[ 鄭錦春 ]——(2013-4-19) / 已閱5097次
修改后民訴法實(shí)施后，隨著監(jiān)督范圍的拓展，檢察機(jī)關(guān)的總體辦案數(shù)量將呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，檢察機(jī)關(guān)的民事訴訟監(jiān)督任務(wù)會(huì)更加繁重。而監(jiān)督方式的增加、監(jiān)督程序和期限的新要求，對(duì)民行檢察部門(mén)的辦案質(zhì)量和效率，民行檢察人員的辦案能力和息訴工作能力等是一次嚴(yán)峻的考驗(yàn)。當(dāng)前，民行檢察部門(mén)在全面貫徹實(shí)施修改后民訴法的同時(shí)，亟須完善內(nèi)部業(yè)務(wù)管理機(jī)制，強(qiáng)化辦案規(guī)范化建設(shè)。
筆者結(jié)合本地區(qū)業(yè)務(wù)管理實(shí)踐，就完善民事檢察業(yè)務(wù)管理機(jī)制的基本路徑，包括案件流程管理、案件審查、決策的實(shí)現(xiàn)過(guò)程提出以下建議。
規(guī)范案件流程管理機(jī)制
規(guī)范案件流程管理，是推進(jìn)辦案規(guī)范化、制度化和程序化的基本要求，也是加大辦案力度，保證辦案質(zhì)量和效率的必要措施。在民行檢察部門(mén)內(nèi)部，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范案件流程管理機(jī)制，對(duì)進(jìn)入民行檢察部門(mén)的案件登記分流、審查、簽批、送達(dá)、備案、出席再審法庭以及案件歸檔等環(huán)節(jié)予以制度化。民行檢察部門(mén)案件流程管理大體包括以下內(nèi)容。
(一)規(guī)范案件入口。依據(jù)現(xiàn)有法律和相關(guān)規(guī)定，省市級(jí)檢察院民行檢察部門(mén)案件的主要來(lái)源包括:1.下級(jí)院提請(qǐng)抗訴的民事案件，由案件管理部門(mén)統(tǒng)一受理后移送民行檢察部門(mén);2.當(dāng)事人直接向本院申請(qǐng)監(jiān)督的案件，由控告檢察部門(mén)受理后，在向案件管理部門(mén)備案的同時(shí)移送民行檢察部門(mén);3.民行檢察部門(mén)自行發(fā)現(xiàn)的案件，應(yīng)依據(jù)民訴法第208條之規(guī)定直接辦理;4.同級(jí)黨委、人大轉(zhuǎn)交的信訪件或上級(jí)檢察院交辦、轉(zhuǎn)辦的案件或由檢察長(zhǎng)批示交由民行檢察部門(mén)審核辦理的案件。對(duì)后兩種情況，民行檢察部門(mén)應(yīng)依據(jù)案件管理相關(guān)規(guī)定及時(shí)向案件管理部門(mén)登記備案。
(二)規(guī)范辦案程序。民行檢察部門(mén)確定案件承辦人后應(yīng)及時(shí)報(bào)案件管理部門(mén)備案。承辦人審查案件，一般以書(shū)面審查為主，確有必要進(jìn)行調(diào)查核實(shí)時(shí)，須履行必要的審批手續(xù)。調(diào)查核實(shí)工作須有兩名以上檢察人員參加，并制作工作記錄或筆錄。案件審查終結(jié)后，承辦人應(yīng)制作案件《審查終結(jié)報(bào)告》，內(nèi)容包括:案由及案件來(lái)源;當(dāng)事人及委托代理人基本情況;訴訟過(guò)程及原審裁判情況;申請(qǐng)監(jiān)督理由;下級(jí)院提請(qǐng)抗訴的案件應(yīng)當(dāng)寫(xiě)明提抗理由;審查認(rèn)定的案件事實(shí);審查處理意見(jiàn)和依據(jù)以及其他需要說(shuō)明的問(wèn)題。案件審查終結(jié)后，按規(guī)范的層級(jí)審核環(huán)節(jié)，最終經(jīng)檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)作出是否予以監(jiān)督的決定。
民行檢察部門(mén)辦案應(yīng)主動(dòng)接受案件管理部門(mén)的監(jiān)督，如辦案程序監(jiān)控、案件延期審查、期限預(yù)警等。案件管理部門(mén)監(jiān)督案件主要是程序監(jiān)控。對(duì)案件管理部門(mén)的口頭提示、流程監(jiān)控通知書(shū)，民行檢察部門(mén)要按規(guī)定及時(shí)核查、回復(fù)。
(三)規(guī)范法律文書(shū)制作審核程序。案件辦結(jié)，民行檢察部門(mén)應(yīng)按法律文書(shū)審核審批程序制作《抗訴書(shū)》、《檢察建議書(shū)》等相應(yīng)法律文書(shū)，并及時(shí)移送同級(jí)法院�！稒z察建議書(shū)》及相關(guān)材料還應(yīng)及時(shí)向上級(jí)院備案。
(四)規(guī)范立卷歸檔工作。及時(shí)有序的立卷歸檔，是規(guī)范民行檢察部門(mén)執(zhí)法辦案活動(dòng)的基本要求。辦案人員應(yīng)全面收集、妥善保管并裝訂辦案形成的法律文書(shū)和案件材料，統(tǒng)一移送本院檔案管理部門(mén)歸檔。
高檢院2001年《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》對(duì)民事抗訴案件立卷內(nèi)容和排列順序有明確規(guī)定。民行檢察類案卷中應(yīng)包括申請(qǐng)監(jiān)督書(shū)、受理案件登記表、當(dāng)事人陳述筆錄、調(diào)(借)閱案卷函、審查終結(jié)報(bào)告、討論案件記錄、抗訴書(shū)、檢察建議書(shū)、提請(qǐng)抗訴報(bào)告書(shū)、不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定書(shū)、出庭通知書(shū)、出庭意見(jiàn)、出庭筆錄、再審判決書(shū)、裁定書(shū)、送達(dá)回證等法律文書(shū)和案件材料。如有轉(zhuǎn)辦、交辦、移送或補(bǔ)充調(diào)查等情況的，還應(yīng)包括相應(yīng)的法律文書(shū)。這項(xiàng)工作需進(jìn)一步規(guī)范加強(qiáng)。完善內(nèi)部案件審查、決策機(jī)制
案件審查、決策機(jī)制是民事檢察業(yè)務(wù)管理機(jī)制的核心部分，其是否科學(xué)、完備，決定著民行檢察部門(mén)辦案水平和業(yè)務(wù)決策質(zhì)量，關(guān)系到每一個(gè)案件的公平公正。
(一)適當(dāng)修改完善目前的案件審查機(jī)制，探索推行辦案組討論合議模式。長(zhǎng)期以來(lái)，民行檢察部門(mén)普遍采取承辦人審查、部門(mén)集體討論，部門(mén)負(fù)責(zé)人審核提出意見(jiàn)，分管檢察長(zhǎng)審批或檢察委員會(huì)決定的案件審查模式。其中，“集體討論”多是部門(mén)全體人員開(kāi)會(huì)討論的模式。這種模式具有集思廣益、把關(guān)嚴(yán)格、利于監(jiān)督制約等優(yōu)勢(shì)。但隨著民行檢察部門(mén)辦案數(shù)量的增加，這種集體討論模式使得案多人少、積案過(guò)多的矛盾更加突出。
筆者認(rèn)為，辦理民行檢察案件可建立以辦案組為核心的案件審查辦理機(jī)制，推行辦案組討論合議模式。即在部門(mén)內(nèi)部根據(jù)辦案能力、經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)等因素分設(shè)若干辦案組，每個(gè)辦案組不少于三人，設(shè)組長(zhǎng)一人，每個(gè)辦案組為一個(gè)合議組。同時(shí)將辦案組合議作為民行檢察部門(mén)辦理案件層級(jí)審核的必經(jīng)程序。即承辦人提出處理意見(jiàn)后，由辦案組內(nèi)部就案件事實(shí)認(rèn)定和適用法律問(wèn)題進(jìn)行充分討論，如辦案組意見(jiàn)一致，直接報(bào)部門(mén)負(fù)責(zé)人、主管檢察長(zhǎng)審批。如遇案情復(fù)雜、疑難、有重大影響的案件或辦案組意見(jiàn)分歧較大的案件，分管處長(zhǎng)應(yīng)向部門(mén)負(fù)責(zé)人、主管檢察長(zhǎng)匯報(bào)，擴(kuò)大合議范圍，進(jìn)行二次合議。
討論合議時(shí)，案件承辦人應(yīng)就案件事實(shí)、證據(jù)認(rèn)定、當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督及答辯理由、下級(jí)院提請(qǐng)抗訴理由、案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)和本人審查處理意見(jiàn)等作全面匯報(bào)，并對(duì)其他參加合議人員就案件事實(shí)、證據(jù)和適用法律等提出的疑問(wèn)進(jìn)行解釋說(shuō)明。二次合議后分歧仍較大的案件，由部門(mén)負(fù)責(zé)人、辦案組長(zhǎng)及承辦人向主管檢察長(zhǎng)匯報(bào)。案情疑難復(fù)雜、案件處理有典型指導(dǎo)意義或需要提交檢委會(huì)討論的案件，應(yīng)保留部門(mén)集體討論的程序。
為避免以往部門(mén)討論因范圍過(guò)大，易產(chǎn)生討論深度不夠、討論方向出現(xiàn)偏差的弊端，無(wú)論是部門(mén)討論還是辦案組合議，都須明確案件承辦人及參加人員的職責(zé)。承辦人應(yīng)在全面準(zhǔn)確匯報(bào)案情的基礎(chǔ)上，對(duì)爭(zhēng)議焦點(diǎn)進(jìn)行分析和歸納。合議人員應(yīng)認(rèn)真審查申請(qǐng)監(jiān)督書(shū)、判決書(shū)及案件證據(jù)材料，實(shí)質(zhì)性參與案件的合議，對(duì)案件事實(shí)和法律進(jìn)行有的放矢的分析論證。合議人員對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)進(jìn)行全面梳理，對(duì)案件事實(shí)和適用法律進(jìn)行充分的分析和論證，不僅能夠整合辦案資源，集思廣益、民主集中，還能起到增強(qiáng)辦案透明度，提高案件審查質(zhì)量和效率的作用。
(二)規(guī)范三級(jí)院主管檢察長(zhǎng)直接辦案制度。2007年，高檢院制定印發(fā)了《最高人民檢察院關(guān)于各級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)直接辦理案件的意見(jiàn)》，明確辦理案件是檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)的法定職責(zé)。同時(shí)，該意見(jiàn)規(guī)定各級(jí)檢察院檢察委員會(huì)專職委員、各業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人直接辦理案件參照該意見(jiàn)執(zhí)行。民行檢察部門(mén)科(處)長(zhǎng)辦案應(yīng)作為一項(xiàng)基本制度予以明確。
民行檢察部門(mén)的主管檢察長(zhǎng)除協(xié)助檢察長(zhǎng)履行領(lǐng)導(dǎo)、指揮辦案，列席法院審判委員會(huì)會(huì)議等職責(zé)外，每年應(yīng)有選擇地辦理在當(dāng)?shù)赜兄卮笥绊懙陌讣�、疑難復(fù)雜的案件，新類型的案件或具有重大創(chuàng)新意義的案件。對(duì)主辦的民事檢察案件，主管檢察長(zhǎng)應(yīng)依法提出案件處理意見(jiàn)，制作法律文書(shū)并出席再審法庭，發(fā)表出庭意見(jiàn)。主管檢察長(zhǎng)辦理的案件應(yīng)呈報(bào)本院檢察長(zhǎng)決定或提交檢察委員會(huì)討論決定。對(duì)于民行檢察部門(mén)負(fù)責(zé)人和分管檢察長(zhǎng)的辦案素能、直接辦理案件數(shù)量應(yīng)有明確要求，并將直接辦理案件的情況，納入年度考核考評(píng)范圍。
(三)建立民事檢察監(jiān)督案件專家咨詢制度。專家咨詢制度作為業(yè)務(wù)決策的輔助機(jī)制，能夠進(jìn)一步提高檢察業(yè)務(wù)決策的針對(duì)性和實(shí)效性。省級(jí)檢察院和有條件的地市級(jí)檢察院都應(yīng)建立專家咨詢制度，充分發(fā)揮專家的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。專家咨詢制度可采取院外專家咨詢顧問(wèn)組和院內(nèi)民行檢察專業(yè)委員會(huì)并行的方式。在辦理重大復(fù)雜及新型疑難案件時(shí)可以組織聽(tīng)取院內(nèi)外專家的咨詢意見(jiàn)，確保案件質(zhì)量。實(shí)踐中可采用召開(kāi)專家論證會(huì)、個(gè)案咨詢等方式。
(四)探索民事檢察監(jiān)督重大疑難案件引入聽(tīng)證制度。聽(tīng)證制度作為現(xiàn)代民主制度的重要體現(xiàn)，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展已日趨完善。在我國(guó)，行政程序、立法程序中都存在聽(tīng)證制度，但目前尚無(wú)明確的民事檢察監(jiān)督案件的聽(tīng)證制度。把聽(tīng)證制度引入民事檢察監(jiān)督重大疑難案件，是指檢察機(jī)關(guān)在辦理重大疑難、社會(huì)關(guān)注度高、在當(dāng)?shù)赜兄卮笥绊懟驅(qū)辜ち译y以化解的民事檢察案件過(guò)程中，根據(jù)需要召開(kāi)申請(qǐng)監(jiān)督人與其他案件當(dāng)事人一同參加的案件聽(tīng)證會(huì)。聽(tīng)證會(huì)由案件承辦人主持，由申請(qǐng)監(jiān)督人和其他案件當(dāng)事人各自闡明觀點(diǎn)和理由，可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)霓q論，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真聽(tīng)取雙方當(dāng)事人對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)及法律適用的意見(jiàn)。
聽(tīng)證會(huì)可邀請(qǐng)法學(xué)專家、人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等多方人員全程參與和監(jiān)督，并聽(tīng)取他們的意見(jiàn)和建議。檢察機(jī)關(guān)根據(jù)聽(tīng)證情況，結(jié)合案件事實(shí)，在綜合考慮多方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上再作出最終決定。在民事檢察案件審查環(huán)節(jié)逐步引入聽(tīng)證程序，將案件涉及的事實(shí)、證據(jù)和法律問(wèn)題擺在明處，給當(dāng)事各方面對(duì)面表達(dá)自己觀點(diǎn)、見(jiàn)解的機(jī)會(huì)，從而保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，增強(qiáng)民行檢察部門(mén)執(zhí)法辦案的透明度和公信力。特別是對(duì)有引發(fā)辦案風(fēng)險(xiǎn)可能的案件，通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，做好釋法說(shuō)理、心理疏導(dǎo)、教育穩(wěn)控等風(fēng)險(xiǎn)防范和矛盾化解工作，能有效預(yù)防和減少執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。而參與聽(tīng)證人員背景的廣泛性、權(quán)威性也能為民行檢察部門(mén)辦案提供新的思路，對(duì)提高辦案水平和業(yè)務(wù)決策質(zhì)量起到良好的促進(jìn)作用。
(作者為內(nèi)蒙古自治區(qū)人民檢察院副檢察長(zhǎng))
