部門、審判監(jiān)督庭發(fā)生認(rèn)識上的分歧，應(yīng)及時報請審委會作出決定。三是中級法院督查處除了負責(zé)本院的案件質(zhì)量監(jiān)督外，還承擔(dān)對轄區(qū)基層法院案件質(zhì)量監(jiān)督檢查工作（基層法院可設(shè)立案件質(zhì)量督查科）進行指導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的職責(zé)，包括定期召開會議，部署檢查工作，適時組織檢查等。中級法院督查處對下級法院案件不進行個案監(jiān)督，這是上下級法院審級監(jiān)督關(guān)系決定的。
三、督查的案件類型和范圍。一是督查的案件不僅要涉及刑事、民事、行政的一審、二審和再審案件，執(zhí)行案件亦應(yīng)納入督查范圍。筆者之所以強調(diào)對執(zhí)行案件的監(jiān)督，是因為民事、刑事案件相較而言現(xiàn)在還算有糾正的途徑，但對執(zhí)行權(quán)力的監(jiān)督制約機制則很不完善。調(diào)查權(quán)與執(zhí)行權(quán)合一，執(zhí)行權(quán)與財產(chǎn)處分權(quán)合一，調(diào)查權(quán)與審查權(quán)合一的弊端，容易產(chǎn)生暗箱操作，損害當(dāng)事人權(quán)益，同時也給極少數(shù)素質(zhì)低下的執(zhí)行法官留下可乘之機。二是督查案件包括已經(jīng)立案的案件、正在審理的案件和已經(jīng)審結(jié)的案件，時間上大致以當(dāng)年內(nèi)審結(jié)的案件為限。三是督查文書包括各類生效的法律文書，如判決書、裁定書、調(diào)解書以及庭審筆錄、合議庭評議筆錄、宣判筆錄、執(zhí)行筆錄、審委會筆錄等。
四、制定完善制度。為了使案件質(zhì)量監(jiān)督檢查工作有章可循，必須注重案件質(zhì)量內(nèi)部監(jiān)督的規(guī)范化、制度化建設(shè)：一是制定《案件質(zhì)量督查工作實施細則》，對責(zé)任部門、工作內(nèi)容、工作程序、懲戒處理等作詳細規(guī)定。二是《案件質(zhì)量檢查規(guī)定》，包括對刑事、民事、行政、執(zhí)行案件質(zhì)量的詳細規(guī)定。三是嚴(yán)格區(qū)分違法審判責(zé)任和質(zhì)量差錯責(zé)任，完善《追究錯案責(zé)任實施細則》和《追究執(zhí)法過錯責(zé)任實施細則》。現(xiàn)在有的法院將司法機關(guān)履行刑事賠償義務(wù)作為刑事錯案的標(biāo)志，把不批準(zhǔn)逮捕、不起訴或判決無罪的刑事案件一律視為錯案，凡是被上級法院改判或發(fā)回重審的案件，一律定為錯案，這是不科學(xué)的。要注意根據(jù)案件的具體情況分清法官、法官助理、審委會、庭長、分管院長、技術(shù)鑒定人員、書記員的錯案責(zé)任，要糾正一有錯案就認(rèn)定是法官責(zé)任的觀念。此外由于法律規(guī)定寬泛的原因，不同的法官對同一案件的認(rèn)識、裁量有所區(qū)別，要尊重法官的自由裁量權(quán)，不要隨意認(rèn)定錯案。四是通報制度。制定《案件、裁判文書檢查通報制度》，無論是對案件評查還是抽查，均應(yīng)按照公開原則將結(jié)論在一定范圍內(nèi)讓公眾知曉。定期編發(fā)《案件督查專報》，著重從辦案思路、業(yè)務(wù)能力、審判作風(fēng)等主觀方面剖析錯案發(fā)生的原因，力爭找出有共性、代表性的案件進行類型歸納，為合議庭辦理類案提供借鑒，促進全體法官舉一反三，提高審判質(zhì)量。對典型案例予以通報，聽取整改反饋意見，逐步形成一套完整的動態(tài)監(jiān)督體系。五是《案件質(zhì)量過錯責(zé)任的處罰辦法》，將案件質(zhì)量與法官政治、經(jīng)濟待遇以及考評掛鉤，視錯案的具體情形給予輪崗、警告、記過直至開除的處分。六是申辯制度，即允許法官對評查抽查結(jié)果、處理意見等進行申辯，使案件督查做到客觀公正。
五、督查對象和方法。督查對象以辦案法官為檢查主體，合議庭法官、法官助理、書記員等也是監(jiān)督檢查對象。督查方法做到常規(guī)檢查與專項檢查、定期檢查與臨時檢查、一般檢查與重點檢查、隨機抽查與逐件評查的結(jié)合。其中常規(guī)檢查范圍為二審改判、發(fā)回重審案件，再審改判的案件，上級法院指令再審的案件，檢察機關(guān)抗訴的案件以及法律文書等。
六、對監(jiān)督者的監(jiān)督問題。肖揚院長曾經(jīng)指出，審判監(jiān)督庭的法官“是監(jiān)督法官的法官，是監(jiān)督辦案的法官。因此，水平應(yīng)該最高，自律性應(yīng)當(dāng)最強�！逼鋵嵾@也是對案件質(zhì)量督查部門同志的要求。為此要高度重視督查處人員的選拔問題，要將那些德才兼?zhèn)洹徟薪?jīng)驗和社會閱歷豐富、堅持原則、不怕得罪人、威望崇高優(yōu)秀審判人員選拔出來，從事案件質(zhì)量內(nèi)部督查工作。督查公開、申訴、申辯制度以及審委會議事制度也能有效地監(jiān)督督查法官。根據(jù)監(jiān)督不辦案的原則，督查處對主審法官接受監(jiān)督意見后所作出的裁判不負錯案責(zé)任。但是對于在辦理監(jiān)督事項時，因責(zé)任心不強對應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)的問題沒有及時發(fā)出監(jiān)督意見，因而造成錯案和極大不良后果的，或在限定的期限內(nèi)未完成監(jiān)督事項且無正當(dāng)理由的，有關(guān)督查人員應(yīng)負失察責(zé)任。
總之，實施案件質(zhì)量內(nèi)部監(jiān)督，能有效解決現(xiàn)行法院案件內(nèi)部監(jiān)督體制的種種弊端，其優(yōu)勢非常明顯：一是能有效地減少錯案、冤案，維護法制權(quán)威。由于有堅實信賴的監(jiān)督中堅力量，有切實可行的監(jiān)督手段，有嚴(yán)密的監(jiān)督體系，能保障法官辦案被置于可靠的監(jiān)督之下，從而確保司法公正。二是切實維護當(dāng)事人權(quán)益，減輕當(dāng)事人的訟累和經(jīng)濟負擔(dān)，提高法院公信力。因為內(nèi)部質(zhì)量監(jiān)督機制注重事中控制，能有效保障初審案件的質(zhì)量，從而減少申訴、上訪、再審案件的產(chǎn)生，減輕當(dāng)事人的訴訟成本和經(jīng)濟負擔(dān)。從當(dāng)事人角度來思考，二審、再審程序改判原審錯案，當(dāng)事人為此卻要多付出訴訟費用，承擔(dān)了法官辦錯案的風(fēng)險，對當(dāng)事人無公平可言。因此實施案件質(zhì)量內(nèi)部監(jiān)督也是人民法院深入貫徹實踐“三個代表”重要思想，切實改進審判作風(fēng)，以人民利益為最高標(biāo)準(zhǔn)的必然要求。三是既能督查實體公正，又能督查程序公正。實體公正相對容易判斷，而程序公正，作為隱含在審判各個環(huán)節(jié)中的操作過程，相對“隱性”，較難檢查和發(fā)現(xiàn)問題，這就對案件監(jiān)督、檢查提出了較高的要求。督查部門通過對每個承辦人審結(jié)的案件、各類訴訟筆錄進行個案抽查，能對是否存在未經(jīng)報批的超審限案件、開庭傳票日期與實際開庭日期是否相符、是否公開宣判、送達回證的簽收是否規(guī)范等存在程序瑕疵的情況向相關(guān)業(yè)務(wù)庭、合議庭反映，提醒合議庭引以為戒，避免因忽視“小”問題存在而損害裁判的公正性、權(quán)威性。四是降低司法成本。與審判監(jiān)督程序相比，案件質(zhì)量內(nèi)部監(jiān)督啟動易、處理快、周期短、見效快，能切實降低處理錯案的司法成本。五是將案件質(zhì)量督查結(jié)果與法官的晉級、晉職、年終目標(biāo)考核掛鉤，能使考評結(jié)果客觀公正，并能促進法官增強責(zé)任心，積極鉆研業(yè)務(wù)，提高辦案水平。六是預(yù)防和懲治司法腐敗。由于案件質(zhì)量監(jiān)督實施案件全程監(jiān)督，根據(jù)錯誤苗頭，督查部門能及時警示法官，防微杜漸，避免法官犯更大的錯誤。七是是便于各個內(nèi)部監(jiān)督部門配合協(xié)作和監(jiān)督制約，形成整體合力。案件質(zhì)量監(jiān)督是法院監(jiān)督體系的核心和關(guān)鍵，抓好案件質(zhì)量監(jiān)督，并發(fā)揮其龍頭和紐帶作用，就能與其他監(jiān)督部門密切協(xié)作，最終達到形成符合法官職業(yè)特點的內(nèi)部監(jiān)督制約機制的目的。八是督查處作為與外部監(jiān)督的聯(lián)系紐帶，能有效地加強外部監(jiān)督力量。法院外部存在眾多的外部監(jiān)督，主要是各級黨委、人大以及公眾輿論對法院審判活動的監(jiān)督，通過法院內(nèi)部行政組織系統(tǒng)發(fā)揮作用。但是現(xiàn)在的外部監(jiān)督在法院系統(tǒng)內(nèi)部缺乏有效的中間環(huán)節(jié)，致使外部監(jiān)督的影響無法有效地及于審判活動本身，法院對外部監(jiān)督的方式停留于上催下轉(zhuǎn)，結(jié)果往往不了了之。督查處監(jiān)督力度大，能將來自外部的監(jiān)督轉(zhuǎn)化為內(nèi)部監(jiān)督，并將督查結(jié)果集中回復(fù)反饋，效果更好。
(作者單位：四川省宜賓市中級人民法院)
