[ 張智 ]——(2013-4-11) / 已閱6376次
利益視角下的流動(dòng)人口法治管理模式
重慶交通大學(xué)思想政治理論教學(xué)科研部教師、法學(xué)博士 張 智
人口的流動(dòng)滿(mǎn)足了改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，但利益的流動(dòng)性使戶(hù)口管人、“飯碗”管人的方法難以實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口的有效管理。從就業(yè)、住房到醫(yī)療、教育，流動(dòng)人口引發(fā)的社會(huì)矛盾落腳為多方面的權(quán)益保障問(wèn)題于生活層面不斷顯現(xiàn)，使流動(dòng)人口成為影響社會(huì)和諧的重要因素。如何通過(guò)管理創(chuàng)新有效管理流動(dòng)人口，已是一個(gè)待解決的極具挑戰(zhàn)性的課題。黨的十八大對(duì)流動(dòng)人口管理的創(chuàng)新方向作出了回答。
創(chuàng)新坐標(biāo)
黨的十八大指出，“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點(diǎn)”，“加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”，要求“努力辦好人民滿(mǎn)意的教育”、“推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)”、“千方百計(jì)增加居民收入”、“統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)”、“提高人民健康水平”，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”需要“完善和創(chuàng)新流動(dòng)人口和特殊人群管理服務(wù)”，并“暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道”。流動(dòng)人口管理創(chuàng)新，是社會(huì)管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。黨的十八大對(duì)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的上述部署，可以看做是創(chuàng)新流動(dòng)人口管理的風(fēng)向標(biāo)。保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，加快形成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系，意味著為流動(dòng)人口的權(quán)益保障和利益實(shí)現(xiàn)提供更加可靠的社會(huì)平臺(tái)。通過(guò)為流動(dòng)人口提供滿(mǎn)意的教育，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口高質(zhì)量的就業(yè)，增加流動(dòng)人口收入，為流動(dòng)人口建立更加完善的社會(huì)保障體系等辦法，促進(jìn)流動(dòng)人口的利益實(shí)現(xiàn)。流動(dòng)人口管理服務(wù)的完善和創(chuàng)新，意味著將管理與服務(wù)合二為一，為落實(shí)“寓管理于服務(wù)”的理念提供可操作性的制度安排。暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道，意味著建立更有力的流動(dòng)人口訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)和權(quán)益保障通道。
所以，無(wú)論是“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點(diǎn)”，形成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系，還是基于完善和創(chuàng)新流動(dòng)人口管理服務(wù)，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道的社會(huì)管理創(chuàng)新，都體現(xiàn)了將增強(qiáng)流動(dòng)人口權(quán)益保障、促進(jìn)流動(dòng)人口利益實(shí)現(xiàn)，作為創(chuàng)新流動(dòng)人口管理的途徑和方法的指向與思路。
黨的十八大提出，要“實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化”，“更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用”，加強(qiáng)社會(huì)管理法律建設(shè)，“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”。在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的大背景下，無(wú)論是實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)工作法治化、發(fā)揮法治的社會(huì)管理作用，還是加強(qiáng)社會(huì)管理法律建設(shè)，形成法治保障的社會(huì)管理體制，都將社會(huì)管理定格在法治模式上。流動(dòng)人口的管理必然以法治管理為最終模式。
一方面，以利益實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向創(chuàng)新流動(dòng)人口管理，一方面，追求流動(dòng)人口管理的法治模式。二者結(jié)合，構(gòu)建利益實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向的流動(dòng)人口法治管理模式，應(yīng)該是黨的十八大標(biāo)定的創(chuàng)新流動(dòng)人口管理的坐標(biāo)。
法理依據(jù)
利益是社會(huì)活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)。社會(huì)在利益分化、沖突、協(xié)調(diào)與均衡中發(fā)展和變革。改革開(kāi)放帶來(lái)了利益多元格局的形成，一方面，增強(qiáng)了利益主體間的競(jìng)爭(zhēng)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了動(dòng)力，另一方面，也不可避免地在一些領(lǐng)域造成利益沖突，形成社會(huì)矛盾。正是在這一過(guò)程中，法律通過(guò)對(duì)利益的控制和調(diào)整，發(fā)揮著自身不可替代的作用。
法律體現(xiàn)的意志背后正是利益，而利益是權(quán)利的目標(biāo)和方向，是法治的邏輯起點(diǎn)。法律將利益要求轉(zhuǎn)化為權(quán)利，并設(shè)置與之對(duì)應(yīng)的義務(wù)和補(bǔ)救方法，通過(guò)表達(dá)利益要求、平衡利益沖突、重整利益格局的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的控制。
流動(dòng)人口由于人的流動(dòng)造成了自身利益的流動(dòng)，為利益向權(quán)利的轉(zhuǎn)化制造了障礙，也給權(quán)利的界定和實(shí)現(xiàn)帶來(lái)了困難，其表現(xiàn)是法律對(duì)流動(dòng)人口利益表達(dá)的缺失，后果是法律對(duì)涉及流動(dòng)人口的利益沖突的平衡不力，進(jìn)而降低了流動(dòng)人口接受法治管理的主動(dòng)性和積極性。這是流動(dòng)人口管理難的重要原因。利益實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向的法治管理模式，將管理建立在流動(dòng)人口利益實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上。它不同于僅僅依靠強(qiáng)制力，就管理而管理的流動(dòng)人口法治管理。其構(gòu)建的邏輯，是流動(dòng)人口為了實(shí)現(xiàn)利益樂(lè)于接受，甚至是不得不接受法治管理，通過(guò)促進(jìn)流動(dòng)人口利益實(shí)現(xiàn)，增強(qiáng)其接受法治管理的主動(dòng)性和積極性，最終化解流動(dòng)人口管理難的問(wèn)題。
目前，存在一些滯后的法律制度、觀念、手段、方法，它們與流動(dòng)人口利益流動(dòng)性、利益缺失性的矛盾，使法治管理與流動(dòng)人口利益實(shí)現(xiàn)并非完全一致。這些制度、觀念、手段和方法，要么由于未表達(dá)流動(dòng)人口的利益，要么由于在平衡涉及流動(dòng)人口的利益沖突的過(guò)程中，作出了對(duì)流動(dòng)人口不合理的利益調(diào)節(jié)，使得法治管理在某些方面不但沒(méi)有促進(jìn)流動(dòng)人口利益的實(shí)現(xiàn)，甚至成了流動(dòng)人口一些合理利益實(shí)現(xiàn)的障礙，造成了流動(dòng)人口與法治管理的對(duì)立。為了改變這種狀況，必須使流動(dòng)人口法治管理契合流動(dòng)人口的利益實(shí)現(xiàn)。利益實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向的法治管理模式，通過(guò)創(chuàng)新流動(dòng)人口法治管理平臺(tái)、方法、手段，以法治更充分地表達(dá)流動(dòng)人口的利益要求、更有力而合理地平衡涉及流動(dòng)人口的利益沖突、重整社會(huì)利益格局的方式，促進(jìn)流動(dòng)人口法治管理與利益實(shí)現(xiàn)的契合。
構(gòu)建路徑
利益實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向的流動(dòng)人口法治管理模式，將流動(dòng)人口管理建立在“法治的方式”上，其構(gòu)建路徑必然遵循法治的邏輯，即以流動(dòng)人口利益實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，在立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督等法治各環(huán)節(jié)進(jìn)行改革與創(chuàng)新。
在立法環(huán)節(jié)，進(jìn)行促進(jìn)流動(dòng)人口利益實(shí)現(xiàn)，寓管理于流動(dòng)人口權(quán)益保障的創(chuàng)新立法。立法是創(chuàng)新流動(dòng)人口法治管理平臺(tái)的重要手段。我國(guó)目前還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)關(guān)于人口流動(dòng)的法律，更是缺少通過(guò)促進(jìn)流動(dòng)人口利益實(shí)現(xiàn)，達(dá)到有效管理流動(dòng)人口的統(tǒng)一立法。但近年來(lái)在一些部門(mén)和地方制定的規(guī)章條例中，已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)“寓管理于服務(wù)”，將流動(dòng)人口利益實(shí)現(xiàn)作為管理流動(dòng)人口重要途徑的“立法”趨向。如2009年頒布施行的《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作條例》就是典型的“寓管理于服務(wù)”的例子。2009年施行的《湖南省流動(dòng)人口服務(wù)和管理規(guī)定》和2013年施行的《湖北省流動(dòng)人口服務(wù)和管理?xiàng)l例》也是實(shí)例。這些規(guī)章條例將流動(dòng)人口法治管理與促進(jìn)流動(dòng)人口利益實(shí)現(xiàn)緊密結(jié)合，尋求將管理實(shí)現(xiàn)于服務(wù)中。
在執(zhí)法環(huán)節(jié)，采用促進(jìn)流動(dòng)人口利益實(shí)現(xiàn)的執(zhí)法新方法、新手段，落實(shí)“寓管理于服務(wù)”的執(zhí)法理念。執(zhí)法是實(shí)施法治管理最直接的環(huán)節(jié)，在法治管理中，流動(dòng)人口的利益與執(zhí)法的關(guān)聯(lián)性最為顯白。所以，面對(duì)執(zhí)法，流動(dòng)人口也最為敏感。如何將執(zhí)法變?yōu)榉⻊?wù)，在服務(wù)中實(shí)現(xiàn)管理，讓流動(dòng)人口感覺(jué)不到執(zhí)法的強(qiáng)制性，而是感受到執(zhí)法對(duì)促進(jìn)自身利益實(shí)現(xiàn)的必要性，對(duì)增強(qiáng)流動(dòng)人口接受法治管理的主動(dòng)性與積極性有重要意義。從做好執(zhí)法前的執(zhí)法宣傳，到優(yōu)化辦事流程，降低流動(dòng)人口接受執(zhí)法、實(shí)現(xiàn)利益的成本，再到執(zhí)法處置后，對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行后續(xù)的執(zhí)法幫扶，解決實(shí)際的困難，實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益，可以說(shuō)，基于流動(dòng)人口利益實(shí)現(xiàn)的執(zhí)法創(chuàng)新，存在于執(zhí)法的全過(guò)程。
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