[ 宋華琳 ]——(2013-4-26) / 已閱5279次
2003年的非典型肺炎(SARS)事件，可能至今還讓國(guó)人記憶猶新。SARS及后續(xù)的若干公共衛(wèi)生事件，促成了2004年傳染病防治法的修訂。公共衛(wèi)生監(jiān)測(cè)、預(yù)警能力的強(qiáng)化，使得政府、傳媒和公眾能更為理性地認(rèn)知傳染病風(fēng)險(xiǎn)。
但十年之后，我國(guó)出現(xiàn)了全球首次發(fā)現(xiàn)的H7N9型禽流感病毒，該如何應(yīng)對(duì)?筆者認(rèn)為，不應(yīng)“八公山上，草木皆兵”，對(duì)禽流感病毒風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)有理性的認(rèn)知。另外，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)H7N9型禽流感病毒的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)溝通。在應(yīng)對(duì)H7N9型禽流感病毒時(shí)，也應(yīng)注重所采取措施與所實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的匹配，關(guān)注所采取措施的合法性，關(guān)注行政相對(duì)人的權(quán)利保障。
強(qiáng)化對(duì)H7N9型禽流感的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管
正如曾任美國(guó)聯(lián)邦衛(wèi)生部長(zhǎng)的Leroyy Burncy在1957年指出的，“如果流行病沒(méi)有發(fā)生，我們都很高興。如果發(fā)生了，我希望我們能說(shuō)……我們已經(jīng)在現(xiàn)有科學(xué)知識(shí)與行政程序的極限下，做了所有的事情并做了所有的準(zhǔn)備，來(lái)達(dá)成最好的結(jié)果”。今天，當(dāng)中國(guó)遭遇全球首次發(fā)現(xiàn)的H7N9型禽流感病毒時(shí)，也應(yīng)在傳染病防治法等法律法規(guī)的框架下，通過(guò)動(dòng)員國(guó)家、社會(huì)與個(gè)人的力量，來(lái)盡量削減禽流感病毒風(fēng)險(xiǎn)，使所帶來(lái)的損失趨于最小化。
H7N9型禽流感之所以受到高度重視，不僅在于它是一種新興病毒造成的傳染病，還在于它已造成一定人員死亡，病例已不限于上海等長(zhǎng)江中下游地區(qū)，在北京、河南也有病例報(bào)道。在未來(lái)，此類傳染病的傳播途徑、傳播范圍及危害性如何，都需要進(jìn)一步判斷，因此首先要加強(qiáng)對(duì)H7N9型禽流感的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)。根據(jù)傳染病防治法第33條規(guī)定，各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)收集、分析、調(diào)查、核實(shí)H7N9型禽流感疫情信息，所搜集到的這些信息，構(gòu)成了進(jìn)行后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)溝通的基礎(chǔ)。各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立或者指定專門的部門、人員負(fù)責(zé)H7N9型傳染病疫情信息管理工作，及時(shí)對(duì)疫情報(bào)告進(jìn)行核實(shí)、分析。
此外，衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)人感染H7N9禽流感的疫情形勢(shì)、病原學(xué)研究進(jìn)展，及時(shí)組織專家，開(kāi)展對(duì)H7N9型禽流感的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。如果達(dá)到《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中界定的“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)預(yù)案及時(shí)啟動(dòng)相應(yīng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，并按照相關(guān)規(guī)定及時(shí)終止響應(yīng)。
根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第9條的規(guī)定，對(duì)于“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”及“需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的”政府信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)。國(guó)家建立傳染病疫情信息公布制度。傳染病防治法第38條要求，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門定期公布全國(guó)傳染病疫情信息。省、自治區(qū)、直轄市政府衛(wèi)生行政部門定期公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。公布傳染病疫情信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確。
今天，隨著新媒體的發(fā)達(dá)，隨著公眾對(duì)健康、安全等因素更加關(guān)切，公眾對(duì)被媒體廣泛報(bào)道、有可能發(fā)生在自己身上的風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)有更強(qiáng)的認(rèn)知，因此或許會(huì)高估禽流感的風(fēng)險(xiǎn)，滋生不必要的恐慌情緒。對(duì)此，各級(jí)衛(wèi)生行政部門及疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)應(yīng)做好疫情防控知識(shí)宣傳和風(fēng)險(xiǎn)溝通，恰如其分地將專業(yè)化的科學(xué)術(shù)語(yǔ)，轉(zhuǎn)化成能為公眾和媒體理解的方式，讓公眾理性認(rèn)知禽流感風(fēng)險(xiǎn)，以正確的方式預(yù)防禽流感。
H7N9型禽流感防控措施的合法性分析
自內(nèi)地出現(xiàn)H7N9型禽流感之后，各地都采取了諸多相應(yīng)防控禽流感措施。但這些措施是否具有合法性?根據(jù)憲法第37條第1款和立法法第8條的規(guī)定，對(duì)人身自由的限制，應(yīng)具有法律上的依據(jù)。
目前，各地所采取的防控禽流感措施涉及到對(duì)H7N9型禽流感感染者、疑似病人及相關(guān)密切接觸者的隔離治療。傳染病防治法第39條第1款規(guī)定:“醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)甲類傳染病時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取下列措施……對(duì)病人、病原攜帶者，予以隔離治療……;對(duì)疑似病人，確診前在指定場(chǎng)所單獨(dú)隔離治療;對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者，在指定場(chǎng)所進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察和采取其他必要的預(yù)防措施�！绷硗猓鶕�(jù)傳染病防治法第39條第3款的規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)乙類或者丙類傳染病病人，應(yīng)當(dāng)根據(jù)病情采取必要的治療和控制傳播措施。
現(xiàn)在，人感染高致病性禽流感已被納入乙類傳染病范圍，但目前尚無(wú)證據(jù)表明H7N9型禽流感為人感染高致病性禽流感，H7N9型禽流感尚未被列入法定傳染病的范圍，因此對(duì)相關(guān)人群予以隔離治療的依據(jù)，可能欠缺合法性。但正如西方法諺所說(shuō)，“沒(méi)有比必要更為正當(dāng)?shù)牧恕�，“本不合法者，于必要時(shí)即為合法”，面對(duì)H7N9禽流感的襲來(lái)，公眾可能更為期待的是化解公共衛(wèi)生和安全的危機(jī)，而自愿同意和接受政府采取的諸種措施。因此，H7N9型禽流感防控措施的合法性或有欠缺，但確有正當(dāng)性根據(jù)。
H7N9型禽流感防控措施的展開(kāi)，應(yīng)以必要性為限。一般而言，所維護(hù)的公共安全價(jià)值應(yīng)高于被限制的人身自由。應(yīng)將防控措施的范圍限于最小限度，盡可能少地限制公眾基本權(quán)利。此外，目前我國(guó)已初步形成傳染病防治的法律框架，H7N9型禽流感防控措施的設(shè)定與實(shí)施，不宜以“逸脫”于法律規(guī)范之外的形式展開(kāi)。下一步，應(yīng)盡量恪守傳染病防治法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》等的規(guī)定，視疫情進(jìn)展，及時(shí)將H7N9型禽流感界定為“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”或傳染病防治法中規(guī)定的法定類別傳染病，并依法設(shè)定和實(shí)施相應(yīng)的防控措施，從而確保依法防控公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。
重大動(dòng)物疫情應(yīng)急管理與行政補(bǔ)償
目前的研究表明，H7N9禽流感病毒基因來(lái)自于東亞地區(qū)野鳥(niǎo)和中國(guó)上海、浙江、江蘇雞群的基因重配�；诖�，上海市政府、南京市政府等都先后頒布了關(guān)于暫時(shí)停止活禽交易、暫時(shí)關(guān)閉所有活禽交易市場(chǎng)的通告。其法律依據(jù)在于，根據(jù)《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》第2條和第30條第4款的規(guī)定，當(dāng)高致病性禽流感等發(fā)病率或者死亡率高的動(dòng)物疫病突然發(fā)生，迅速傳播，可能對(duì)公眾身體健康與生命安全造成危害時(shí)，構(gòu)成“重大動(dòng)物疫情”，可以在確定的疫區(qū)內(nèi)，“關(guān)閉動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品交易市場(chǎng)，禁止動(dòng)物進(jìn)出疫區(qū)和動(dòng)物產(chǎn)品運(yùn)出疫區(qū)”。
根據(jù)《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》第29條的規(guī)定，對(duì)于疫點(diǎn)而言，可撲殺并銷毀染疫動(dòng)物和易感染的動(dòng)物及其產(chǎn)品。根據(jù)《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》第30條的規(guī)定，在必要時(shí)，可對(duì)疫區(qū)內(nèi)易感染的動(dòng)物進(jìn)行撲殺。目前上海暫停了三大活禽批發(fā)市場(chǎng)和461家活禽零售點(diǎn)的交易，已撲殺各類活禽約11萬(wàn)羽;南京暫停了三大家禽批發(fā)市場(chǎng)交易，撲殺各類活禽超過(guò)8000羽。
從《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》的規(guī)定出發(fā)，從防控禽流感的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，暫時(shí)停止活禽交易，撲殺染疫和易感染動(dòng)物具有一定的合法性。但也應(yīng)看到，目前采取的諸種舉措，有“城門失火，殃及池魚”之嫌。這使得所有活禽養(yǎng)殖戶都面臨銷售難，有投入、無(wú)產(chǎn)出的難題。根據(jù)中國(guó)畜牧業(yè)協(xié)會(huì)初步測(cè)算，截至2013年4月15日，活雞及雞肉產(chǎn)品銷售損失已超過(guò)130億元。需要警醒的是，應(yīng)嚴(yán)格限定疫點(diǎn)、疫區(qū)的范圍，只能關(guān)閉疫點(diǎn)、疫區(qū)內(nèi)的動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品交易市場(chǎng)，只能撲殺疫點(diǎn)、疫區(qū)的染疫和易感染動(dòng)物，決不能隨意擴(kuò)大其范圍。這有助于讓風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管聚焦于最有可能發(fā)生問(wèn)題的區(qū)域和對(duì)象，有助于遏制公眾不必要的恐慌情緒，也有助于將對(duì)禽業(yè)的不利影響削減至最小。
《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》第33條規(guī)定，國(guó)家“對(duì)因采取撲殺、銷毀等措施給當(dāng)事人造成的已經(jīng)證實(shí)的損失，給予合理補(bǔ)償”。“補(bǔ)償所需費(fèi)用，由中央財(cái)政和地方財(cái)政分擔(dān)”。因此應(yīng)對(duì)活禽被撲殺的養(yǎng)殖戶予以合理補(bǔ)償，補(bǔ)償金額應(yīng)至少是此前市場(chǎng)上的活禽價(jià)格乘以該養(yǎng)殖戶被撲殺活禽羽數(shù)。
對(duì)疫點(diǎn)、疫區(qū)內(nèi)動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品交易市場(chǎng)的關(guān)閉，雖是為公共安全需要而展開(kāi)，但限制了經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)自由，而這是經(jīng)營(yíng)者具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的“公法上的權(quán)利”。盡管法律無(wú)明文規(guī)定，但交易者為了公共福祉而暫停交易，相關(guān)政府部門應(yīng)對(duì)其因暫�；钋萁灰自斐傻膿p失，予以適當(dāng)?shù)男姓a(bǔ)償，補(bǔ)償金額應(yīng)以至少涵蓋經(jīng)營(yíng)者每天維護(hù)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的必要開(kāi)支為限。
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