[ 康常榮 ]——(2013-6-8) / 已閱28025次
法院審判權(quán)運行機制改革研究
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作者：新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團第一師中級人民法院助理審判員康常榮
內(nèi)容提要:人民法院審判組織包括審判委員會、合議庭和獨任審判員。而上述審判組織的組成人員都隸屬于行使審判管理權(quán)的立案庭、審判庭、執(zhí)行庭以及設(shè)立這些機構(gòu)的法院本身。根據(jù)我國法院的制度現(xiàn)狀，裁判文書的生成在經(jīng)過合議庭評議后，還要經(jīng)過庭長審核、院長審核，有的還要經(jīng)過復(fù)議、審判委員會討論，多次輪回之后，才實現(xiàn)鳳凰涅盤。在此過程中，過度強調(diào)法院這一司法機構(gòu)本身的司法獨立性，忽視和削弱了合議庭和獨任審判員這一審判組織的獨立性。然而縱使如此，案件仍難免上訴、發(fā)回、改判和再審。民事和行政訴訟活動缺乏檢察院的有效監(jiān)督。如何恰當(dāng)配置審判權(quán)，如何合理確定各主體在審判活動中的地位和作用，如何有效發(fā)揮檢察院的監(jiān)督作用，建立符合審判客觀規(guī)律、現(xiàn)實條件和時代要求的審判權(quán)運行機制，是我國法院改革與發(fā)展的重大任務(wù)。
關(guān)鍵詞: 審判主體；審判權(quán)運行；機制改革
一、審判權(quán)運行中存在的問題
（一）審判主體的多樣性和層級性
審判主體直接關(guān)系裁判文書的生成，是審判權(quán)運行的核心。我國法院審判組織包括審判委員會、合議庭和獨任審判員。而上述審判組織的組成人員都隸屬于行使審判管理權(quán)的立案庭、審判庭、執(zhí)行庭以及設(shè)立這些機構(gòu)的法院本身。根據(jù)我國法院的制度現(xiàn)狀，裁判文書的生成在經(jīng)過合議庭評議后，還要經(jīng)過庭長審核、院長審核，有的還要經(jīng)過復(fù)議、審判委員會討論，多次輪回之后，才實現(xiàn)鳳凰涅盤。在此過程中，過度強調(diào)法院整體的司法獨立性，忽視和削弱了合議庭和獨任審判員這一審判組織的獨立性。審判組織與審判機構(gòu)未能形成有效運行和制約監(jiān)督機制。主要表現(xiàn)在以下幾點。
1.隱形審判主體的存在
關(guān)于裁判文書的生成方式，國外法院比較一致的做法是，獨任審判員或合議庭所形成的裁判意見，不受其他主體的評價。而我國裁判文書生成方式?jīng)Q定了我國審判權(quán)力運行與其他國家存在重大差異。根據(jù)我國現(xiàn)行的司法解釋及相關(guān)規(guī)定，除了獨任審判員和合議庭外，審判委員會做為決定裁判結(jié)果的最高機構(gòu)，也屬于法律規(guī)定的審判主體。另外，由于院長、庭長有權(quán)力簽發(fā)裁判文書，有權(quán)發(fā)表建議、要求復(fù)議，提交審判委員會討論，對案件的實體裁判產(chǎn)生不同程度的影響，在一定程度上成為審判活動的隱性主體或稱為幕后主體，形成了“審的人不判、判的人不審”的現(xiàn)象。
2.按照公務(wù)員序列管理法官隊伍的不良影響
我國的法官隊伍被納入公務(wù)員序列，實行公務(wù)員管理體制，法官具有法律職務(wù)和行政職務(wù)的雙重身份，且行政職務(wù)的大小對法官政治前途和生活待遇的影響一直處于主導(dǎo)地位。法院內(nèi)副庭長、庭長、審判委員會委員、副院長、院長之間構(gòu)成類似于行政科層的金字塔設(shè)置，各層級具有明確的從屬關(guān)系，這種從屬關(guān)系的效應(yīng)常常體現(xiàn)在案件的實體裁判過程之中。同一案件在同一審級內(nèi)往往需要經(jīng)歷多個主體和層級的復(fù)合評價，才能形成最終的裁判意見[1]。由于行政級別帶來的官本位思想和行政強權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威大于法律權(quán)威，加之我國法院審判權(quán)運行初期的行政決策式和行政審批式的殘余影響，有的院長、庭長未必按照規(guī)矩出牌，造成了我國審判運行一定程度上的亂象。
3.法律和制度規(guī)定的不合理性
一些權(quán)力運行規(guī)則都無一例外地設(shè)置了彈性條款或“兜底條款”，如規(guī)定“合議庭認為需要提請審委會討論決定的其它案件，或“本院審委會確定的應(yīng)當(dāng)由審委會討論決定的案件”。這就使得已經(jīng)形成合議庭多數(shù)意見甚至一致意見的裁判仍有可能被提交審判委員會討論決定。這些條款實際上瓦解了相關(guān)規(guī)則的限定意義，為各主體參與個案裁判留下自由空間。
正因為上述情況的存在，以人民法院名義所作出的裁判，在“說理部分”的表述，既可能是代表法院審理案件的獨任審判員或合議庭，也可能是代表法院集體審判意志的審判委員會，還可能是代表個人意志的其他主體。這種審判權(quán)運行狀態(tài)即損傷了獨任審判員或合議庭的審判主體地位，也容易為徇私舞弊者利用。
（二）審判權(quán)未得到有效的監(jiān)督
審判權(quán)的健康運行必須依賴于法院內(nèi)部和外部的監(jiān)督，法院內(nèi)部的監(jiān)督為內(nèi)設(shè)審判監(jiān)督庭，外部的監(jiān)督包括黨派監(jiān)督、人大監(jiān)督、檢察監(jiān)督、媒體輿論監(jiān)督、公民個人監(jiān)督等等。相比之下，法院內(nèi)設(shè)監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督和檢察監(jiān)督無疑是專職也是最專業(yè)的監(jiān)督方式。本文說謂審判權(quán)未得到有效的監(jiān)督，主要指法院內(nèi)部設(shè)立的審判監(jiān)督庭作用發(fā)揮不足，和檢察院對民事、行政案件的監(jiān)督實踐不夠兩個方面。
1.法院內(nèi)部設(shè)立的審判監(jiān)督庭作用發(fā)揮不足
有的基層法院由于法官資源短缺和編制不足而無法設(shè)立審判監(jiān)督庭，有的法院雖然設(shè)立審判監(jiān)督庭但與審判管理辦公室“一套人馬、兩塊牌子”，或兼領(lǐng)減刑假釋業(yè)務(wù)而無瑕兼顧；有的由于資歷不足查找不出案件實體處理上的錯誤，只局限于案件的程序問題和裁判文書上的文字錯誤、以及案卷裝訂上的不當(dāng)之處；有的雖資歷有余但怕得罪人而不愿意指出錯誤，亦或者只根據(jù)當(dāng)事人的再審申請審查案件。鑒于本級法院內(nèi)部法律監(jiān)督的弊端，有必要借助外部的法律監(jiān)督。
2.檢察院對民事、行政案件的監(jiān)督實踐不夠
雖然訴訟法規(guī)定檢察院有權(quán)對民事和行政案件的訴訟活動實施監(jiān)督，但根據(jù)法律規(guī)定，法院不通知檢察院派員出庭，也沒有向檢察院抄送裁判文書的硬性規(guī)定。檢察監(jiān)督?jīng)]有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。長期以來，檢察院對這兩類案件的訴訟活動啟動抗訴程序只依靠當(dāng)事人的申請。如果沒有當(dāng)事人向檢察院申請抗訴，檢察院根本無法獲知某一民事或行政案件的裁判是否存在問題。這是導(dǎo)致全國由檢察院抗訴的民事和行政案件數(shù)量極其有限的原因。
二、對法官獨享裁判權(quán)正反面理論基礎(chǔ)的剖析
對審判權(quán)運行存在問題，是利弊取舍的問題。思想認識上的不統(tǒng)一是出現(xiàn)上述問題的內(nèi)在原因。是由合議庭或獨任法官排他地獨立享有審判權(quán)，還是繼續(xù)奉行案件審批制、保持院長及審委會對裁判的最終決定權(quán)，還是以合議庭或獨任法官獨享審判權(quán)為原則、以審判委員會決定個別案件為補充？是主動邀請檢察監(jiān)督，還是被動接受？
（一）否認法官獨享裁判權(quán)的理由
1.從我國憲法、法官法的規(guī)定來看，我國司法審判是以法院而非法官為主體或本位的
《中華人民共和國憲法》第一百二十六條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”。有學(xué)者認為明確誰是審判主體是判斷司法獨立的前提。如果審判主體是法院，裁判行為是由法院機構(gòu)整體完成的，那么對司法獨立的評價就在于法院的審判權(quán)是否獨立而不在于法官是否獨立。
2.認為多審判主體是集中了人的智慧
院、庭長是較為優(yōu)秀的法官，多審判主體有利于集中更廣泛的智慧，更加審慎地解決法院所面臨的復(fù)雜疑難問題,且院長、庭長干預(yù)的案件和審委會討論決定的案件實際上不多見，并不影響合議庭或獨任審判員作為審判主要力量這一格局。
3.現(xiàn)實需求和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的唆使
在當(dāng)前法官隊伍特別是中西部法官隊伍素質(zhì)良莠不齊的現(xiàn)實情況下，由院長、庭長對裁判文書進行把關(guān)有一定的現(xiàn)實需求。另一方面，院長由人大選舉產(chǎn)生，對人大負責(zé)，接受人大監(jiān)督，也導(dǎo)致院長介入到具體審判過程，把控重大、疑難案件的裁判。
（二）肯定法官獨享裁判權(quán)的理由
1.西方法治國家的普遍性實踐
獨任法官或合議庭在法院內(nèi)部排他地獨立享有裁判權(quán)是西方法治國家的普遍性實踐。這一實踐對于我國堅持依法治國、將法治作為治國理政基本方式的要求有借鑒意見。
2.法無明文規(guī)定
我國訴訟法中關(guān)于“審判組織”的規(guī)定中，只有合議庭和獨任審判員，沒有審判委員會，只規(guī)定了合議庭評議案件的規(guī)則，并沒有將審判委員會對案件的最終裁決權(quán)寫入訴訟法。相反，《中華人民共和國法院組織法》中對審判委員會的職責(zé)有明確的規(guī)定，“審判委員會的任務(wù)是總結(jié)審判經(jīng)驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問題”。請注意這里的用詞是“討論”而不是“決定”。在《中華人民共和國法官法》規(guī)定的法官義務(wù)當(dāng)中，有以事實為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，但沒有必須服從審判委員會對案件處理的規(guī)定。
3.行政化決策的弊端和對法官主觀能動性的挫傷
法院內(nèi)部金字塔式的權(quán)力設(shè)置模式、官本位的思想使得院長、庭長容易基于領(lǐng)導(dǎo)地位強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，容易強化行政化決策方式，即“我是你的上級，你必須聽我的”，忽略了用理論說服。如果法官不接受院長、庭長的意見，就可能被邊緣化。院長、庭長和審委會主動介入案件的裁判，否定了法官的主觀能動性，挫傷了法官積極性，甚至成為個別法官逃避審判職責(zé)的方法。有的法官逐漸產(chǎn)生了依賴心理，在對案件處理束手無策時，亦或擔(dān)心被上級法院改判的可能性較大時，不考慮分析案情、深入研究，而是將案件的決策權(quán)直接交給院長、庭長和審委會。
4.制度設(shè)計缺陷
現(xiàn)行的裁判文書審核制度設(shè)計不符合少數(shù)服從多數(shù)的民主集中制原則。法官的審判權(quán)是平等的，沒有上下級之分。基于法院上、下級之間及其內(nèi)部之間在審判業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)性質(zhì)而非領(lǐng)導(dǎo)性質(zhì)，法院審理案件中的民主集中制，應(yīng)當(dāng)僅限于少數(shù)服從多數(shù)，不存在下級服從上級。院長、庭長的意見屬于個人意見，相對于合議庭形成的多數(shù)意見（有些還可能是一致意見）而言，更應(yīng)當(dāng)尊重多數(shù)意見。如果院長、庭長可以否定合議庭民主產(chǎn)生的意見，就成了下級服從上級，本身即不符合法院獨特的民主集中制原則。而2002年最高法《關(guān)于人民法院合議庭工作的若干規(guī)定》第17條不僅規(guī)定院長、庭長對合議庭的評議結(jié)論有異議的可以建議復(fù)議，而且規(guī)定復(fù)議后仍有異議的，庭長可以將案件提請院長審核，院長可以交審判委員會討論決定。這一規(guī)定實際上照搬了行政審批模式。
5.院長和庭長的觀點未必正確，合議庭和獨任審判員的觀點未必錯誤，實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)
每個法官對事物的認識不盡相同，在案件處理上有時候是智者見智、仁者見仁。院長、庭長的意見，甚至是審判委員會的集體意見也不一定正確。甚至我們說，一審的裁決被二審改判，也并不意味著一審的裁判錯誤和二審的裁判正確，只是法律賦予二審法院的判決為終審判決的權(quán)力。審判委員會決定的案件被上訴、改判或者發(fā)回重審，二審終審的裁判經(jīng)申訴成功后被上級法院指令再審的都不乏其數(shù)。安徽省高院再審董家玲訴某保險公司財產(chǎn)保險合同糾紛一案就是一個典型例證。這起案件在再審過程中，對某一法規(guī)的理解成為本案焦點。案子經(jīng)審判委員會討論形成多數(shù)意見，但仍然向最高人民法院提交了“（2008）皖民申字第440號”請示。然而最高人民法院作出“（2009）民立他字第42號”批復(fù)卻是同意安徽省高級法院審判委員會的少數(shù)人意見。實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。既然法律賦予了當(dāng)事人的上訴權(quán)和申訴權(quán)，法院內(nèi)設(shè)審判監(jiān)督庭對案件審判質(zhì)量實施專門監(jiān)督，檢察院也有對民事、行政案件的抗訴權(quán)。案件裁判結(jié)果是否有瑕疵，是否達到法律效果和社會效果的統(tǒng)一，只有經(jīng)過實踐即宣判以后才知道。如果有錯誤，自然可以通過二審的程序予以糾正。
6.對兩種錯誤認識的批判
承認當(dāng)前法官隊伍特別是中西部法官隊伍素質(zhì)良莠不齊的現(xiàn)狀，承認由院長、庭長對裁判文書進行把關(guān)有一定的積極意義，并不意味著可以喧賓奪主、越俎代庖，取代合議庭或獨任審判員的意見。院長、庭長沒有否定法官裁決意見的情形只不過是合議評的意見符合院長、庭長的意見，而不是賦予或尊重法官的獨立裁判權(quán)。
三、對審判權(quán)運行機制改革的建議
（一）建立獨立于公務(wù)員序列的法官隊伍
盡快將法官從公務(wù)員隊伍中分離出來，以法官等級作為法官級別高低的唯一標(biāo)準(zhǔn)。承認和崇尚法官的法律權(quán)威，降低和褪化法官的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威意識。法官享有“高人一等”的政治地位。改變法官任職條件高于行政人員而職務(wù)或等級晉升、政治、生活待遇等同于行政人員的現(xiàn)實狀況。提高法官的政治待遇，避免因法官政治待遇低于行政管理人員而遭遇干擾。
（二）重塑審判職權(quán)的配置
重塑審判職權(quán)的配置就是重新確定各主體在審判活動中的地位與作用。筆者認為，一方面，應(yīng)當(dāng)承認院長、庭長在裁判過程有享有一定話語權(quán)；另一方面，又必須對院長、庭長、以及審判委員會的參與行為作出明確的限定，弱化院長、庭長、以及審判委員會的裁判主體地位，突出法官的裁判主體地位。從范圍和方式對院長、庭長參與裁判加以限定。通過一系列制度建設(shè)，防止院長、庭長對審判員在審判業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)地位向領(lǐng)導(dǎo)地位轉(zhuǎn)變，避免把“審核”衍變?yōu)椤皩徟�，“要求�?fù)議”衍變?yōu)椤皬娭菩宰兏薄?br>
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