[ 吳秀云 ]——(2013-9-9) / 已閱11655次
《中華人民共和國憲法》第一百零四條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項”�！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第八條和第四十四條分別規(guī)定：“縣級以上地方各級人民代表大會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”，“縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”。這是我國憲法和法律對地方各級人大及其常委會重大事項決定權(quán)的明確規(guī)定。
彭真同志在1980年4月18日召開的各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責同志座談會上的講話中，首次將其概括為重大事項決定權(quán)。重大事項決定權(quán)作為地方人大及其常委會的“四權(quán)”（立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)和重大事項決定權(quán)）之一，是地方人大及其常委會的重要職權(quán)。這一職權(quán)，既具有嚴格的法定性，又具有高度的權(quán)威性和鮮明的人民性，在發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明和社會主義法治國家的進程中，具有十分重要的意義。
但是從目前地方人大工作實際情況來看，重大事項決定權(quán)的行使依然是一個比較薄弱的環(huán)節(jié)，迫切需要加以改善和強化。
本文從完善重大事項決定權(quán)的必要性，分析這一職權(quán)行使中存在的問題入手，擬提出進一步強化和完善重大事項決定權(quán)的建議，希望能夠拋磚引玉。
一、完善重大事項決定權(quán)的必要性
（一）地方人大及其常委會充分行使重大事項決定權(quán)，有利于增強人民主體地位，體現(xiàn)主權(quán)在民的憲政原則，有利于堅持和完善人民代表大會制度。
黨的十八大報告中指出：“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力。人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度。要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)”。人民當家作主實現(xiàn)的重要途徑和最高形式是人民代表大會制度，其中最重要的是由人大及其常委會來代表人民決定國家重大事務(wù)。地方人大常委會代表人民的意志，依照法定程序，對本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展等各方面的重大事項作出決定或決議，并用國家強制力保證貫徹實施，充分反映了一切權(quán)力屬于人民的性質(zhì)，是主權(quán)在民憲政原則的直接體現(xiàn)。重大事項決定權(quán)對于沒有立法權(quán)的地方人大及其常委會具有更加重要的意義。從某種意義上說，沒有立法權(quán)的地方國家權(quán)力機關(guān)，主要是通過行使重大事項決定權(quán)來行使國家權(quán)力。
（二）地方人大及其常委會充分行使重大事項決定權(quán)，有利于實現(xiàn)國家重大事項決策的科學化和民主化。
一項重大決策總是伴隨著一定的風險，要控制和減少決策的風險和成本，必須完善決策機制，嚴格按規(guī)定程序決策,積極推進決策民主化和科學化。地方人大常委會行使重大事項決定權(quán)，充分體現(xiàn)了民主性和科學性原則。地方人大常委會行使重大事項決定權(quán)必須按照民主程序，通過調(diào)查研究、民意反饋、評估論證等環(huán)節(jié)，可以使決策集中民智，反映民意，體現(xiàn)民利；重大事項決定權(quán)的行使是全體人大代表或全體人大常委會組成人員集體作出的決定，并嚴格堅持少數(shù)服從多數(shù)的原則，使決策更加符合客觀規(guī)律，符合實際。
（三）地方人大及其常委會充分行使重大事項決定權(quán)，有利于健全權(quán)力運行和監(jiān)督體系，是推進依法治國的重要途徑。
黨的十八大報告指出，“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發(fā)揮思想庫作用，建立健全決策問責和糾錯制度。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見”。重大事項決定權(quán)行使的過程就是充分聽取群眾意見的過程，是實現(xiàn)決策權(quán)監(jiān)督的重要的機制保障。
二、重大事項決定權(quán)行使中存在的問題
重大事項決定權(quán)作為地方人大及其常委會的核心權(quán)力之一，在具體實踐中存在一些不容忽視的問題，影響了這一職權(quán)的實效。主要表現(xiàn)在：
一是法律法規(guī)不完善，對重大事項的界定過于原則，缺乏可操作性，運作程序沒有統(tǒng)一規(guī)定。
我國憲法和地方組織法規(guī)定了地方人大常委會有重大事項決定權(quán)，但規(guī)定過于寬泛、原則，沒有具體規(guī)定重大事件的范圍、啟動討論的程序、決定約束力的大小、行使部門應當承擔的法律與政治責任等，在實踐中不便于操作。雖然有些省、市、縣人大制定了行使重大事項決定權(quán)的暫行規(guī)定，但都處于探索階段，缺少比較成熟的經(jīng)驗，對重大事項的界定比較模糊，可操作性不強。
二是對重大事項決定權(quán)的認識不足，缺乏行使權(quán)力的主動性。
對“堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一”的辯證關(guān)系在認識上存在誤區(qū)。對影響大局的重大事項主動決定的較少，職權(quán)功能沒有得到應有的發(fā)揮。
三是沒有理清楚黨委決策權(quán)、人大決定權(quán)和政府執(zhí)行權(quán)的關(guān)系。
“黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行”的權(quán)力運行機制尚未建立，黨政不分的傳統(tǒng)政治體制存在較大的慣性，對本行政區(qū)域內(nèi)應由國家權(quán)力機關(guān)依法討論、決定的重大事項，地方人大不能討論決定，重大事項決定權(quán)被弱化、虛化。
四是能力不足，自身建設(shè)需要強化。
地方人大及其常委會的工作力量較為薄弱、研究機構(gòu)比較缺乏，尤其是具有專業(yè)知識的工作人員相當匱乏。
三、進一步完善重大事項決定權(quán)的建議
針對重大事項決定權(quán)在現(xiàn)實中面臨的上述困境和問題，就進一步強化和完善重大事項決定權(quán)，提出如下建議：
（一）完善法律法規(guī)，科學界定重大事項的范圍，增強程序的可操作性。
根據(jù)憲法、地方組織法和其他法律、法規(guī)的規(guī)定來確定重大事項的范圍，對法律明確規(guī)定的重大事項，地方人大常委會要認真進行討論和作出決定；對法律有規(guī)定但不具體或者法律沒有規(guī)定的，必須按照法定職責范圍來選擇和確定，做到既積極進行探索，又不得與憲法和法律相抵觸。圍繞黨的中心任務(wù)來確定重大事項，著力反映本行政區(qū)域內(nèi)全局的、根本的、長遠的問題，反映人民群眾的共同利益和意志，反映改革、發(fā)展和穩(wěn)定的要求。因地制宜，善于把具體事項放在特定的環(huán)境中進行具體分析，加以考察和界定，確保作出的決議符合實際、切實可行。了解民情，反映民意，集中民智，真正把事關(guān)人民群眾切身利益的問題確定為重大事項，作出符合最廣大人民意愿的決定。
地方人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)的過程，是一個民主決策的過程，嚴格規(guī)范程序。
1、提出。重大事項可以由同級“一府兩院”提出，也可以由常委會主任會議提出，還可以由部分常委會組成人員或部分人大代表聯(lián)名提出。
2、受理。重大事項提出后，應先由常委會辦事機構(gòu)根據(jù)重大事項的范圍對提出的重大事項進行審查，提出受理或不予受理的意見。
3、調(diào)研。常委會辦事機構(gòu)對已受理的重大事項，及時組織相關(guān)人員進行調(diào)查研究，形成可供選擇的方案。
4、審議。在廣泛征求各方面意見的基礎(chǔ)上，召開常委會會議，進一步討論審議提交的重大事項原案，做出決議、決定，轉(zhuǎn)交有關(guān)機關(guān)或組織實施。
5、監(jiān)督。在實際工作中，采取常委會或主任會議適時聽取辦理落實情況的匯報，組織常委會組成人員和有關(guān)人大代表對落實情況進行視察、檢查，常委會有關(guān)工作部門及時進行跟蹤督辦等形式，保證決議、決定的貫徹實施。
（二）科學認識重大事項決定權(quán)，強化三種意識。
1、強化民權(quán)意識。行使重大事項決定權(quán)是“人民當家作主”憲法原則的具體表現(xiàn)，是社會主義民主政治制度的重要體現(xiàn)。
2、強化黨執(zhí)政基礎(chǔ)的意識。人大及其常委會依照法定程序把黨的主張變?yōu)槿嗣褚庵�，才具有國家強制力的保證，有利于加強和改善黨的領(lǐng)導，能夠進一步增強貫徹執(zhí)行的社會基礎(chǔ)。
3、強化法治意識。依法有效行使重大事項決定權(quán)，能夠彌補沒有地方立法權(quán)的人大及其常委會的不足；避免在重大事項上因領(lǐng)導人看法和注意力的改變而改變；避免決策的恣意，實現(xiàn)決策的法制化和制度化。
（三）科學認識和正確處理人大決定權(quán)與黨委決策權(quán)、政府執(zhí)行權(quán)的關(guān)系。
1、黨委決策權(quán)和人大決定權(quán)的關(guān)系。“黨委決策”與“人大決定”，在管理國家事務(wù)中都居于支配地位，都是依據(jù)憲法和法律，以維護人民利益、保障人民當家作主和全面建設(shè)小康社會為目標。但是兩者之間存在重要的區(qū)別，除了決策程序、法定的機關(guān)和表現(xiàn)形式不同外，還表現(xiàn)在：黨委作出的決策，具有引導性、指導性和號召性，適用范圍主要是黨內(nèi)，對象是各級黨組織和黨員，在黨內(nèi)具有約束力，對國家和全社會不具有強制性；而人大作出的決定，是國家意志的表現(xiàn)，是人民主權(quán)的象征，對本行政區(qū)域的國家機關(guān)、全體公民都具有普遍約束力。黨委對國家、社會重要事務(wù)的主張和意圖，必須經(jīng)過法定程序變?yōu)閲乙庵�，才能對國家、社會和全體公民具有約束力。在程序上，黨委作出決策后，可通過人大常委會黨組或直接向人大常委會提出建議，由人大常委會依法審議、表決。人大常委會在行使決定權(quán)時，必須堅持黨的領(lǐng)導，充分發(fā)揚民主，努力實現(xiàn)黨委的主張和意圖。黨委要按照總攬全局，協(xié)調(diào)各方的原則，積極支持人大及其常委會充分行使憲法賦予的重大事項決定權(quán)。
2、政府執(zhí)行權(quán)和人大決定權(quán)的關(guān)系。我國憲法和法律規(guī)定，人大是國家權(quán)力機關(guān)，政府是其執(zhí)行機關(guān)，人大的決議決定，政府必須貫徹執(zhí)行。政府是行使行政權(quán)力的主體，對行政管理工作中存在著大量的決策活動，必須合法，不能超越職權(quán)范圍。政府對應該由人大常委會審議決定的重大事項要及時提請或報告，并在實際工作中落實執(zhí)行好人大常委會的決議決定和審議意見。同時，人大常委會要尊重政府依法行使行政權(quán)，不能事無巨細、越俎代庖干預政府工作。真正做到把堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法辦事的有機統(tǒng)一，真正形成“黨委決策，人大決定，政府執(zhí)行”的權(quán)力運行機制，使地方各級人大及其常委會真正成為代表人民決定地方國家事務(wù)的權(quán)力機關(guān)。
（四）切實加強自身建設(shè)，不斷提高依法履行重大事項決定權(quán)的能力。
地方人大及其常委會是行使重大事項決定權(quán)的主體，其人員的素質(zhì)如何，直接關(guān)系到?jīng)Q定權(quán)能否正確、有效行使。為此，要做到“三加強”。
1、加強學習。認真學習政治、法律、經(jīng)濟以及與人大行使職權(quán)相關(guān)的業(yè)務(wù)知識，建設(shè)學習型機關(guān)，努力提高法律意識和政策水平，不斷提高履職的政治素質(zhì)、法律素質(zhì)和綜合素質(zhì)，切實提高履職的能力和水平。
2、加強隊伍建設(shè)。進一步優(yōu)化組成人員的知識、能力和年齡結(jié)構(gòu)，選派年富力強，精通法律、經(jīng)濟等各個方面的專門人才，適當增加常委會組成人員中專職人員的比例，不斷提高決策者的素質(zhì)；健全常委會辦事機構(gòu)，配齊配強工作人員，努力建設(shè)一支政治合格、業(yè)務(wù)精湛、作風優(yōu)良的人大工作隊伍，為地方人大及其常委會行使好法定職權(quán)提供組織保證。
3、加強作風建設(shè)。密切聯(lián)系代表和人民群眾，經(jīng)常深入基層開展調(diào)查研究，使形成的決議決定具有較強的可行性，通過重大事項決定權(quán)的行使，推進社會主義民主政治建設(shè)，推動人民代表大會制度的健全和完善。
（吳秀云 臨清市人大法制工作委員會）
