[ 王新劍 ]——(2013-8-21) / 已閱6331次
人民監(jiān)督員制度是最高人民檢察院在加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制度的同時(shí),對(duì)自己直接受理偵查案件主動(dòng)接受外部監(jiān)督的制度創(chuàng)新,它的創(chuàng)立增補(bǔ)了檢察制度中的一個(gè)空白,進(jìn)一步健全了對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制。但我們也要清醒的認(rèn)識(shí)到,人民監(jiān)督員制度畢竟是一項(xiàng)改革探索,所謂“探索”,它就需要從其它相近制度吸取養(yǎng)分,不斷充實(shí)自身的肌體。源于法理基礎(chǔ)、價(jià)值理念的趨同性,我們不自覺地將其與人民陪審員制度相比。寄望于在比較的基礎(chǔ)上,吮吸人民陪審員制度的精華,回避人民陪審員制度的缺憾,以求人民監(jiān)督員制度更快的完善。
一、人民監(jiān)督員制度與人民陪審員制度的相同之處
公民參與司法已經(jīng)成為現(xiàn)代民主法治國(guó)家的特征之一,它是各國(guó)司法制度改革追求的目標(biāo)。人民監(jiān)督員制度與人民陪審員制度正是我國(guó)公民作為決策者參與司法的兩種主要表現(xiàn),它們不僅具有相同的法理基礎(chǔ)、法律權(quán)源,而且蘊(yùn)含著相同的司法民主、司法公正、保障人權(quán)、權(quán)力制約等現(xiàn)代司法理念和價(jià)值觀念。
1、人民主權(quán)原則是兩制度確立的共同法理基礎(chǔ)。我國(guó)《憲法》第二條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民�！嗣褚勒辗梢�(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù)�！比嗣裰鳈�(quán)原則彰顯于國(guó)家根本大法,并為我國(guó)現(xiàn)代民主政治體系的建立奠定的法理基礎(chǔ),而我國(guó)司法制度中有關(guān)人民與國(guó)家機(jī)關(guān)相互關(guān)系的制度規(guī)定,也顯露出極其濃厚的人民主權(quán)色彩。首先,人民監(jiān)督是人民主權(quán)原則的重要內(nèi)容,也是人民主權(quán)原則得以體現(xiàn)的重要保障。人民監(jiān)督員制度的建立,意味著在檢察工作中增設(shè)了一條人民群眾直接參與和監(jiān)督檢察工作的新途徑,體現(xiàn)了人民當(dāng)家做主的精神實(shí)質(zhì)和貫徹群眾路線的要求,有利于檢察機(jī)關(guān)接受人民群眾的監(jiān)督,傾聽人民群眾的意見,有效遏制檢察權(quán)壟斷化的態(tài)勢(shì),更有力的表征檢察權(quán)和人民主權(quán)的回歸。其次,審判權(quán)是國(guó)家政權(quán)的重要組成部分,從廣大普通民眾中選舉出的人民陪審員和專業(yè)法官共同審理案件,行使與專業(yè)法官相同的審判權(quán),正是社會(huì)主義民主政治的重要表現(xiàn)形式。人民將自己的意志通過立法程序制定成法律,由人民自己信任的陪審員監(jiān)督并行使審判權(quán),有效保障了人民主權(quán)原則在審判領(lǐng)域的真正實(shí)現(xiàn)。
2、兩制度蘊(yùn)含著相同的司法理念和價(jià)值追求。一是社會(huì)正義與司法公正相統(tǒng)一。司法公正是司法制度的核心和靈魂,也是各國(guó)司法改革的價(jià)值目標(biāo)。人民陪審員與人民監(jiān)督員參與司法是憑借公民樸素的社會(huì)正義感、公平感,根據(jù)自身的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)人情世故的了解來進(jìn)行判斷,其與職業(yè)司法官的判斷相結(jié)合,才能真正體現(xiàn)社會(huì)正義,從而實(shí)現(xiàn)司法公正。二是防止司法腐敗。通過人民陪審員與人民監(jiān)督員參與司法,才能保證平民司法的“普通意識(shí)”對(duì)職業(yè)司法官的“職業(yè)意識(shí)”的有效制約。它不僅有利于防止司法的專斷、司法權(quán)的濫用和腐敗,而且有利于防范各種外部的不當(dāng)干涉,保證司法的中立、獨(dú)立和公正。三是保障人權(quán)。在刑事訴訟中,犯罪嫌疑人和被告人面對(duì)的是強(qiáng)大的國(guó)家司法機(jī)關(guān),幾乎無力與之抗衡。而人民陪審員制度正是通過公民的參與為國(guó)家司法機(jī)關(guān)隨意定罪量刑設(shè)置了障礙,從而使被告人的權(quán)利得到實(shí)在的保障。同理,人民監(jiān)督員制度,也是通過普通民眾參與檢察自由裁量權(quán)的決策運(yùn)行過程,從而保障犯罪嫌疑人、被害人等其他訴訟當(dāng)事人的合法權(quán)益。四是司法權(quán)力的制約。任何權(quán)力都要受到制約,以國(guó)家為后盾的強(qiáng)大的司法權(quán)更要受到監(jiān)督。公民直接參與檢察權(quán)的決策運(yùn)作和案件的審判,等于分享了部分司法權(quán),弱化了司法官的權(quán)力,增強(qiáng)了當(dāng)事人的力量,改善了國(guó)家、司法權(quán)與個(gè)人力量的比例關(guān)系,使國(guó)家權(quán)力與個(gè)人力量在量上形成平衡結(jié)構(gòu),從而構(gòu)成對(duì)司法權(quán)的社會(huì)監(jiān)督。
3、兩制度同屬于間接客觀監(jiān)督的形態(tài)。所謂間接客觀監(jiān)督就是沒有完全排斥監(jiān)督對(duì)象影響的、由客觀監(jiān)督主體實(shí)施的監(jiān)督形式。人民陪審員的產(chǎn)生辦法,按目前法律規(guī)定是“選舉產(chǎn)生”,但最高人民法院在1961年8月《關(guān)于人民法院陪審員是否需要選舉問題的函》中指出:“根據(jù)工作需要,也可以臨時(shí)邀請(qǐng)符合條件的人參加陪審”。此條規(guī)定為人民法院隨意選取陪審員打開了缺口,使人民陪審員制度蛻變?yōu)殚g接客觀監(jiān)督的形態(tài),從而導(dǎo)致作為監(jiān)督主體的人民陪審員飽受作為監(jiān)督對(duì)象的審判機(jī)關(guān)的干擾,監(jiān)督作用大大降低。人民監(jiān)督員制度也面臨同樣的困境,雖說人民監(jiān)督員由其它單位推薦,但需要檢察長(zhǎng)聘任,檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民監(jiān)督員的確定必然產(chǎn)生影響,在一定程度上,檢察機(jī)關(guān)擁有對(duì)人民監(jiān)督員的最終決定權(quán)。讓被監(jiān)督者擁有選擇監(jiān)督者的權(quán)力難免會(huì)影響到監(jiān)督者的監(jiān)督力度,人民監(jiān)督員在履行職責(zé)過程中,能否處于超然的位置不得不令人擔(dān)心。另外,從實(shí)踐來看,人民監(jiān)督員主要還是通過咨詢性的工作而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督功能,其功能的實(shí)現(xiàn)無法越過監(jiān)督的對(duì)象,而必須依賴于監(jiān)督對(duì)象的自我改造。
二、人民監(jiān)督員制度與人民陪審員制度的差異之處
人民陪審員制度對(duì)人民監(jiān)督員制度的形成客觀上具有某種啟示作用,但是人民監(jiān)督員制度的合理性和合法性并不是來源于其與人民陪審員制度的相關(guān)性,而是來源于當(dāng)代檢察實(shí)踐的需要,來源于我國(guó)檢察權(quán)的特殊結(jié)構(gòu),它是一種與人民陪審員制度具有重大區(qū)別的制度,它們?cè)跊Q議效力、保障機(jī)制、運(yùn)行程序等方面存在諸多差異。
1、從兩者的決策效力來看。人民監(jiān)督員在“七類案件”監(jiān)督過程中,具有獨(dú)立評(píng)議和表決權(quán),但其表決意見僅是檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)作出決定的參考依據(jù),不具有決定性或終結(jié)性的效力,因而是一種柔性的權(quán)力,也是一種間接的權(quán)力。至于人民監(jiān)督員在其它監(jiān)督范圍表現(xiàn)出的權(quán)力,也只是糾正錯(cuò)誤啟動(dòng)權(quán)或應(yīng)邀參加權(quán),不屬必然的權(quán)力;且這些權(quán)力的行使,缺乏相應(yīng)的程序保障,其效力被進(jìn)一步柔化。與此大相徑庭的是人民陪審員擁有與法官的一樣的權(quán)力,他享有知悉案情權(quán)、庭審訊問、發(fā)問權(quán)、合議時(shí)充分發(fā)表、保留自己的意見權(quán)、表決權(quán)、法律文書署名權(quán)等權(quán)利,這些權(quán)力融合構(gòu)成具有終結(jié)性的司法決斷權(quán),它是一種剛性的權(quán)力,也是一種直接的權(quán)力。
2、從兩者的保障機(jī)制來看。首先是身份保障。我國(guó)在建國(guó)初期就把陪審制納入國(guó)家的根本大法,后來雖幾經(jīng)刪改,最終還是在《人民法院組織法》及各訴訟法中賦予了人民陪審員的法律地位,獲得了公眾的廣泛關(guān)注及支持,成為普通民眾參與司法決策的有效途徑。反觀人民監(jiān)督員制度,它在現(xiàn)行基本法中未有規(guī)定,僅僅依據(jù)高檢院的有關(guān)規(guī)定來操作,法律依據(jù)尚不夠充分,因而也就沒有強(qiáng)硬的法律靠山作支撐,監(jiān)督主體乃至整個(gè)人民監(jiān)督員制度的合法性受到質(zhì)疑在所難免。其次是物質(zhì)保障。在人民陪審員制度執(zhí)行中,我國(guó)相關(guān)部門已規(guī)定,對(duì)于無固定收入的人民陪審員在執(zhí)行陪審職務(wù)期間,由人民法院參照當(dāng)?shù)芈毠ど夏甓绕骄泿殴べY水平,按實(shí)際工作日給予相應(yīng)補(bǔ)助。對(duì)于有固定收入的人民陪審員,其所在單位不得因其執(zhí)行陪審職務(wù)而克扣或者變相克扣其工資、獎(jiǎng)金及其他福利待遇。該規(guī)定保證了人民陪審員制度的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。相比之下由于人民監(jiān)督員制度正處于探索階段,還沒有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制與之相配套。其資金來源只有從現(xiàn)有的辦案經(jīng)費(fèi)中擠出,使本來略顯拮據(jù)的檢察經(jīng)費(fèi)保障更是捉襟見肘。
3、從兩者的運(yùn)行程序來看。一啟動(dòng)方式不同。我國(guó)人民監(jiān)督員制度同時(shí)采取二種啟動(dòng)方式,在對(duì)擬不起訴、擬撤銷案件的監(jiān)督上采取檢察官主動(dòng)提起的啟動(dòng)方式;對(duì)犯罪嫌疑人不服逮捕決定則采取由犯罪嫌疑人啟動(dòng)的方式。同時(shí),檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民監(jiān)督員審議“七類案件”作了剛性規(guī)定,人民監(jiān)督員的審議已成為檢察機(jī)關(guān)辦理“七類案件”的必然性選擇。而人民陪審員參與審理案件,都是審判機(jī)關(guān)根據(jù)自己辦案的需要邀請(qǐng)參加的。是否邀請(qǐng)陪審員參加合議庭審理、邀請(qǐng)誰作為陪審員,審判機(jī)關(guān)擁有完全的決定權(quán),陪審員對(duì)此毫無發(fā)言權(quán),因此,人民陪審制只是或然性選擇。二表決方式不同。人民監(jiān)督員根據(jù)案件情況,進(jìn)行獨(dú)立發(fā)表意見和表決的權(quán)利。而人民陪審員由于具有與法官相同的評(píng)議權(quán)、表決權(quán)、法律文書署名權(quán)等權(quán)利,在案件合議過程中,他要公開明確無誤表明自己的立場(chǎng)并署名,可見我國(guó)的陪審制實(shí)行的是記名兼多數(shù)原則的表決方式。與人民監(jiān)督員制度不記名兼多數(shù)原則的表決方式相比,后者更能增強(qiáng)參加人的責(zé)任心,真正反映其意愿。
三、完善人民監(jiān)督員制度的幾點(diǎn)構(gòu)想
一項(xiàng)制度的產(chǎn)生和發(fā)展,都需要法律作為堅(jiān)強(qiáng)的后盾,人民監(jiān)督員制度也不例外。我們認(rèn)為,制定一部專門的《人民監(jiān)督員法》,對(duì)人民監(jiān)督員的選任程序、任職條件、權(quán)利義務(wù)進(jìn)行科學(xué)、完整、統(tǒng)一、和諧的規(guī)定是人民監(jiān)督員制度發(fā)揮作用、實(shí)現(xiàn)其價(jià)值、克服其缺陷的根本舉措。在具體制定《人民監(jiān)督員法》時(shí),建議對(duì)以下幾個(gè)問題加以規(guī)定,使其與現(xiàn)行的訴訟制度及規(guī)則相結(jié)合,成為一項(xiàng)切實(shí)可行的司法制度。
1、關(guān)于明確人民監(jiān)督員的任職條件問題。當(dāng)前的人民陪審員由于任職條件過低,引致陪審制度備受非議,為我們完善人民監(jiān)督員制度敲響了警鐘。應(yīng)該說,監(jiān)督主體是開展監(jiān)督活動(dòng)的基礎(chǔ),是防止人民監(jiān)督員制度流于形式的關(guān)鍵。我們認(rèn)為人民監(jiān)督員除應(yīng)具備當(dāng)前規(guī)定的選任條件外,在確定時(shí)還須注意下列問題:一是人民監(jiān)督員任職的文化條件確定為具有大專以上文化程度較為妥當(dāng)。同時(shí),應(yīng)考慮到我國(guó)地區(qū)的差異,特別是不發(fā)達(dá)地區(qū)總體文化程度較低的現(xiàn)實(shí),對(duì)于年齡較大、群眾威望較高的公民擔(dān)任人民監(jiān)督員的文化條件可以適當(dāng)放寬。二是社會(huì)團(tuán)體、中介組織、新聞等社會(huì)群體的人員應(yīng)占一定比例,以充分體現(xiàn)人民監(jiān)督員的廣泛性和代表性。
2、關(guān)于完善人民監(jiān)督員的選任程序問題。由于人民監(jiān)督員制度是由檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)推行的,而且人民監(jiān)督員也是由檢察機(jī)關(guān)聘任的,因此,人民監(jiān)督員的選任就有一個(gè)先天的缺陷,那就是在實(shí)踐中造成了不少人認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是在“擺花架子”、“做秀”,沒有多少實(shí)際價(jià)值。所以應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的選任方法進(jìn)行改革,提高人民監(jiān)督員的選任規(guī)格,以體現(xiàn)其嚴(yán)肅性、正當(dāng)性�；谖覈�(guó)的實(shí)際情況和司法經(jīng)驗(yàn),人民監(jiān)督員的產(chǎn)生可以采取個(gè)人申報(bào)、檢察長(zhǎng)提名與人大選舉相結(jié)合的方法。任何符合監(jiān)督員條件的公民都可以申報(bào)人民監(jiān)督員,然后由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行資格審核并由檢察長(zhǎng)擇優(yōu)提名,最后通過人大利用差額選舉方法確定人選。這樣既可以調(diào)動(dòng)廣大群眾參與司法的積極性,保證監(jiān)督主體的廣泛性,又可以將人民監(jiān)督員制度逐步納入人大監(jiān)督的范疇,保證其權(quán)力來源的合法性和監(jiān)督效力的權(quán)威性。
3、關(guān)于加強(qiáng)人民監(jiān)督員制度的經(jīng)費(fèi)保障問題。人民監(jiān)督員制度是高檢院長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的一項(xiàng)制度建設(shè),也是制約檢察機(jī)關(guān)自身權(quán)力的長(zhǎng)效機(jī)制,已成為檢察工作不可分離的一部分。它不同于以往臨時(shí)性監(jiān)督制度,而是一項(xiàng)經(jīng)常性的長(zhǎng)效工作。因此給人民監(jiān)督員提供固定的辦公場(chǎng)所、辦公用品及必要的法律法規(guī)資料是保障其履行監(jiān)督職能的必要條件。此外,在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,“經(jīng)濟(jì)杠桿”的作用越來越強(qiáng),人民監(jiān)督員參與監(jiān)督,必然要耗費(fèi)一定時(shí)間和精力,要求人民監(jiān)督員只講“奉獻(xiàn)”,不計(jì)報(bào)酬已不太現(xiàn)實(shí),所以,給予人民監(jiān)督員以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助,是必要的。在這方面,人民陪審員制度已有先例,建議參照進(jìn)行,即對(duì)于無固定收入的人民監(jiān)督員在執(zhí)行職務(wù)期間,由檢察機(jī)關(guān)參照當(dāng)?shù)芈毠ど夏甓绕骄泿殴べY水平,按實(shí)際工作日給予相應(yīng)補(bǔ)助。對(duì)于有固定收入的人民監(jiān)督員,在執(zhí)行職務(wù)期間不再另行補(bǔ)助,但要求其所在單位不得因其執(zhí)行監(jiān)督職務(wù)而克扣或者變相克扣其工資、獎(jiǎng)金及其他福利待遇。人民監(jiān)督員因執(zhí)行監(jiān)督職務(wù)的支出,按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)開支,人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)享受的補(bǔ)助以及檢察機(jī)關(guān)為實(shí)施該制度所必需的開支,列入檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi),由同級(jí)政府財(cái)政予以保障。 (作者:王新劍;單位:山東省成武縣人民檢察院)
