[ 程琥 ]——(2013-9-12) / 已閱9932次
內(nèi)容提要: 高校信息公開行政訴訟有著重要的立論依據(jù)，迫切需要在理論和實(shí)踐中推進(jìn)。高校信息公開行政訴訟涉及到公開與不公開、主動(dòng)公開與依申請公開的司法認(rèn)定，這是人民法院審理高校信息公開行政訴訟案件的基礎(chǔ)性問題。同時(shí)，人民法院在審理高校信息公開行政訴訟案件時(shí)應(yīng)該平衡好信息公開與學(xué)術(shù)自主的關(guān)系。
隨著我國《政府信息公開條例》（以下簡稱《公開條例》）和《高等學(xué)校信息公開辦法》（以下簡稱《辦法》）的相繼實(shí)施，高等學(xué)校信息公開已經(jīng)納入法制化、規(guī)范化軌道，對于由此引發(fā)的信息公開行政訴訟救濟(jì)問題已經(jīng)日益凸顯，迫切需要從理論上廓清和實(shí)踐中推進(jìn)。
一、高校信息公開行政訴訟的立論依據(jù)
高校信息公開作為政府信息公開的一個(gè)重要部分，其法律依據(jù)主要是我國《高等教育法》和《公開條例》�！陡叩冉逃ā返�44條規(guī)定：“高等學(xué)校的辦學(xué)水平、教育質(zhì)量，接受教育行政部門的監(jiān)督和由其組織的評估�！薄豆_條例》第9條第（1）、（2）、（3）項(xiàng)規(guī)定：“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”，“需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的”，“反映本機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的”信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開，《公開條例》第10條第（9）項(xiàng)規(guī)定：“扶貧、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、促進(jìn)就業(yè)等方面的政策、措施及其實(shí)施情況”屬于重點(diǎn)公開的政府信息。高校作為教育機(jī)構(gòu)涉及公民、法人或者其他組織的切身利益，其招生辦學(xué)需要社會(huì)公眾的廣泛知曉和參與，高校有大量涉及機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的信息需要社會(huì)公眾知曉，特別是涉及高校特困生補(bǔ)助、學(xué)生受教育以及學(xué)生就業(yè)的信息屬于重點(diǎn)公開的信息。《公開條例》第37條規(guī)定：“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執(zhí)行，具體辦法由國務(wù)院有關(guān)主管部門或者機(jī)構(gòu)制定�！睉�(yīng)當(dāng)說，《公開條例》第37條屬于授權(quán)性立法，該條例授權(quán)國務(wù)院有關(guān)主管部門或者機(jī)構(gòu)制定有關(guān)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開具體辦法。《辦法》是教育部在《公開條例》第37條授權(quán)的基礎(chǔ)上根據(jù)高等學(xué)校信息公開的特點(diǎn)和要求制定出來的。
《辦法》沒有對高等學(xué)校信息公開行政訴訟救濟(jì)作出規(guī)定，但并不意味著高等學(xué)校信息公開行為可以排除司法審查。從《公開條例》第33條第2款規(guī)定看，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開，參照條例執(zhí)行。既然是參照執(zhí)行，就應(yīng)該是全部參照，應(yīng)當(dāng)包括對《公開條例》第33條第2款規(guī)定的適用。因此，公民、法人或者其他組織認(rèn)為教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。當(dāng)前對于政府信息公開行政訴訟救濟(jì)幾無異議，《公開條例》第33條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”最高人民法院《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第4條第3款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織公開政府信息的行為不服提起訴訟的，以該組織為被告�！痹摽顬榻逃扰c人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開行為納入行政訴訟提供了司法解釋依據(jù)�？v觀近些年來圍繞高等學(xué)校以及其他公共企事業(yè)納入司法審查問題的爭論始終沒有停止，因此將高等學(xué)校信息公開納入司法審查具有重要意義。
�。ㄒ唬└咝Ｐ畔⒐_行政訴訟是保障師生員工和社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的基本內(nèi)容
高校是擁有辦學(xué)自主權(quán)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，是獨(dú)立的事業(yè)法人。擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)是我國高校發(fā)展的方向，但越是自主的地方，就越需要自律和他律。高等教育作為一種公共產(chǎn)品，是為公眾服務(wù)的，與公眾的切身利益有密切關(guān)系，必然要以開放的態(tài)度面對公眾監(jiān)督。實(shí)踐中，由于高校信息透明度不高，導(dǎo)致政府、社會(huì)和個(gè)人對高校的管理與監(jiān)督的缺失，并且高校與政府、社會(huì)和個(gè)人之間往往缺乏及時(shí)有效的信息溝通，造成信息不對稱。知情權(quán)是公眾在法治社會(huì)中應(yīng)當(dāng)享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，保障公眾知情權(quán)的前提條件就是高校信息公開。只有高校全面、主動(dòng)、及時(shí)、有效地公開公眾所需要的高校在開展辦學(xué)活動(dòng)和提供社會(huì)公共服務(wù)過程中產(chǎn)生、制作、獲取的以一定形式記錄、保存的信息，公眾的知情權(quán)才能得以實(shí)現(xiàn)。公眾參與是高校管理民主化的一項(xiàng)重要制度，公眾關(guān)心、參與高校決策、高校辦學(xué)活動(dòng)之前，必須了解相關(guān)高校信息，否則公眾參與也就很難取得實(shí)質(zhì)效果。同樣，表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)也同樣必須依賴于高校信息公開。高校信息公開恰好為師生員工和社會(huì)公眾提供了監(jiān)督高校依法行使處分權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)力的重要渠道，特別是將高校信息公開行為納入司法審查又恰好為高校信息公開行為提供了由中立第三方公正評斷的基礎(chǔ)，由此師生員工和社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)也才能最終得到保障。
�。ǘ└咝Ｐ畔⒐_行政訴訟是建立健全高等學(xué)校信息公開法律救濟(jì)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)
關(guān)于高等學(xué)校信息公開的救濟(jì)問題，《辦法》第四章監(jiān)督和保障作出規(guī)定�！掇k法》從制度規(guī)范層面上對于公開內(nèi)容、公開程序、監(jiān)督和保障等作出了規(guī)定，特別在監(jiān)督和保障制度方面設(shè)計(jì)了監(jiān)督檢查制度、年度報(bào)告制度、社會(huì)評議制度、舉報(bào)調(diào)查制度、責(zé)任追究制度等制度規(guī)范，以加強(qiáng)對高校信息公開的監(jiān)督和保障。[1]從這些規(guī)定內(nèi)容看，僅限于社會(huì)監(jiān)督、行政監(jiān)督，對于其他監(jiān)督和救濟(jì)方式，特別是行政訴訟救濟(jì)方式則沒有規(guī)定。這種規(guī)定是由《辦法》的規(guī)章屬性決定的，作為規(guī)章不應(yīng)對司法救濟(jì)方式作出規(guī)定。這些制度預(yù)期能夠發(fā)揮的功效應(yīng)毋庸置疑，但是僅有這些還是不夠的。對于高校信息公開行為而言，除了社會(huì)監(jiān)督、行政監(jiān)督之外，還應(yīng)該有司法審查的監(jiān)督和救濟(jì)。否則，高校信息公開制度規(guī)范體系不僅是不完整的，而且運(yùn)行起來也會(huì)缺乏有效司法保障�！掇k法》沒有對行政復(fù)議、行政訴訟救濟(jì)作出規(guī)定，這主要是基于《立法法》有關(guān)訴訟制度只能制定法律的規(guī)定，《辦法》作為規(guī)章，顯然是不能對行政訴訟作出規(guī)定的。既然作為規(guī)章的《辦法》無權(quán)對行政訴訟救濟(jì)作出規(guī)定，那么對于其無權(quán)規(guī)定而又恰恰需要規(guī)定的事項(xiàng)，在實(shí)施過程中自然應(yīng)該適用《公開條例》關(guān)于行政復(fù)議、行政訴訟的有關(guān)規(guī)定，這也是《公開條例》關(guān)于參照執(zhí)行的要旨所在。如果簡單地以《辦法》沒有規(guī)定為由，一概排斥行政復(fù)議、行政訴訟救濟(jì)，在理論和實(shí)踐上均難以立足。
�。ㄈ└咝Ｐ畔⒐_行政訴訟是破解當(dāng)前高校以及其他相關(guān)組織行政訴訟難題的重要途徑
近年來，高校教育類行政訴訟案件在全國呈上升趨勢，這類案件涉及范圍廣，包括高校等教育機(jī)構(gòu)與教育行政部門因行政許可、行政處罰等產(chǎn)生的糾紛；受教育者、教師與教育行政部門因行政管理產(chǎn)生的糾紛；受教育者、教師與高校因教育教學(xué)管理產(chǎn)生的糾紛等。受教育者、教師與高校之間基于教育教學(xué)管理行為產(chǎn)生的糾紛具有一定的特殊性，社會(huì)關(guān)注程度高，而各地的做法卻截然不同。有的地方對學(xué)生以高校為被告的案件直接作為行政訴訟案件受理；有的地方則需先經(jīng)教育行政主管部門的申訴處理，對申訴處理決定不服的，才可以教育行政主管部門為被告、以高校為第三人提起行政訴訟。對于受教育者、教師直接以高校為被告提起行政訴訟的案件，法院通常不予受理或駁回起訴。為了統(tǒng)一教育行政案件、特別是高校教育行政案件的審理標(biāo)準(zhǔn)，最高法院一直在積極調(diào)研推動(dòng)盡早出臺司法解釋，以規(guī)范、統(tǒng)一教育行政案件的受理、審理及裁判尺度。該司法解釋在起草調(diào)研過程中遇到的疑難問題較多，其中最為突出的問題在于高校能否作為行政訴訟被告。除此之外，在研究其他諸如行業(yè)協(xié)會(huì)等公共組織能否作為行政訴訟被告時(shí)也備受關(guān)注。因此，如果說在司法解釋還處于艱難調(diào)研起草、各方爭議依然較大的情況下，把高校信息公開行政訴訟救濟(jì)制度作為一個(gè)突破口，破解長期困擾學(xué)界和實(shí)務(wù)界的高校行政訴訟難題大有裨益。同時(shí)，也可以此推動(dòng)解決其他組織作為行政訴訟被告問題。
二、高校信息公開與不公開的司法判定
高校信息公開行政訴訟作為政府信息公開行政訴訟的一種類型，在受案范圍、當(dāng)事人主體資格、舉證責(zé)任、審理、裁判等方面與政府信息公開行政訴訟的總體要求是一致的，對于這些問題，實(shí)踐中也有比較多的分析論證，因此需要以新的視角分析高校信息公開行政訴訟的審查難點(diǎn)及其司法應(yīng)對。
高校信息公開與不公開的關(guān)系處理是《辦法》首先需要解決的問題。應(yīng)當(dāng)說，在《公開條例》和《辦法》中并沒有明確采用“以公開為原則以不公開為例外”的信息公開制度模式�！掇k法》第1條開宗明義規(guī)定：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取高等學(xué)校信息，促進(jìn)高等學(xué)校依法治校，根據(jù)高等教育法和政府信息公開條例的有關(guān)規(guī)定，制定本辦法�！边@里“依法獲取高等學(xué)校信息”就是對高校信息依法公開的原則規(guī)定�！掇k法》第二章規(guī)定了12項(xiàng)信息是高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的，內(nèi)容涵蓋了學(xué)�；�、發(fā)展規(guī)劃、學(xué)生招生考試、學(xué)位評定、就業(yè)資助等諸多高校管理環(huán)節(jié)。同時(shí)，《辦法》在第三、四章用了17條的篇幅，明確將公開信息的義務(wù)主體落實(shí)到了校長（學(xué)校）辦公室，并要求公開辦公室及人員的聯(lián)絡(luò)信息，責(zé)任到人；將公開渠道由傳統(tǒng)的紙質(zhì)媒介擴(kuò)大到電子媒介；將信息公開的期限、申請公開人提交的證件、繳費(fèi)等細(xì)節(jié)明確說明，使高校信息公開有跡可循，可操作性較強(qiáng)。從上述規(guī)定看，高校信息公開也延續(xù)了《公開條例》確定的依法公開信息的要求。
為了確保高校信息依法公開，這里需要明確高校信息公開所依之“法”。這里的“法”，既包括上位法，比如《高等教育法》、《保守國家秘密法》、《公開條例》等上位法，也應(yīng)該包括《辦法》。并且，《辦法》屬于規(guī)章，其在效力上要低于《公開條例》等上位法。《辦法》的規(guī)定應(yīng)當(dāng)與上位法規(guī)定相一致，否則一旦出現(xiàn)沖突，就應(yīng)當(dāng)適用上位法。從高校發(fā)展角度看，不可否認(rèn)，高校信息公開范圍呈現(xiàn)出逐步擴(kuò)大的趨勢。同時(shí)，也應(yīng)看到，高校信息公開不是完全公開，也不是無條件無原則公開。高校信息公開程度必須與我國國情和現(xiàn)有階段相適應(yīng)，高校信息公開并不是一個(gè)孤立的制度，它以社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)公眾等因素的發(fā)展為基礎(chǔ)，并與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)公眾等因素息息相關(guān)。[2]高校信息公開與不公開是同一個(gè)事物的兩個(gè)側(cè)面，這兩個(gè)側(cè)面構(gòu)成矛盾的對立和統(tǒng)一，其中公開是主要的矛盾，起主導(dǎo)作用，不公開起制約和平衡作用。高校信息公開的公共利益必須和不公開的公共利益相互平衡，各種利益相互平衡是社會(huì)生活的重要基礎(chǔ)。[3]因此，對于高校信息公開與不公開的平衡，主要體現(xiàn)在《公開條例》、《辦法》等法律規(guī)范中，公開與不公開都應(yīng)有明確的法律依據(jù)。在行政訴訟中，法院根據(jù)這些規(guī)定進(jìn)行審查。
從《辦法》第7條“應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開”的規(guī)定看，把發(fā)布這些信息規(guī)定為高校的法定義務(wù)，第8條還對高校應(yīng)當(dāng)明確其他需要主動(dòng)公開的信息內(nèi)容與公開范圍作出規(guī)定�！掇k法》第10條對涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以及法律、法規(guī)和規(guī)章以及學(xué)校規(guī)定的不予公開的其他信息作出規(guī)定。由于《公開條例》、《辦法》從立法上尚未確立以公開為原則、以不公開為例外的信息公開范圍，而是采用法定的列舉式的公開原則為基礎(chǔ)建立起來的。從《辦法》規(guī)定看，屬于不予公開的高校信息的范圍標(biāo)準(zhǔn)有三：一是基于保護(hù)國家利益和公共利益需要而不予公開。主要包括高校公開信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定和學(xué)校安全穩(wěn)定，不得損害國家利益、公共利益，不得涉及國家秘密。凡屬于國家秘密或者公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定和學(xué)校安全穩(wěn)定的高校信息，不得公開。二是基于保護(hù)私人利益需要而不予公開。主要包括高校公開的信息不得涉及商業(yè)秘密和個(gè)人隱私。對于涉及私人利益的高校信息，一般情況下不予公開，但是經(jīng)權(quán)利人同意或者高校認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的高校信息，可以予以公開。三是基于法規(guī)和規(guī)章以及學(xué)校規(guī)定的不予公開的其他信息。應(yīng)當(dāng)說，對于不予公開的信息應(yīng)有明確的法律依據(jù)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)以法規(guī)和規(guī)章以及學(xué)校規(guī)定的不予公開的其他信息來排除信息公開，顯然超出了《公開條例》不予公開的信息范圍。由于《公開條例》和《辦法》對高校信息不予公開的規(guī)定過于原則和抽象，特別是《辦法》還以學(xué)校規(guī)定的不予公開的其他信息作為不予公開的標(biāo)準(zhǔn)，這就容易導(dǎo)致實(shí)踐中高校以公共利益限制為由對高校信息不予公開，成為高校隱瞞或者遺漏重大高校信息的借口，是高校信息公開的一個(gè)制度性缺陷和不足。
人民法院在審理高校信息公開行政訴訟案件中，在認(rèn)定公開與不公開時(shí)，首先應(yīng)該審查《辦法》是否與上位法相一致，如果認(rèn)為《辦法》與上位法不一致甚至相沖突，就可以不參照《辦法》審理案件。對于《辦法》規(guī)定的和學(xué)校規(guī)定的不予公開的其他信息的條款，是否具有上位法依據(jù)值得研究。高校信息公開活動(dòng)應(yīng)該依據(jù)上位法來確定不予公開信息范圍，高校的自由裁量權(quán)僅限于在上位法所規(guī)定的國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等不公開信息的范圍內(nèi)確定特定信息是否可以不公開，而無權(quán)自行確定某些信息是否不公開。在行政訴訟過程中，當(dāng)事人要求公開的信息如果不是上位法所規(guī)定的國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等不予公開信息的范圍，而屬于高校自行規(guī)定的不予公開的信息范圍，如果該規(guī)定超出了上位法所規(guī)定的不予公開范圍的規(guī)定，人民法院只能適用《公開條例》的規(guī)定。很可能因?yàn)槿狈ι衔环ㄒ罁?jù)難以獲得訴訟支持。同時(shí)，高校對于申請人提出的屬于不予公開的信息范圍的申請，作出不予公開信息時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任并說明理由。在司法實(shí)踐中，有沒有說明理由往往會(huì)成為判定不予公開行為合法性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如果該信息涉及國家秘密，應(yīng)符合《保守國家秘密法》及其實(shí)施辦法的要求。對于主要內(nèi)容需要公眾廣泛知曉或參與，但其中部分內(nèi)容涉及國家秘密的高校信息，能夠作區(qū)分處理的，高校應(yīng)當(dāng)向申請人提供可以公開的信息內(nèi)容。因此，實(shí)踐中對于可以區(qū)分處理或者適當(dāng)分割，公開其他相關(guān)高校息并不會(huì)損害相關(guān)利益的，高校就不應(yīng)選擇拒絕公開整個(gè)文件。如果申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，高校應(yīng)當(dāng)書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，如果教育行政主管部門或者高校認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)予以公開，并將決定公開的高校信息內(nèi)容和理由書面通知第三方。
三、高校信息主動(dòng)公開與依申請公開的司法判定
《公開條例》、《辦法》規(guī)定了高校信息主動(dòng)公開和依申請公開兩種公開方式，確立了主動(dòng)公開為主、依申請公開為輔的信息公開制度模式。因此，對于不屬于主動(dòng)公開方式獲取的高校信息，公眾可以采用依申請公開方式獲取信息。主動(dòng)公開方式能夠滿足不特定多數(shù)人的一般信息需求，受眾面廣，公開成本相對較低，公開效率相對較高，容易在高校與公眾之間形成良性互動(dòng)局面。依申請公開方式能夠滿足個(gè)體的特殊信息需求，公開成本相對較高，公開效率相對較低，并且申請人還要符合一定條件和要求。對于可以公開的高校環(huán)境信息，能夠主動(dòng)公開的盡量采用主動(dòng)公開方式予以公開，防止高校以依申請公開的方式代替應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的方式�！掇k法》第9條規(guī)定：“除高等學(xué)校已公開的信息外，公民、法人和其他組織還可以根據(jù)自身學(xué)習(xí)、科研、工作等特殊需要，以書面形式（包括數(shù)據(jù)電文形式）向?qū)W校申請獲取相關(guān)信息。”由于高校在收集、制作或者獲取信息上具有優(yōu)勢，由高校主動(dòng)公開信息符合客觀實(shí)際，能夠在最短的時(shí)間內(nèi)使盡可能多的公眾知曉，有利于降低公開成本，滿足公眾的一般信息需求，同時(shí)高校通過主動(dòng)公開信息將高校的辦學(xué)活動(dòng)和提供社會(huì)公共服務(wù)過程置于公眾的監(jiān)督和批評之下，有利于深化高校校務(wù)公開、促進(jìn)高校依法治校、提高高校管理水平、提高教育工作透明度、廣泛接受群眾監(jiān)督、加強(qiáng)高校黨風(fēng)廉政建設(shè)。
在司法實(shí)踐中，圍繞高校信息主動(dòng)公開還是依申請公開，主要有以下方面問題需要從司法上予以認(rèn)定和解決：
一是關(guān)于申請人原告資格的認(rèn)定�！掇k法》第9條規(guī)定：“除高等學(xué)校已公開的信息外，公民、法人和其他組織還可以根據(jù)自身學(xué)習(xí)、科研、工作等特殊需要，以書面形式（包括數(shù)據(jù)電文形式）向?qū)W校申請獲取相關(guān)信息。”據(jù)此，申請人申請公開的高校信息被限定在“自身學(xué)習(xí)、科研、工作等特殊需要”范圍之內(nèi)�！秶鴦�(wù)院辦公廳關(guān)于施行＜中華人民共和國政府信息公開條例＞若干問題的意見》第（14）項(xiàng)：“行政機(jī)關(guān)對申請人申請公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)的政府信息，可以不予提供�！睆纳鲜鲆�(guī)定看，作為行政機(jī)關(guān)或者高等學(xué)校面對依申請公開信息時(shí)，可以原則要求申請人獲取信息應(yīng)當(dāng)是基于自身學(xué)習(xí)、科研、工作等特殊需要，但是由于“三需要”沒有統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中難以操作，如果僅以“三需要”作為限制申請人申請資格的一個(gè)條件，不符合《公開條例》的立法精神和目的，不利于公眾知情權(quán)的保障。且隨著《公開條例》的實(shí)施，很多行政機(jī)關(guān)不再以“三需要”作為公眾獲取信息的一個(gè)前提條件。在司法實(shí)踐中，對于“三需要”是否會(huì)影響到申請人的原告主體資格存有爭議。一種意見認(rèn)為，高校認(rèn)為申請人的信息公開申請不符合“三需要”要求不予公開信息的，申請人不服向人民法院起訴的，申請人不具有原告主體資格，人民法院應(yīng)當(dāng)不予受理或者裁定駁回起訴。另一種意見認(rèn)為，“三需要”是人民法院實(shí)體審理的問題，高校認(rèn)為申請人的信息公開申請不符合“三需要”要求不予公開信息的，申請人與高校的不予公開信息行為之間存在法律上的利害關(guān)系，申請人具有原告主體資格。人民法院在案件實(shí)體審理中，可以要求原告對特殊需要事由作出說明。如果原告不能作出合理說明，人民法院可以判決駁回原告的訴訟請求。應(yīng)當(dāng)說，這里第二種意見更符合政府信息公開發(fā)展要求。
二是關(guān)于主動(dòng)公開信息申請前置的認(rèn)定。最高人民法院《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第3條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行主動(dòng)公開政府信息義務(wù)，直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)告知其先向行政機(jī)關(guān)申請獲取相關(guān)政府信息。對行政機(jī)關(guān)的答復(fù)或者逾期不予答復(fù)不服的，可以向人民法院提起訴訟�！币虼�，對于屬于高校主動(dòng)公開范圍的信息，公民、法人或者其他組織認(rèn)為高校應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開而未主動(dòng)公開，直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)告知其先向高校提出申請，對高校答復(fù)不服的，再向人民法院提起訴訟。這種規(guī)定將申請前置作為申請人獲得訴權(quán)的前提條件，申請人未經(jīng)申請直接向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)不予受理或者裁定駁回起訴。這事實(shí)上將高校主動(dòng)公開信息通過申請人的申請轉(zhuǎn)化為依申請公開，這樣高校信息主動(dòng)公開所表現(xiàn)出來的對世權(quán)則由于申請人的申請轉(zhuǎn)變?yōu)閷θ藱?quán)。實(shí)踐中，可能遇到的問題是，如果高校信息屬于主動(dòng)公開與依申請公開界限不清時(shí)，是否還需要申請前置。換言之，對于主動(dòng)公開和依申請公開界限不清時(shí)，申請人直接向人民法院起訴的是否具有訴權(quán)。事實(shí)上，此類問題不是一個(gè)程序問題，而是應(yīng)當(dāng)由人民法院經(jīng)過開庭審理后作出判斷的實(shí)體問題。因此，當(dāng)主動(dòng)公開與依申請公開界限不清時(shí)，申請人向人民法院起訴的，法院應(yīng)當(dāng)受理并依法作出裁判。
三是關(guān)于依申請公開內(nèi)部信息與過程性信息的認(rèn)定。在理解內(nèi)部信息和過程性信息時(shí)，需要首先明確這兩個(gè)概念的基本內(nèi)涵和外延，這也是進(jìn)一步判斷內(nèi)部信息和過程性信息應(yīng)否公開的前提和基礎(chǔ)。簡言之，內(nèi)部信息是高校在日常工作中制作或者獲取的的內(nèi)部管理信息。高校內(nèi)部管理行為與履行職責(zé)行為是否存在一致或者交叉，如果是一致的，自然內(nèi)部信息應(yīng)該屬于政府信息；如果存在交叉，那么交叉部分的內(nèi)部信息應(yīng)該屬于政府信息。實(shí)踐中，從廣義上說，高校履行職責(zé)的行為既包括內(nèi)部行為，也包括外部行為。內(nèi)部行為是高校在內(nèi)部組織管理過程中所作的只對組織內(nèi)部產(chǎn)生法律效力的行為。內(nèi)部行為的適用對象限于內(nèi)部相對人，對外部相對人不具有法律效力。內(nèi)部管理行為是高校為了順利有效地履行其社會(huì)職能而對其內(nèi)部各系統(tǒng)和關(guān)系進(jìn)行的有意識的計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制的活動(dòng)過程，有組織管理、人事管理、財(cái)務(wù)管理和物質(zhì)設(shè)施管理等等不同的層次和職能的分工。內(nèi)部行為與內(nèi)部管理行為含義上基本上一致。從狹義上說，高校履行職責(zé)的行為主要是指高校外部行為，而高校的內(nèi)部管理行為則不屬于高校履行職責(zé)的行為�；谶@些分析，可以認(rèn)為高校內(nèi)部管理信息不屬于政府信息。實(shí)踐中，高校在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息，主要包括本校內(nèi)部管理信息，比如工作部署、考核獎(jiǎng)勵(lì)、工資福利等；高校之間的聯(lián)絡(luò)信息，比如工作聯(lián)系與溝通、交流與指導(dǎo)等。過程性信息是高校正在討論、研究或者審查過程中的信息。這里也需要明確過程性信息是否屬于政府信息。其中，關(guān)鍵在于需要明確高校正在討論、研究或者審查過程是否屬于高校履行職責(zé)過程。應(yīng)當(dāng)說，討論、研究或者審查行為屬于高校履行職責(zé)的具體環(huán)節(jié)和表現(xiàn)形式，高校討論、研究、審查行為均屬于高校履行職責(zé)的行為。因此，過程性信息應(yīng)該屬于政府信息。當(dāng)然，實(shí)踐中也可能出現(xiàn)內(nèi)部信息與過程性信息出現(xiàn)交叉的情形。比如，高校在內(nèi)部管理過程中正在討論、研究或者審查中的信息。一般而言，這種信息不屬于政府信息。過程性信息反映了高校正在討論、研究或者審查過程，這些過程相較最終形成的行為是未成熟的，尚處于形成過程之中。過程性信息恰好反映了高校行為從開始、發(fā)展到完成的形成過程。高校在日常工作制作或者獲取的處于討論、研究或者審查中的過程性信息，比如調(diào)查報(bào)告、統(tǒng)計(jì)分析、處理意見等。作為高校內(nèi)部信息不公開的依據(jù)在于內(nèi)部信息是高校處理內(nèi)部管理事務(wù)，不對外產(chǎn)生法律效力。這類信息量大，公開成本高。過程性信息不公開的理由在于過程性信息尚不不成熟、不確定，一旦公開可能影響充分發(fā)表意見，影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，對于申請人申請公開的高校信息，如果屬于高校內(nèi)部信息或者過程性信息，可以不予提供。但內(nèi)部信息和過程性信息也不是一概排除司法審查的，內(nèi)部信息和過程性信息一旦符合高校在開展辦學(xué)活動(dòng)和提供社會(huì)公共服務(wù)過程中產(chǎn)生、制作、獲取的以一定形式記錄、保存的信息特征，涉及公民、法人或者其他組織的切身利益，需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的，此時(shí)內(nèi)部信息和過程性信息應(yīng)該公開。對于過程性信息中的事實(shí)信息應(yīng)當(dāng)公開；當(dāng)過程結(jié)束后，過程性信息應(yīng)該公開；事實(shí)信息與意見信息混合時(shí)，可以區(qū)別公開。
四、高校信息公開與學(xué)術(shù)自由的司法平衡
高校屬于事業(yè)法人，其功能是組織教育、教學(xué)的場所，按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，高校在教育行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下組織和進(jìn)行教育、教學(xué)工作。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，高校在教育活動(dòng)中實(shí)際上處于一種特殊主體的位置，高校在教育活動(dòng)中受教育行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，處于被管理者的地位，但與此同時(shí)，由于受教育活動(dòng)廣泛性的影響，在法律、法規(guī)授權(quán)的情況下，高校有時(shí)需要履行一些行政管理的職能，如對教師、學(xué)生的管理，頒發(fā)學(xué)業(yè)、學(xué)位證書等，此時(shí)，高校因授權(quán)而又處在管理者的地位。因此，既要最大限度地尊重高校的辦學(xué)自主權(quán)、學(xué)生管理權(quán)，又要加強(qiáng)對高校的監(jiān)督和管理。高校作為一個(gè)組織系統(tǒng)，高校教育活動(dòng)應(yīng)當(dāng)在法治環(huán)境下運(yùn)行，不能游離于法治之外。為了保障高校辦學(xué)自主權(quán)，高校在教學(xué)管理活動(dòng)中行使處分權(quán)，如違紀(jì)處分、學(xué)籍管理、勒令退學(xué)、開除學(xué)籍、拒絕頒發(fā)學(xué)歷證書和學(xué)位證書等，同時(shí)在學(xué)術(shù)管理活動(dòng)中行使學(xué)術(shù)權(quán)力，如對學(xué)生考試成績的評定、學(xué)位論文專業(yè)水準(zhǔn)評定、導(dǎo)師資格的授予和教師職稱評定等。高�；趯W(xué)術(shù)自由所享有的學(xué)術(shù)性自治權(quán)力，國家原則上不能介入，這是由學(xué)術(shù)自由的自由權(quán)性質(zhì)和學(xué)術(shù)的專業(yè)性判斷特征決定的；高校基于對學(xué)術(shù)自由的功能性保障所需要的行政性自治權(quán)力，雖然也屬于高等學(xué)校的自治權(quán)力，但與直接基于學(xué)術(shù)自由的學(xué)術(shù)權(quán)力相比，國家可以在較為廣泛的范圍內(nèi)介入。高校所享有的自治權(quán)力意味著高校在獲得法律授權(quán)之后，對其內(nèi)部成員來說已經(jīng)具有了合法的管理權(quán)力，高校成員具有服從的義務(wù)。與高校的自治權(quán)力相比，師生員工和社會(huì)公眾的權(quán)利則相對比較薄弱，甚至是不對稱的。高校信息公開恰好促使高校與師生員工和社會(huì)公眾之間的關(guān)系從不平衡走向平衡。
人民法院在審理高校信息公開行政訴訟案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意平衡信息公開與學(xué)術(shù)自主的關(guān)系。美國在審理涉及高校案件的兩百年歷史中，發(fā)展出了“學(xué)術(shù)遵從”原則，并據(jù)此對大學(xué)的學(xué)術(shù)自治提供持續(xù)性的傾斜保護(hù)。學(xué)術(shù)遵從原則是美國法院在審判涉及高校案件時(shí)尊重大學(xué)的專業(yè)性與自治性，盡可能地遵從高校在學(xué)術(shù)研究、人事管理、學(xué)生錄取、教學(xué)與紀(jì)律管理等內(nèi)部管理事項(xiàng)方面作出的決議，盡可能地避免干涉大學(xué)事務(wù)，法院的這一克制態(tài)度被學(xué)者歸納為“司法的學(xué)術(shù)遵從”或“學(xué)術(shù)問題上的司法克制”原則。[4]在高校信息公開中必然涉及不同利益之間的沖突與矛盾，涉及利益的限制與平衡問題。對于高校信息公開的限制，既有基于保護(hù)公共利益需要進(jìn)行的限制，主要包括高校公開信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定和學(xué)校安全穩(wěn)定，不得涉及國家秘密；也有基于保護(hù)私人利益需要進(jìn)行的限制，主要包括高校不得公開涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息。因此，高校信息公開是一個(gè)多元利益主體之間博弈的過程，是利益在不同主體間一次次重新分配以達(dá)到某種平衡的過程。[5]人民法院在審理高校信息公開案件過程中必須在維護(hù)國家根本利益的前提下，對各種利益作出取舍和協(xié)調(diào)。認(rèn)識現(xiàn)實(shí)生活中存在的各種社會(huì)利益，僅僅是人民法院審理高校信息公開案件的第一個(gè)環(huán)節(jié)，人民法院還必須依法對各種利益進(jìn)行取舍和協(xié)調(diào)。由于我國現(xiàn)行法律規(guī)定相對比較抽象和原則，導(dǎo)致信息權(quán)利邊界呈現(xiàn)出模糊性和交叉性，容易成為高校隱瞞或者遺漏重大信息的借口，導(dǎo)致在權(quán)益保護(hù)的利益平衡過程中給高校信息公開造成很多不確定性。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，高校信息公開也會(huì)面臨著一些新情況新問題。比如，作為高校學(xué)生要求查閱試卷，這涉及到高校在公開信息過程中需要處理好特定學(xué)生的知情權(quán)和其他學(xué)生的隱私權(quán)關(guān)系。再比如，高校收費(fèi)的項(xiàng)目、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)務(wù)、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理制度，學(xué)校經(jīng)費(fèi)來源、年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算決算方案，財(cái)政性資金、受捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用與管理情況，儀器設(shè)備、圖書、藥品等物資設(shè)備采購和重大基建工程的招投標(biāo)等信息公開，這些信息公開直接關(guān)系到高校的經(jīng)費(fèi)保障和健康持續(xù)發(fā)展。因此，在高校信息公開過程中必然存在不同利益的矛盾乃至沖突，需要公平合理地分配各種社會(huì)利益。人民法院審理高校信息公開案件的利益平衡機(jī)制必須適應(yīng)社會(huì)利益多樣化的新情況，既要平衡和協(xié)調(diào)公共利益與私人利益之間的關(guān)系，又要認(rèn)真考慮和平衡不同范圍的公共利益，并且還要最大程度地尊重學(xué)術(shù)自由，從而在充分平衡各種利益的基礎(chǔ)上，最大程度契合高校信息公開要求。
注釋:
[1]尹曉敏：“我國高校信息公開法律制度研究—基于教育部新頒＜高等學(xué)校信息公開辦法＞的分析”，載《現(xiàn)代教育科學(xué)》2011年第3期。
[2]楊小軍：“論政府信息公開范圍”，載《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第2期。
[3]王名揚(yáng)：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第975頁。
[4]劉金晶：“法庭上的‘自主高校’—論美國司法中的‘學(xué)術(shù)遵從’原則”，載《環(huán)球法律評論》2011年第6期。
[5]劉萍、陳雅芝：“政府環(huán)境信息公開和保密的利益限制與平衡”，載《理論導(dǎo)刊》2011年第8期。
出處:《行政法學(xué)研究》2013年第2期
