[ 溫志光 ]——(2013-9-25) / 已閱5872次
目前，多個省份規(guī)定由人民檢察院和紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)對人民法院的執(zhí)行違法和怠于執(zhí)行行為進行檢察督促和責(zé)任追究。這種以外力督辦為主的執(zhí)行監(jiān)督局面不僅給當(dāng)事人平添了訴累，也給法院的社會形象帶來了極大的危害。所以，筆者認(rèn)為必須以法律為依據(jù)，以實踐為基礎(chǔ)，建設(shè)完善法院內(nèi)部的執(zhí)行監(jiān)督程序，努力形成一種以法院系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督為主，外部監(jiān)督為輔的內(nèi)緊外寬的執(zhí)行監(jiān)督局面。完善執(zhí)行監(jiān)督程序和執(zhí)行監(jiān)督措施，首先需要解決以下幾個方面的基礎(chǔ)性問題：
一、科學(xué)界定執(zhí)行機構(gòu)屬性
執(zhí)行機構(gòu)的屬性應(yīng)當(dāng)按照其工作性質(zhì)和機構(gòu)職能進行科學(xué)界定。執(zhí)行裁決機構(gòu)因其案件具有被動性、中立性、公正性、終局性的司法特性，具有準(zhǔn)司法性質(zhì)，其上下級管理應(yīng)當(dāng)堅持監(jiān)督與指導(dǎo)的關(guān)系。執(zhí)行實施機構(gòu)因其具有主動性、單方性、效率性、非終局性的行政特性，具有準(zhǔn)行政性質(zhì)，其上下級管理應(yīng)當(dāng)堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理。我國目前在法院下設(shè)執(zhí)行局這一具有行政領(lǐng)導(dǎo)色彩的機構(gòu)，雖并非絕對不可，但以司法原則和司法方式來管理行政性工作，就會影響其執(zhí)行效率。而在執(zhí)行局下設(shè)執(zhí)行裁決機構(gòu)這一準(zhǔn)司法機構(gòu)，以行政的方式來管理審判性工作，則難免影響執(zhí)行裁判工作的中立性，難以真正實現(xiàn)裁執(zhí)分離的司法政策。所以，只有將執(zhí)行裁決機構(gòu)，以審判部門進行管理，明確適用審級監(jiān)督、再審監(jiān)督和檢察院抗訴監(jiān)督，才能真正堅持裁執(zhí)分離的司法政策。而執(zhí)行局則專職于執(zhí)行實施和執(zhí)行管理這些行政行為，建立執(zhí)行監(jiān)督體制，實現(xiàn)真正的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理，提高效率，為解決執(zhí)行難和“執(zhí)行亂”創(chuàng)造體制基礎(chǔ)。
二、確認(rèn)執(zhí)行機構(gòu)主體資格
目前，執(zhí)行裁決案件主要有兩類：一類是審查仲裁裁決、公證債權(quán)文書等是否予以執(zhí)行；審查處理案外人對執(zhí)行標(biāo)的的異議；變更追加被執(zhí)行主體；審查對財產(chǎn)分配方案的異議等涉及案件實體權(quán)利的準(zhǔn)民事訴訟案件；另一類是審查執(zhí)行案件當(dāng)事人提出的執(zhí)行行為違法的執(zhí)行異議；對罰款、拘留決定的復(fù)議等準(zhǔn)行政訴訟案件。對這兩類案件統(tǒng)一適用民事訴訟法的程序性規(guī)定，難免使后一類案件的申請人處于維權(quán)弱勢一方的地位。而實踐中執(zhí)行異議裁決機構(gòu)在審查后一類案件時，無意中也在適用著行政復(fù)議和行政訴訟當(dāng)中的一些程序性規(guī)定，例如由作出違法執(zhí)行行為的法院一方承擔(dān)舉證不利的責(zé)任，而不是由主張執(zhí)行行為違法的當(dāng)事人一方承擔(dān)舉證不能的責(zé)任。
事實上執(zhí)行行為類似于行政執(zhí)法行為，執(zhí)行異議及其復(fù)議的申請人處于維權(quán)相對弱勢的一方，對其救濟應(yīng)當(dāng)參照行政復(fù)議和行政訴訟的相關(guān)法律和程序，才能真正維護當(dāng)事人的合法權(quán)利。執(zhí)行申訴應(yīng)當(dāng)類似于行政復(fù)議，但其監(jiān)督方法更為靈活多樣。執(zhí)行異議的處理類似于行政訴訟的一審程序，對執(zhí)行異議的復(fù)議類似于行政訴訟的二審程序，應(yīng)當(dāng)參照行政訴訟法及其相關(guān)程序中的一些做法，以作出執(zhí)行行為的執(zhí)行局為被告，兩者都應(yīng)當(dāng)實行舉證責(zé)任倒置，可以實行聽證制度，只有這樣才能使當(dāng)事人的合法權(quán)益得到切實的保障。但是，這就需要民事訴訟法執(zhí)行程序規(guī)定或者以后的執(zhí)行法律賦予執(zhí)行局參加行政復(fù)議和訴訟的主體資格。其實，在這一點上我們可以參照銀行等金融機構(gòu)法人的分支機構(gòu)，雖然執(zhí)行局不能成為獨立公法人，但可以形成符合自己規(guī)律的比較獨立的行政管理模式，也可以賦予其參加復(fù)議和訴訟的主體資格，只是最終責(zé)任仍需要由所屬法院來承擔(dān)。但是，由于此類訴訟的責(zé)任承擔(dān)多是對執(zhí)行行為的正確與否作出認(rèn)定，對錯誤的執(zhí)行行為責(zé)令糾正。法院對自己的錯誤行為錯之為錯之，知錯能改之，有利于維護法院良好的形象，沒有必要護短。需要承擔(dān)國家賠償責(zé)任的，又跟普通的司法賠償一樣。
三、明確執(zhí)行監(jiān)督部門和機構(gòu)
要明確執(zhí)行申訴案件的處理部門和機構(gòu)，就必須對執(zhí)行申訴案件的性質(zhì)有一個科學(xué)的認(rèn)識。對于審判案件的監(jiān)督由于法律有明確的再審程序規(guī)定，由審監(jiān)庭受理，沒有任何疑問。但是，對于執(zhí)行案件的監(jiān)督，由于執(zhí)行工作具有行政性特性，故其監(jiān)督應(yīng)當(dāng)既有司法性質(zhì)的裁判性監(jiān)督，又有行政性質(zhì)的監(jiān)督。對于裁判性質(zhì)的監(jiān)督民事訴訟法第二百零二條有了執(zhí)行異議的規(guī)定，但是對于行政性質(zhì)的監(jiān)督民事訴訟相關(guān)規(guī)定只是簡單規(guī)定可以向上級法院申訴，沒有明確監(jiān)督的性質(zhì)，也沒有明確監(jiān)督程序，只是一些零碎的監(jiān)督措施，故實踐中也沒有明確的監(jiān)督部門。所以，明確執(zhí)行行政監(jiān)督的性質(zhì)，完善執(zhí)行監(jiān)督基礎(chǔ)，構(gòu)建執(zhí)行行政監(jiān)督程序，明確執(zhí)行行政監(jiān)督部門后，才能用好執(zhí)行行政監(jiān)督措施。
由于執(zhí)行行政監(jiān)督不同于裁判性質(zhì)的監(jiān)督，強調(diào)命令性、效率性，故最好由執(zhí)行局設(shè)立專門的執(zhí)行監(jiān)督機構(gòu)受理最為合理。而審監(jiān)庭則應(yīng)當(dāng)明確對執(zhí)行復(fù)議裁決不服具有依據(jù)審判監(jiān)督程序啟動再審的受理權(quán)�，F(xiàn)在因執(zhí)行局隸屬于法院之下，故執(zhí)行異議的處理，還不能適用行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，但其實質(zhì)具有行政訴訟一審的效果，當(dāng)事人提起復(fù)議為最終處理決定，實質(zhì)具有行政訴訟二審終審的效果，故對執(zhí)行異議復(fù)議不服的，只能依據(jù)審判監(jiān)督程序，提起再審。
四、完善執(zhí)行考核和人事監(jiān)督
執(zhí)行監(jiān)督不同于審判監(jiān)督中的審級監(jiān)督和再審監(jiān)督以一紙判決或裁定對相關(guān)部門的判決或裁定作出否定即可，而是必須實實在在的督促相關(guān)部門作出行為改正。執(zhí)行監(jiān)督絕不是一種簡單的說教工作，而是監(jiān)督與被監(jiān)督兩種力量的博弈。在沒有權(quán)力支撐的狀態(tài)下，監(jiān)督部門只能是屢戰(zhàn)屢敗，最終不戰(zhàn)而敗。所以，監(jiān)督部門必須對被監(jiān)督部門具有支配性或威懾性的權(quán)力支撐。否則，局限在口頭或書面上的監(jiān)督性措施都將流于形式。所以，完善執(zhí)行考核和人事監(jiān)督是完善執(zhí)行監(jiān)督基礎(chǔ)的關(guān)鍵。
《最高人民法院關(guān)于高級人民法院統(tǒng)一管理執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》第十一條明確規(guī)定：中級人民法院、基層人民法院和專門人民法院執(zhí)行機構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人在按干部管理制度和法定程序規(guī)定辦理任免手續(xù)前應(yīng)征得上一級人民法院的同意。上級人民法院認(rèn)為下級人民法院執(zhí)行機構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人不稱職的，可以建議有關(guān)部門予以調(diào)整、調(diào)離或者免職。這一規(guī)定正是賦予了上級人民法院對下級人民法院執(zhí)行機構(gòu)的人事任免監(jiān)督權(quán)，邁出了完善執(zhí)行監(jiān)督基礎(chǔ)比較關(guān)鍵的一步。但是，該規(guī)定只是權(quán)力賦予，卻沒有程序規(guī)定。我們必須建立上級人民法院執(zhí)行機構(gòu)對下級人民法院執(zhí)行機構(gòu)的績效考核程序和方法，以進一步完善該規(guī)定賦予的人事任免監(jiān)督權(quán)這一執(zhí)行監(jiān)督的基礎(chǔ)。
同時，我們還應(yīng)當(dāng)賦予本級法院執(zhí)行監(jiān)督機構(gòu)對本級執(zhí)行實施機構(gòu)一定的績效考核權(quán)，通過相應(yīng)的績效考核程序和獎懲激勵措施，切實督促執(zhí)行人員提高執(zhí)行效率，維護執(zhí)行公正。由于執(zhí)行工作的目的、方法、原則、管理和監(jiān)督等方面均不同于審判工作，所以，執(zhí)行工作的績效考核方法也應(yīng)與審判工作的績效考核有所區(qū)別。其績效考核方法應(yīng)當(dāng)有利于鼓勵辦案人員多辦案、多辦難案，多結(jié)案、多結(jié)積案，案款早到位、早發(fā)放，有利于監(jiān)督下級法院和同級法院執(zhí)行人員不敢違法執(zhí)行、不敢怠于執(zhí)行。最后，對執(zhí)行人員的人事處理建議決定應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照考核辦法進行。
五、完善執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督機制
執(zhí)行監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系的利用一方面拓寬了執(zhí)行監(jiān)督的渠道、提供了便捷的監(jiān)督方法，另一方面也是執(zhí)行監(jiān)督公開化的一個重要措施。通過網(wǎng)絡(luò)可以使執(zhí)行監(jiān)督機構(gòu)以最快捷的方式了解案件辦理情況，主要是監(jiān)督延期超期辦理的情況。目前，我國已經(jīng)建立全國執(zhí)行網(wǎng)，所有執(zhí)行案件的基本信息都必須錄入執(zhí)行網(wǎng)。該執(zhí)行網(wǎng)建立了案件超期預(yù)警信息和強制措施延期預(yù)警信息，是一個行使執(zhí)行監(jiān)督權(quán)很好的工具。但是，目前出現(xiàn)的問題是只預(yù)警不監(jiān)督，無法起到執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督應(yīng)有的效果。
筆者認(rèn)為在完善了執(zhí)行監(jiān)督權(quán)力基礎(chǔ)和執(zhí)行監(jiān)督具體程序的基礎(chǔ)上，這一狀況自然會有明顯的改善。執(zhí)行監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)在現(xiàn)行聯(lián)結(jié)上下級法院執(zhí)行機構(gòu)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)連接信訪窗口和立案窗口，對于下級和同級法院強制措施超期未解除、超期未結(jié)案件自動轉(zhuǎn)入執(zhí)行監(jiān)督的案件和信訪窗口轉(zhuǎn)入立案窗口、立案窗口轉(zhuǎn)入執(zhí)行監(jiān)督的案件，自上而下直接轉(zhuǎn)入各級執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)的用戶名下，作出的監(jiān)督?jīng)Q定由各級領(lǐng)導(dǎo)自下而上轉(zhuǎn)入簽批。通過網(wǎng)絡(luò)化的辦公程序，能夠使得行政權(quán)的行使公開化，使行政領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行人員的責(zé)任機制落到實處。
（作者單位：山西省晉中市中級人民法院）
