[ 董剛 ]——(2004-1-16) / 已閱41311次
論行政聽(tīng)證程序的意義
內(nèi)容提要：行政聽(tīng)證制度是行政程序制度的核心和靈魂，在西方國(guó)家已有很長(zhǎng)的歷史。我國(guó)近年來(lái)借鑒了其中的部分內(nèi)容，初步形成了行政聽(tīng)證程序制度，這對(duì)我國(guó)法制化進(jìn)程起了推動(dòng)作用。本文將從五個(gè)不同的角度分析其意義，同時(shí)也對(duì)該程序的完善提出幾點(diǎn)建議。
關(guān)鍵詞： 行政聽(tīng)證 正當(dāng)法律程序 法治 成本 WTO
一、行政聽(tīng)證程序的含義、法律基礎(chǔ)和主要內(nèi)容
行政聽(tīng)證程序是指行政機(jī)關(guān)在做出重大的、影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的決定之前，聽(tīng)取當(dāng)事人陳述、申辯和質(zhì)證，然后根據(jù)雙方質(zhì)證、核實(shí)的材料做出行政決定的一種程序。[1]行政聽(tīng)證程序的目的在于弄清事實(shí)、發(fā)現(xiàn)真相，給予當(dāng)事人就重要的事實(shí)表現(xiàn)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。其本質(zhì)便是公民運(yùn)用法定權(quán)利抵抗行政機(jī)關(guān)可能的不當(dāng)行政行為，縮小公民這類“弱勢(shì)群體”與行政機(jī)關(guān)之間地位不平等所造成的巨大反差。
一般認(rèn)為，行政聽(tīng)證程序來(lái)源于英國(guó)法中的“自然公正原則”（natural justice），而美國(guó)憲法所確立的“正當(dāng)法律程序”使其進(jìn)一步深化。這種程序要求在行政領(lǐng)域內(nèi)實(shí)行通知、聽(tīng)證、當(dāng)事人理由之申辯三項(xiàng)程序，而聽(tīng)證程序是其核心內(nèi)容。大陸法系國(guó)家的行政聽(tīng)證程序一般認(rèn)為來(lái)源于其法治國(guó)理論。
我國(guó)1996年頒布的《行政處罰法》正式引入了行政聽(tīng)證程序。《行政處罰法》第42條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)做出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照，數(shù)額較大的罰款等決定之前，應(yīng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。”1998年5月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》也對(duì)價(jià)格聽(tīng)證做了明確的規(guī)定。2000年通過(guò)的《立法法》又規(guī)定：在行政法的起草過(guò)程中為廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取聽(tīng)證會(huì)的形式。一般認(rèn)為，行政聽(tīng)證是行政行為司法化的標(biāo)志，具有“準(zhǔn)司法性”。各國(guó)的行政聽(tīng)證程序大體可以分為正式聽(tīng)證程序、非正式聽(tīng)證程序；事前聽(tīng)證、事后聽(tīng)證等幾種類型�？v觀西方行政程序較為發(fā)達(dá)國(guó)家的行政聽(tīng)證程序一般涉及以下幾項(xiàng)內(nèi)容：（1）聽(tīng)證主持人；（2）當(dāng)事人制度；（3）聽(tīng)證范圍；（4）證據(jù)制度；（5）案卷制度；（6）代理人制度；及具體行政聽(tīng)證程序，涵蓋了行政立法、執(zhí)法等各個(gè)領(lǐng)域。
二、行政聽(tīng)證程序的意義
（一） 從理論角度看行政聽(tīng)證程序的意義
人們經(jīng)常將權(quán)利分為兩種：公權(quán)和私權(quán)。行政權(quán)顯然是屬于公權(quán)的一種。狄驥說(shuō)過(guò)“不存在一種因國(guó)家權(quán)利存在而不同于私權(quán)的所謂公法精神，法只有一種精神，那就是公平精神�！倍诜审w系中，維系這種公平精神，平衡公權(quán)力與私權(quán)利的法律大體可分為兩類。一類是實(shí)體法，另一類是程序法。實(shí)體法用以規(guī)范當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，程序法則使這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系得以實(shí)施。一個(gè)國(guó)家即使實(shí)體法律再健全，沒(méi)有嚴(yán)格的程序予以保障也等于零。前些年，與西方國(guó)家重視法律程序的現(xiàn)象相比照，我國(guó)的法學(xué)家在考察法制建設(shè)時(shí)，過(guò)多地強(qiáng)調(diào)令行禁止，側(cè)重于法的實(shí)體性方面，而對(duì)于在現(xiàn)代法制中理應(yīng)占據(jù)重要地位的法律程序卻缺乏應(yīng)有的關(guān)注與理解。[2]
因此，行政聽(tīng)證程序制度的設(shè)立，使行政相對(duì)人的權(quán)益免受侵犯。同時(shí)，也保障了行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。將行政主體納入相對(duì)人監(jiān)督的范圍內(nèi)，以防止行政專權(quán)和武斷。最大限度的限制了行政主體公權(quán)力的濫用，在公權(quán)利與私權(quán)利之間找到了一個(gè)最佳平衡點(diǎn)。
( 二 )從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看行政聽(tīng)證程序的意義：
產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯認(rèn)為, 生產(chǎn)者的目標(biāo)就是試圖節(jié)省交易費(fèi)用，以最低的成本換取最大的利潤(rùn)。同樣，在行政法領(lǐng)域仍然存在著成本問(wèn)題，即行政效率。行政法之所以產(chǎn)生，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，可以歸因于理性配置社會(huì)資源。[3]行政活動(dòng)的效率取決于各種因素：行政行為方式的選擇、環(huán)節(jié)的合理安排、過(guò)程的科學(xué)組合。最重要的當(dāng)屬程序的設(shè)置。表面上看，行政聽(tīng)證程序的設(shè)置非但沒(méi)有減少成本，反而增加了行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。然而事實(shí)并非如此，“秩序是協(xié)商而定的，而非通過(guò)服從贏得�！盵4]一項(xiàng)行政決定對(duì)一部分人利益的剝奪，必須得到相對(duì)人的理解和認(rèn)可，使相對(duì)人在程序完成之后，能夠情愿地服從決定。行政聽(tīng)證程序在行政機(jī)關(guān)違法案件調(diào)查承辦人員和相對(duì)人的參加下，由行政機(jī)關(guān)對(duì)其決定的依據(jù)進(jìn)行舉證，當(dāng)事人質(zhì)證。通過(guò)雙方舉證責(zé)任的合理分擔(dān)和當(dāng)事人對(duì)其意見(jiàn)的陳述、申辯，進(jìn)一步核實(shí)證據(jù)，查清事實(shí)。這樣，相對(duì)人可能了解到一些此前自己并不清楚的事項(xiàng)，對(duì)整個(gè)行政行為的合法性、合理性有了更清楚的認(rèn)識(shí)。當(dāng)相對(duì)人認(rèn)識(shí)到自己確實(shí)違反了相關(guān)行政法律規(guī)定時(shí)，便可能放棄行政復(fù)議或訴訟，這并非意味著對(duì)相對(duì)人權(quán)利的限制，而是在保留了當(dāng)事人原有的行政救濟(jì)權(quán)利的同時(shí)，大大提高了行政效率。同時(shí)，由于行政機(jī)關(guān)在做出最終行政決定之前，通過(guò)聽(tīng)證程序進(jìn)一步查清事實(shí)，對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益進(jìn)行事前救濟(jì)，將相對(duì)人權(quán)益的保障提高到一個(gè)新的水平，也盡可能地避免了因違法行政而導(dǎo)致國(guó)家賠償造成的不必要的成本增加。也就是通過(guò)提前支付較少的交易成本，置換更大的因違法行政而耗費(fèi)的交易成本，同時(shí)，有效的推動(dòng)了行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有助于行政預(yù)期的增值。
（三） 行政法律體系的角度看行政聽(tīng)證的意義
整個(gè)行政法律制度大致可分為四類：行政許可制度、行政處罰制度、行政強(qiáng)制制度和行政程序制度。其中行政程序制度可分為行政立法程序、行政機(jī)關(guān)做出具體行政行為的程序和對(duì)行政行為的司法審查程序。行政立法程序主要由《立法法》規(guī)定；司法審查程序主要由《行政訴訟法》加以調(diào)整，而對(duì)中間的一部分具體行政行為程序的規(guī)定我國(guó)尚不健全。行政聽(tīng)證程序無(wú)疑是行政程序制度的核心部分，是行政程序公開(kāi)原則的具體體現(xiàn)。行政公開(kāi)原則一般要求：（1）事前公開(kāi)：即行政機(jī)關(guān)事前要公布有關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章以約束相對(duì)人的行為；（2）事中公開(kāi)：主要就是指行政處理活動(dòng)中采用的聽(tīng)證程序和資信（情報(bào)）公開(kāi)程序；（3）事后公開(kāi)：即行政決定要向相對(duì)人和社會(huì)公眾公開(kāi)。由此可見(jiàn)，行政聽(tīng)證程序是行政程序制度中必不可少的一環(huán)，行政聽(tīng)證程序的缺漏必將導(dǎo)致整個(gè)行政法律體系的重大破壞。
（四）從我國(guó)依法治國(guó)的角度看行政聽(tīng)證程序的意義
在我國(guó)依法治國(guó)的方略中，依法行政是核心。如果抽去依法行政的內(nèi)容，依法治國(guó)就會(huì)變的空洞和殘缺。有法可依固然重要，但現(xiàn)代法治國(guó)家，行政相對(duì)人的權(quán)益之所以能受到一定程度的保障，在很大程度上歸功于程序法治。如果一個(gè)國(guó)家出現(xiàn)了“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)”的現(xiàn)象，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審視其程序法治是否健全。聽(tīng)證是程序民主化的產(chǎn)物，在沒(méi)有設(shè)立行政聽(tīng)證程序之前，大部分行政處罰決定都是在行政機(jī)關(guān)調(diào)查之后直接做出，加之行政復(fù)議、行政訴訟固有的局限性，很容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)工作人員“暗箱操作”，腐敗得以滋生。通過(guò)行政聽(tīng)證程序，行政過(guò)程的公開(kāi)性、透明度得以增加。在有效地保障相對(duì)人權(quán)益的同時(shí)，政府的聲譽(yù)也得到提高，在行政主體與相對(duì)人之間架構(gòu)起一個(gè)雙方能夠溝通與合作、引導(dǎo)與接受的空間。更重要的是在依法治國(guó)的進(jìn)程中，公民和行政執(zhí)法人員的法律意識(shí)得到了加強(qiáng)。
（五） 我國(guó)加入WTO與國(guó)際化接軌角度看行政聽(tīng)證程序的意義及完善
隨著我國(guó)加入WTO，行政法制如何與國(guó)際接軌變得十分重要。WTO規(guī)則主要就是行政法規(guī)則，其三大基本原則之一就是透明度原則（transparent principle），這就要求我國(guó)行政聽(tīng)證程序的范圍應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大，不能僅限于行政處罰方面，而應(yīng)擴(kuò)展到行政立法、行政許可等多項(xiàng)制度當(dāng)中。同時(shí)，聽(tīng)證程序在規(guī)范程度上應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)以適應(yīng)國(guó)際化的需要。
1．行政聽(tīng)證參加人范圍的擴(kuò)大：目前，我國(guó)行政程序的當(dāng)事人僅限于行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人，而在西方國(guó)家一切與該處理決定有厲害關(guān)系的人均可參加，這對(duì)于相對(duì)人權(quán)益的保障和行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)更為有利。
2．聽(tīng)證筆錄制度：《行政處罰法》第二條僅規(guī)定“聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄交當(dāng)事人審核無(wú)誤后簽字或蓋章�！敝劣诠P錄當(dāng)中應(yīng)當(dāng)涉及哪些事項(xiàng)未予規(guī)定，這樣寬泛的自由度無(wú)疑會(huì)使聽(tīng)證程序形同虛設(shè)。而西方國(guó)家對(duì)此做了明確的說(shuō)明。以《美國(guó)聯(lián)邦行政程序法》為例，其第556條規(guī)定聽(tīng)證筆錄應(yīng)包含下列事項(xiàng)：（1）任何口頭的、書(shū)面的或其他形式證據(jù)的記錄；（2）行政機(jī)關(guān)擬定的事實(shí)的裁定、法律結(jié)論的裁決；（3）聽(tīng)證程序中提出的全部文書(shū)，申請(qǐng)書(shū)[5]。這樣明確的規(guī)定無(wú)疑為此后的行政決定奠定了基礎(chǔ)。
3．案卷制度：在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)做出最終處理決定時(shí)的依據(jù)是什么，是限于聽(tīng)證筆錄中的內(nèi)容還是要結(jié)合其他內(nèi)容，法律未予明確。美國(guó)聯(lián)邦行政程序法明確規(guī)定的“案卷排他”原則值得我們借鑒。即“聽(tīng)證筆錄、證物以及在該程序中提出的全部文書(shū)、申請(qǐng)書(shū)是做出裁決的唯一依據(jù)”.正像伯納德·施瓦茨所說(shuō)的那樣：“在依法舉行的聽(tīng)證中，行政庭做出裁決時(shí)，不得考慮審訊記錄以外的任何材料。若不遵守這一原則，受審訊的權(quán)利就毫無(wú)價(jià)值了�！盵6]因此，在我國(guó)的行政聽(tīng)證程序中明確這一點(diǎn)非常必要，是其準(zhǔn)司法性的體現(xiàn)。
4．在行政許可和行政強(qiáng)制制度中建立聽(tīng)證程序：行政機(jī)關(guān)在實(shí)施許可行為時(shí)，應(yīng)允許利害關(guān)系人提出自己的觀點(diǎn)、陳述自己的理由。以防止行政機(jī)關(guān)在行政許可中的偏私。此外，在行政強(qiáng)制中，如果對(duì)行政機(jī)關(guān)濫用行政強(qiáng)制的行為不采用事前的預(yù)防，不但給事后的救濟(jì)（行政復(fù)議、行政訴訟）增加負(fù)擔(dān)，也會(huì)使處于弱勢(shì)地位的行政相對(duì)人造成不可彌補(bǔ)的損失。
總之，行政聽(tīng)證程序決不是一個(gè)孤立的程序，必須將其置于整個(gè)行政程序制度，整個(gè)行政法律體系、整個(gè)社會(huì)發(fā)展過(guò)程的各個(gè)領(lǐng)域中考慮其意義，這樣才能發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值。
Abstract: The administrative hearing system is the core of administrative procedural system. It has a long history in western countries. We transplanted some parts of it into our legal system. And it has played a great importance in the process of propelling China’s legalization. I will analyze its significance from five angles, and give my several suggestions to make the procedure more perfect.
Key words: administrative hearing due process of law rules of law cost WTO
