[ 王冠華 ]——(2013-6-16) / 已閱10963次
除上述分類外，還有學(xué)者認(rèn)為，可以公益訴訟的原告數(shù)量多寡為標(biāo)準(zhǔn)，將民事公益訴訟模式劃分為單獨(dú)訴訟模式、共同訴訟模式（也有學(xué)者稱之為“聯(lián)合訴訟模式”）及代表人訴訟模式。由于單獨(dú)訴訟、共同訴訟以及代表人訴訟屬于訴訟方式的范疇，在各國程序法中一般都得到了規(guī)范，而且原告數(shù)量的多寡并不會改變原告的訴訟地位，也不改變訴訟本身的性質(zhì)，亦不妨礙訴訟過程中當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利的正當(dāng)行使，筆者以為，這一劃分方法并不科學(xué)，不應(yīng)將其視為民事公益訴訟的一種模式。
2.2 我國民事公益訴訟模式的確定
民事公益訴訟模式的確定，取決于一國的法律傳統(tǒng)和司法政策，同時(shí)要對其現(xiàn)實(shí)國情進(jìn)行客觀考量。考慮到目前民事公益訴訟在我國尚處于起步階段，基于我國的法律傳統(tǒng)和司法政策的特點(diǎn)，筆者以為，我國民事公益訴訟模式的選擇可以從以下幾個(gè)方面來考慮：
(1) 由于目前我國企業(yè)、群眾參與公益訴訟的意識不高，社會公益組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較之于國外也很薄弱，無法承擔(dān)漫長的公益訴訟耗費(fèi)的巨額成本，而且我國社會的整體信用十分低下，雖然新民事訴訟法規(guī)定只能采取二元啟動(dòng)模式，但在目標(biāo)模式選擇上，宜選擇三元啟動(dòng)模式，即將公益訴訟的原告擴(kuò)展至個(gè)人，同時(shí)賦予檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟主體資格。如此選擇，既可以體現(xiàn)“人民國家、人民管理”這一憲法原則，又可以實(shí)現(xiàn)國家公訴、社會組織和個(gè)人訴訟的緊密結(jié)合，從而保障民事公益訴訟的有序進(jìn)行和健康發(fā)展。
(2) 對于個(gè)人提起訴訟是采取直接起訴模式還是采取前置審查起訴模式，則需視“利害關(guān)系”的性質(zhì)分別規(guī)定。對于與個(gè)人存在直接利害關(guān)系的、同時(shí)又可能損害國家利益或者社會公共利益的案件，宜采取個(gè)人直接起訴模式；而對于其他公益訴訟，則宜采取前置審查起訴模式。如此選擇既可控制個(gè)人濫用公益訴訟，又可防止個(gè)人為他人利用。
(3) 雖有學(xué)者認(rèn)為，我國公益訴訟立法宜采用美國公益訴訟模式，允許原告提起事前預(yù)防式訴訟。但在我國事后追懲機(jī)制尚且薄弱且實(shí)現(xiàn)公平正義的水平有待于進(jìn)一步提高的司法現(xiàn)狀的情況下，即便選擇事前預(yù)防式訴訟模式也將成為我國程序法中的“柏拉圖”和公益訴訟中的“理想國”。與其將來讓人貽笑大方，不如現(xiàn)在腳踏實(shí)地。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)階段，選擇事后追懲式訴訟模式是切合我國現(xiàn)實(shí)國情的。
3 新民事訴訟法第55條的理解和適用
新民事訴訟法的第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟�！痹摋l系新民事訴訟法關(guān)于民事公益訴訟的唯一條款，其內(nèi)容只涉及民事公益訴訟的受案范圍和原告的主體范圍兩個(gè)方面，而對于民事公益訴訟的起訴條件、原告訴權(quán)的處分、案件管轄、審理程序、訴訟費(fèi)用、賠償金的分配、裁判效力以及舉證責(zé)任等諸多事項(xiàng)，新民事訴訟法均未作出規(guī)定。這也反映出這樣一個(gè)事實(shí)：鑒于民事公益訴訟還處于初步施行階段，司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)亦不足，立法機(jī)關(guān)對于民事公益訴訟的態(tài)度是謹(jǐn)慎的，主張循序漸進(jìn)地推進(jìn)，并不急于考慮規(guī)定完整的公益訴訟制度；另一方面，新民事訴訟法第55條的著眼點(diǎn)也主要在于解決公益訴訟的法律依據(jù)問題和原告資格的這一“瓶頸”限制，體現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)順應(yīng)我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局主張開展公益訴訟的積極態(tài)度，但基于目前現(xiàn)實(shí)國情的考量，現(xiàn)階段也只限于適度推進(jìn)而非全面開展。該條的條文主旨和意圖非常鮮明，在公益訴訟問題上突出了如下兩個(gè)“嚴(yán)格限制”：
一是嚴(yán)格限制案件范圍。雖然條文采取列舉加概括式的立法技術(shù)，條款中的一“等”字可以將提起民事公益訴訟的案件理解為包括但不限于“污染環(huán)境”、“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”兩類案件，但根據(jù)最高人民法院法官的意見，目前應(yīng)暫限于污染環(huán)境和侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益兩類案件。
二是嚴(yán)格限制原告的主體范圍，即僅限于法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。關(guān)于其中“法律規(guī)定的”的限制范圍問題，目前有兩種不同觀點(diǎn)，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為“法律規(guī)定的”既限制機(jī)關(guān)，又限制有關(guān)組織；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為“法律規(guī)定的”僅限制機(jī)關(guān)，而不限制有關(guān)組織。最高人民法院傾向于第二種觀點(diǎn)，認(rèn)為立法本意并不強(qiáng)調(diào)有關(guān)組織須由法律規(guī)定，而在于說明“至于哪些組織適宜提起公益訴訟，可以在制定相關(guān)法律時(shí)作出進(jìn)一步明確規(guī)定，還可以在司法實(shí)踐中逐步探索”；另一方面，有關(guān)組織雖不受“法律規(guī)定的”限制，但應(yīng)當(dāng)與起訴事項(xiàng)有一定的關(guān)聯(lián)。
關(guān)于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的含義，最高人民法院的法官認(rèn)為是可以提起公益訴訟的機(jī)關(guān)，要有明確的法律依據(jù)；這個(gè)依據(jù)不僅要求該機(jī)關(guān)的設(shè)立和職能要由法律規(guī)定，其可以提起公益訴訟的權(quán)利也要由法律予以明確。從現(xiàn)行法律看，目前可以提起民事公益訴訟的機(jī)關(guān)，僅有《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款規(guī)定的“依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”。
關(guān)于“有關(guān)組織”的范圍，如前述，需要人民法院在司法實(shí)踐中逐步探索確定。鑒于目前我國司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，有關(guān)社會組織的技術(shù)力量、訴訟能力等情況參差不齊，為保障在維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的前提下有序、有效推進(jìn)公益訴訟，在考量法律規(guī)定的公益訴訟受案范圍的基礎(chǔ)上，現(xiàn)階段人民法院原則上應(yīng)先探索受理具備如下條件的有關(guān)組織所提起的民事公益訴訟：(1)依法登記成立的非營利性環(huán)境保護(hù)組織或者消費(fèi)者協(xié)會；(2)按照其章程長期實(shí)際專門從事環(huán)境保護(hù)或者消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益事業(yè)；(3)有專職環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)專業(yè)技術(shù)人員和法律工作人員10人以上；(4)提起的訴訟符合其章程規(guī)定的設(shè)立宗旨、服務(wù)區(qū)域、業(yè)務(wù)范圍。將來《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《環(huán)境保護(hù)法》修改后如果對此作出了不同規(guī)定，再依照該特別的規(guī)定受理。同時(shí)，基于立法機(jī)關(guān)適度開展公益訴訟的態(tài)度以及限制說理念的考慮，人民法院不宜受理以下兩類公益訴訟：一是單純以訴訟為業(yè)的組織提起的民事公益訴訟；二是有關(guān)組織針對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)造成國家重大損失的行為、就國家損失索賠事項(xiàng)提起的公益訴訟。
此外，對于本條的理解，還有一個(gè)關(guān)于“社會公共利益”識別的問題。首先對于條文中的“社會公共利益”的理解，應(yīng)該包括“國家利益”在內(nèi)；其次，“國家利益”比較容易界定，但“社會公共利益”比較模糊，不易準(zhǔn)確界定，也是法學(xué)界一直探討的問題，在司法實(shí)踐中，如何認(rèn)定“社會公共利益”，法官存在較大的自由裁量空間；最后“社會公共利益”本身就是一個(gè)典型的不確定法律概念，這一點(diǎn)已為我國學(xué)界所普遍認(rèn)同。筆者認(rèn)為，對于這一概念，可以從如下方面來把握：(1)社會公共利益的范疇的核心內(nèi)容就是其公共性；(2)社會公共利益的基本內(nèi)涵是指在特定歷史條件下，從私人利益中抽象出來能夠滿足共同體中全體或大多數(shù)社會成員的公共需要，經(jīng)由公共程序并以政府為主導(dǎo)所實(shí)現(xiàn)的公共價(jià)值；(3)根據(jù)學(xué)界通說的觀點(diǎn)，社會公共利益包括社會正義和社會秩序兩方面的內(nèi)容。社會正義又可分為分配正義和改正的正義兩類，分配正義所關(guān)注的主要是如何將權(quán)利、權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任分配給一個(gè)社會或群體的成員的問題；改正的正義既適用于雙方權(quán)利、義務(wù)的自愿的平等交換關(guān)系，也適用于法官對民商事案件的審理，如損害與賠償?shù)钠降�；社會秩序主要包括國家的政治秩序和國家的�?jīng)濟(jì)秩序。在民商事領(lǐng)域中，違反經(jīng)濟(jì)秩序的合同主要包括違反自然和經(jīng)濟(jì)資源保護(hù)的合同（如污染環(huán)境、破壞環(huán)境、侵害國有資產(chǎn)等）、限制經(jīng)濟(jì)自由的合同（如存在性別歧視等限制職業(yè)自由的條款，利用經(jīng)濟(jì)地位或行政權(quán)力分割市場、封鎖市場以及限制商品和人員流動(dòng)的規(guī)定或協(xié)議等）、違反公平競爭的合同（如拍賣或招標(biāo)中的串通行為，以賄賂方法誘使對方的雇員或代理人與自己訂立合同等）以及違反消費(fèi)者保護(hù)的合同（如利用欺詐性的交易方法致消費(fèi)者重大損害等）等。
4 我國民事公益訴訟制度的構(gòu)建
盡管現(xiàn)階段立法機(jī)關(guān)暫時(shí)并不急于考慮規(guī)定完整的公益訴訟制度，但將構(gòu)建我國民事公益訴訟制度作為學(xué)術(shù)研究的重點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)，做到理論先行，以期指導(dǎo)司法實(shí)踐，還是非常有必要的。筆者認(rèn)為，基于上述民事公益訴訟的概念界定和我國模式選擇的確定，立足于新民事訴訟法現(xiàn)有的規(guī)定和已有的司法實(shí)踐，逐步完善健全民事公益訴訟機(jī)制，乃為我國民事公益訴訟制度的構(gòu)建之道。
綜合上述分析，在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以發(fā)展的眼光來看，我國民事公益訴訟制度存在的不足主要表現(xiàn)如下：(1)受理案件范圍過于狹窄。就目前我國已開展的民事公益訴訟司法實(shí)踐而言，除法律規(guī)定的兩類案件外，尚且包括破壞環(huán)境、侵害國有資產(chǎn)、損害殘疾人權(quán)益、侵害公民人格權(quán)、侵害公民的平等就業(yè)權(quán)、侵害公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)以及侵害業(yè)主自治權(quán)等案件。司法實(shí)踐中的現(xiàn)有做法也已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過現(xiàn)行法律規(guī)定的范圍，立法體現(xiàn)出相當(dāng)?shù)臏笮裕?2)原告主體資格受到了嚴(yán)格的限制。在現(xiàn)行法律的框架下，關(guān)于民事公益訴訟，既禁止個(gè)人提起，檢察機(jī)關(guān)也未得到法律的授權(quán)。然而，在我國已開展的民事公益訴訟司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和社會組織已成為民事公益訴訟案件的三大原告主體；(3)現(xiàn)行規(guī)定中有關(guān)訴訟主體的特定化以及社會公共利益的識別問題還有待于單行法的修改以及最高人民法院的司法解釋進(jìn)一步明確；(4)沒有建立起符合民事公益訴訟特征的訴訟程序，包括起訴條件、數(shù)個(gè)原告起訴的處理、原告訴權(quán)的處分、案件管轄、案件受理?xiàng)l件、保全申請與擔(dān)保、審理程序、訴訟調(diào)解、訴訟費(fèi)用、賠償金的分配、裁判效力、案件執(zhí)行、舉證責(zé)任以及訴訟時(shí)效等，法律均無規(guī)定；(5)對于民事公益訴訟案件，西方各國一般均設(shè)有較為完備的支持起訴制度，在這個(gè)問題上我國目前尚屬空白。
所謂構(gòu)建，就是全方位、多角度、深層次的建立，補(bǔ)遺拾缺顯然就是構(gòu)建的基礎(chǔ)所在。基于前述我國民事公益訴訟制度存在不足的主要表現(xiàn)，尋求切合我國現(xiàn)實(shí)國情以及滿足司法實(shí)踐需要的解決方案，便是我國民事公益訴訟制度構(gòu)建的基本意義，因此，筆者認(rèn)為，我國民事公益訴訟制度的構(gòu)建可以從以下幾個(gè)方面來考慮：
4.1 為適度推進(jìn)民事公益訴訟，要盡快修訂相關(guān)單行法，明確公益訴訟的兩類原告范圍；對“法律規(guī)定的”的限制范圍、“社會公共利益”的識別問題要盡快通過最高人民法院的司法解釋進(jìn)行明確以指導(dǎo)司法實(shí)踐
在現(xiàn)行法律框架下，由于民事公益訴訟是一種授權(quán)性的訴訟，國家機(jī)關(guān)作為原告必須得到法律的明確授予；雖然最高人民法院傾向性意見認(rèn)為“法律規(guī)定的”不在于限制“有關(guān)組織”，但何謂“有關(guān)”顯然也需要法律的明確規(guī)定。因此，哪些機(jī)關(guān)和組織可以成為新民事訴訟法的第55條規(guī)定的兩類原告就需要通過單行法的修改而得到明確并使其獲得法律上的授權(quán)或者釋明。另外，關(guān)于“法律規(guī)定的”的限制范圍和“社會公共利益”的識別問題不能依照學(xué)理和意見來指導(dǎo)司法實(shí)踐，也迫切需要最高人民法院出臺司法解釋予以明確。
4.2 逐漸放開對民事公益訴訟原告主體資格和案件受理范圍的限制
關(guān)于案件受理范圍的問題，在目前暫定的“污染環(huán)境”、“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”兩類案件的基礎(chǔ)上，可以不拘泥于法律規(guī)定繼續(xù)推進(jìn)司法實(shí)踐已涉及到的案件類型，最后過渡到完全取消對民事公益訴訟可訴范圍的不適當(dāng)限制。因?yàn)�，無論何種性質(zhì)的民事違法行為，只要其損害國家利益或者社會公共利益，就應(yīng)當(dāng)允許提起民事公益訴訟。
關(guān)于原告主體資格的問題，首先，要建立檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度。民事公益訴訟事件中，受到侵害的是國家利益或者社會公共利益，一般難以確定一個(gè)直接的、具體的受害人，或者受害人基于種種考慮不愿提起訴訟，或者法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、有關(guān)組織怠于或者拒絕起訴。顯然，如果原告無法確定，就可能導(dǎo)致國家利益或者社會公共利益受到不可彌補(bǔ)的損失。因此，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)賦權(quán)檢察機(jī)關(guān)可以作為公共利益的代表人提起民事公益訴訟；而且，根據(jù)我國法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在性質(zhì)上屬于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，不僅是法律秩序的維護(hù)者，同時(shí)也是公共利益的代表者，賦權(quán)檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟的原告也在情理之中。檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)法律的規(guī)定，依照職權(quán)或者按照當(dāng)事人的申請，決定是否提起民事公益訴訟。其次，在條件成熟時(shí)，取消對民事公益訴訟原告主體資格的不適當(dāng)限制，要將個(gè)人納入民事公益訴訟原告的范圍之內(nèi)。當(dāng)然，公益訴訟并非全民訴訟，取消不當(dāng)限制不等于沒有限制。對于與個(gè)人存在直接利害關(guān)系的民事公益訴訟，可允許其直接訴訟；但與起訴事項(xiàng)沒有一定的關(guān)聯(lián)的，只能允許其依照前置審查起訴模式提起民事公益訴訟；而對于惡意炒作的、確與公共利益關(guān)系不大的案件，要依法予以處理，防止民事公益訴訟成為濫訴和惡意訴訟的渠道。
4.3 建立健全符合民事公益訴訟特征的訴訟程序
與傳統(tǒng)民事訴訟的主觀訴訟類型不同，民事公益訴訟更多地體現(xiàn)為一種客觀訴訟類型，考慮到其訴訟目的在于維護(hù)國家利益或者社會公共利益的特點(diǎn)，客觀上需要建立一套有別于傳統(tǒng)民事訴訟的訴訟程序。關(guān)于原告的訴訟請求、案件受理?xiàng)l件、管轄法院、數(shù)個(gè)原告起訴的處理、訴訟調(diào)解、訴訟費(fèi)用等問題，可以參考最高人民法院法官的意見，詳見《貫徹實(shí)施新民事訴訟法（二）：關(guān)于民事公益訴訟的理解與適用》一文（高民智，《人民法院報(bào)》2012年12月07日第4版）。本文就該文未涉及的部分事項(xiàng)談?wù)勛约旱目捶ā?br>
4.3.1 關(guān)于起訴條件的問題
要區(qū)分不同啟動(dòng)模式設(shè)置不同的起訴條件。對于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、有關(guān)組織提起的公益訴訟以及個(gè)人直接起訴的公益訴訟案件，起訴除具備新民事訴訟法第119條第(2)至(4)項(xiàng)規(guī)定的條件外，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)新民事訴訟法第121條關(guān)于起訴狀的規(guī)定，提供初步證據(jù)證明侵權(quán)行為及其對國家利益或者社會公共利益的危害性，并說明訴訟請求的合理性。
對于限制個(gè)人直接起訴的公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)采取前置審查起訴模式。首先應(yīng)由個(gè)人（包括其他法人、公民）書面申請法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者人民檢察院起訴，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、人民檢察院在60日不起訴的，申請人方可以自行起訴。起訴時(shí)申請人除具備上述起訴條件外，還需向人民法院同時(shí)提供已履行上述前置程序的相關(guān)證據(jù)。
4.3.2 關(guān)于訴訟時(shí)效的問題
訴訟時(shí)效制度本意在于督促利害關(guān)系人盡快行使權(quán)利，而民事公益訴訟主要涉及國家利益或者社會公共利益的保護(hù)，可以考慮適當(dāng)放寬起訴期限，以免由于起訴期限的限制使得某些起訴因超過起訴期間而無法提起，從而最終使公共利益受損。
4.3.3 關(guān)于原告訴權(quán)的處分問題
對于原告撤訴，變更、放棄訴訟請求或者承認(rèn)對方當(dāng)事人的訴訟請求，進(jìn)行和解，申請執(zhí)行或者不申請執(zhí)行等訴訟權(quán)利的處分是否可能導(dǎo)致國家利益或者社會公共利益受到侵害，人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格審查，以防止原告處分其不能處分的公共利益。
4.3.4 關(guān)于強(qiáng)化法院職權(quán)的問題
考慮到民事公益訴訟的目的和性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)在開庭審理、調(diào)查取證、質(zhì)證、認(rèn)證以及作出裁判過程中適當(dāng)強(qiáng)化法院的職權(quán)主義色彩，使其具有更多的司法能動(dòng)性，以彌補(bǔ)當(dāng)事人由于取證能力等方面的不足，確保案件的實(shí)質(zhì)正義。
4.3.5 關(guān)于賠償金的分配問題
如前述，由于民事公益訴訟的原告一般不承受法院裁判的后果，為了鼓勵(lì)提起公益訴訟，世界上許多國家均建立了提起公益訴訟的激勵(lì)機(jī)制，主要有兩種形式，即律師費(fèi)用轉(zhuǎn)移機(jī)制和公私分取利益機(jī)制。所謂律師費(fèi)用轉(zhuǎn)移機(jī)制，是指原告勝訴后，可以按照律師費(fèi)用以一定倍數(shù)給原告作為獎(jiǎng)勵(lì)；所謂公私分取利益機(jī)制，是指對于因民事公益訴訟挽回重大的公共利益的，原告就獲得按照挽回?fù)p失的程度分取特定利益的資格。我國可以借鑒這一做法，以鼓勵(lì)具備原告主體資格的訴訟主體提起民事公益訴訟，切實(shí)推進(jìn)我國民事公益訴訟的健康發(fā)展。
對于民事公益訴訟的其他問題，如證據(jù)規(guī)則、保全申請與擔(dān)保、審理程序、裁判效力、判決的執(zhí)行等，還有待于進(jìn)一步的研究和探索。
4.4 建立民事公益訴訟的支持起訴制度
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