[ 王衛(wèi)洲 ]——(2013-12-1) / 已閱18023次
在征地拆遷糾紛中，爭議根本原因大多為補(bǔ)償問題，對于不服征地補(bǔ)償安置方案如何解決，《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款作出如下規(guī)定：“市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征收土地方案的實(shí)施。”
正是由于這樣的規(guī)定，很多人認(rèn)為對補(bǔ)償安置方案不服，應(yīng)當(dāng)政府通過特殊的“協(xié)調(diào)”“裁決”程序處理，被征收人訴至法院或申請行政復(fù)議往往被拒之門外，現(xiàn)筆者根據(jù)多年的工作經(jīng)驗(yàn)及相關(guān)法律規(guī)定，對此事予以論述，希望能夠?qū)Ρ徽鞯剞r(nóng)民處理這類爭議有所幫助。
筆者認(rèn)為，對于征地補(bǔ)償安置方案不服，應(yīng)當(dāng)首先以批準(zhǔn)該補(bǔ)償安置方案的人民政府為被申請人，申請行政復(fù)議，對于行政復(fù)議結(jié)果不服，可以向人民法院提起行政訴訟。
如果沒有申請行政復(fù)議直接向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)告知先經(jīng)過行政復(fù)議后，再提起行政訴訟，這里的行政復(fù)議即《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定的“裁決”， 這種案件屬于行政復(fù)議前置類型，理由及法律依據(jù)如下：
第一、土地管理法實(shí)施條例規(guī)定的裁決，實(shí)質(zhì)為行政復(fù)議。
1、對于裁決的含義進(jìn)行解釋，要結(jié)合土地管理法制定的背景及行政復(fù)議相關(guān)規(guī)定來進(jìn)行，行政復(fù)議屬于政府裁決。
很多人將“裁決”理解為與行政復(fù)議相不同的程序，是屬于對于法律理解的錯(cuò)誤，實(shí)質(zhì)上裁決是對行政機(jī)關(guān)作出的給類決定的統(tǒng)稱，其中包含：土地確權(quán)決定、行政復(fù)議決定、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛裁決、專制強(qiáng)制許可使用費(fèi)裁決、勞動爭議仲裁等各種，行政復(fù)議決定即屬于其中一種類型。
如：現(xiàn)行《行政復(fù)議法》明確將行政復(fù)議決定歸納到“裁決”的范圍,如《行政復(fù)議法》第三十條第二款就規(guī)定“根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決�！�
《土地管理法實(shí)施條例》制定于1998年，正處于國務(wù)院《行政復(fù)議條例》施行期間，《行政復(fù)議法》尚未出臺，《土地管理法實(shí)施條例》實(shí)施條例二十五條所使用的“裁決”一詞，正是當(dāng)時(shí)行政復(fù)議的同義表述�！缎姓䦶�(fù)議條例》將“行政復(fù)議”與“裁決”是作為同一概念加以使用的�！缎姓䦶�(fù)議條例》第四條明確規(guī)定：“本條例所稱復(fù)議機(jī)關(guān)，是指受理復(fù)議申請，依法對具體行政行為進(jìn)行審查并作出裁決的行政機(jī)關(guān)�！痹摋l例其他條文還多次出現(xiàn)行政復(fù)議機(jī)關(guān)對行政復(fù)議事項(xiàng)作出裁決的表述。
可見，行政復(fù)議與裁決并非相互不同的概念，而屬于包含與被包含的概念，即行政復(fù)議決定屬于裁決的類型之一，關(guān)于這一問題國務(wù)院法制辦行政復(fù)議司司長方軍同志在《論征地補(bǔ)償爭議的法律救濟(jì)途徑 》作了更為詳細(xì)和精辟的論證，讀者可以在國務(wù)院法制辦官網(wǎng)閱讀。
2、對于征地補(bǔ)償安置方案不服，申請裁決的，應(yīng)當(dāng)通過申請行政復(fù)議這一類型的裁決處理。
案例：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)二廣（二連浩特至廣州）高速公路（常德段）項(xiàng)目征地，湖南省常德市楊先華、周軍民梅伯練等27人因不服二廣高速公路項(xiàng)目征地補(bǔ)償安置方案依據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院法制辦作出（國法復(fù)函[2011]358號）文件明確答復(fù)：“楊先華周軍民梅伯練等27人：來信收悉，你們對常德市鼎城區(qū)人民政府批準(zhǔn)的二廣高速公路（梅城段）項(xiàng)目征地補(bǔ)償安置方案不服，向國務(wù)院申請裁決，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第二條第二款規(guī)定，“因征收集體所有的土地及其補(bǔ)償發(fā)生的糾紛，不屬于農(nóng)村土地承包仲裁委員會的受理范圍，可以通過行政復(fù)議或者訴訟等方式解決”�！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》第十三條第一款規(guī)定，“對地方各級人民政府的具體行政行為不符的，向上一級地方人民政府申請行政復(fù)議”；據(jù)此，你們對常德市鼎城區(qū)人民政府批準(zhǔn)的二廣高速公路（梅城段）項(xiàng)目征地補(bǔ)償安置方案不服，可以依照《中華人民共和國行政復(fù)議》的規(guī)定向上一級人民政府申請行政復(fù)議，不屬于國務(wù)院裁決的范圍，特此告知 ”
依據(jù)上述國務(wù)院法制辦公室的解釋和復(fù)函可知，市縣政府批準(zhǔn)征地補(bǔ)償、安置方案的行為，屬于一種具體行政行為，對此不服申請裁決的應(yīng)當(dāng)依法申請行政復(fù)議，實(shí)際上土地管理法實(shí)施條例第二十五條所稱的“裁決”是指行政復(fù)議，筆者認(rèn)為根據(jù)《行政復(fù)議法》及《行政訴訟法》， 針對這種關(guān)系到公民切身利益的具體行政行為也屬于人民法院受案范圍。
在2011年5月18日《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于依法做好征地補(bǔ)償安置爭議行政復(fù)議工作的通知》（ 國法[2011]35號）進(jìn)一步作出明確解釋，全文如下：
各省自治區(qū)直轄市人民政府法制辦公室：
近年來，一些地方因不服市、縣人民政府征地補(bǔ)償、安置方案引發(fā)的行政爭議有所增多，部分爭議未能得到及時(shí)處理，影響了社會和諧穩(wěn)定，為了進(jìn)一步依法做好征地補(bǔ)償安置爭議的行政復(fù)議工作，經(jīng)征求全國人大法工委和最高人民法院的意見，并報(bào)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同意，現(xiàn)通知如下：一、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第二條第二款規(guī)定，“因征收集體所有的土地及其補(bǔ)償發(fā)生的糾紛，不屬于農(nóng)村土地承包仲裁委員會的受理范圍，可以通過行政復(fù)議或者訴訟等方式解決”�！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》第十三條第一款規(guī)定，“對地方各級人民政府的具體行政行為不符的，向上一級地方人民政府申請行政復(fù)議”；第四十二條規(guī)定，“本法施行前公布的法律有關(guān)行政復(fù)議的規(guī)定與本法的規(guī)定不一致的，以本法的規(guī)定為準(zhǔn)”。《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十三條規(guī)定，“下級行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，經(jīng)上級行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)作出的具體行政行為的，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為被申請人”。依照上述規(guī)定，被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對有關(guān)市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償、安置方案不服要求裁決的，應(yīng)當(dāng)依照行政復(fù)議法律、法規(guī)的規(guī)定向上一級地方人民政府提出申請。
二、有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取有效才措施，積極受理，依法審理，公正裁決征地補(bǔ)償安置爭議行政復(fù)議案件，及時(shí)化解行政爭議，切實(shí)維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。
國務(wù)院法制辦公室
二〇一一年五月十八日
之后安徽等省已經(jīng)按照國務(wù)院法制辦公室上述文件的精神廢止了《征地補(bǔ)償爭議裁決辦法》，并規(guī)定了對于征地補(bǔ)償安置方案不服可以申請行政復(fù)議，也可以提起行政訴訟。
筆者以為，根據(jù)國務(wù)院的解釋，不服征地補(bǔ)償安置方案，應(yīng)當(dāng)向上一級政府申請行政復(fù)議，而一些人理解的“裁決”屬于對裁決程序的誤解。
二、關(guān)于土地管理法事實(shí)條例與行政復(fù)議法規(guī)定的“裁決機(jī)關(guān)”存在的一些不一致的問題。
根據(jù)上文所述，征地補(bǔ)償安置方案裁決實(shí)為行政復(fù)議，然而《土地管理法實(shí)施條例》二十五條與《行政復(fù)議法》規(guī)定的裁決機(jī)關(guān)并不一致。
《土地管理法實(shí)施條例》二十五條規(guī)定為“由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決”，而《行政復(fù)議法》第十三條規(guī)定為：“第十三條：“對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級地方人民政府申請行政復(fù)議”。
因?yàn)檎鞯嘏鷾?zhǔn)機(jī)關(guān)只有省政府或國務(wù)院，而批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案的機(jī)關(guān)卻是市縣人民政府，其上一級機(jī)關(guān)因該是市或省人民政府，兩者不相同。
針對這一問題,國務(wù)院法制辦行政復(fù)議司司長方軍通知認(rèn)為：“這一規(guī)定卻與當(dāng)時(shí)的《行政復(fù)議條例》保持一致，因?yàn)椤缎姓䦶?fù)議條例》認(rèn)可單行法律、法規(guī)對行政復(fù)議管轄所作的具體規(guī)定，故該規(guī)定是基于行政復(fù)議條例的框架下制定的，國務(wù)院《行政復(fù)議條例》第十二條雖然規(guī)定，對地方各級人民政府的具體行政行為不服申請的復(fù)議，由上一級人民政府管轄。但同時(shí)該條例第二十二條又規(guī)定：“其他復(fù)議管轄，依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定”�？梢�，《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定由國務(wù)院或者省級政府管轄因市、縣政府具體行政行為引起的行政復(fù)議案件，與《行政復(fù)議條例》的規(guī)定并沒有任何沖突。”
在《行政復(fù)議法》施行后，根據(jù)該法第四十一條關(guān)于“本法施行前公布的法律有關(guān)行政復(fù)議的規(guī)定與本法的規(guī)定不一致的，以本法的規(guī)定為準(zhǔn)”的規(guī)定，征地補(bǔ)償安置爭議的行政復(fù)議機(jī)關(guān)需要按照《行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定作出相應(yīng)調(diào)整，即征地補(bǔ)償安置爭議由市縣政府的上一級政府依法受理，同時(shí)這也和《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于關(guān)于依法做好征地補(bǔ)償安置爭議行政復(fù)議工作的通知》（國法[2011]35號）的規(guī)定一致。
三、關(guān)于是否屬于人民法院受案范圍的問題。
我國行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍基本是一致的，符合行政復(fù)議的要求，應(yīng)該符合行政訴訟受案范圍，只要《行政訴訟法》第四十四條的規(guī)定的要求，案件就應(yīng)該屬于行政訴訟受案范圍。
《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條 與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。
《行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定：“申請人不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟�！�
第二十五條第二款“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告”。
根據(jù)上述規(guī)定可見，只要符合行政訴訟法關(guān)于在管轄、利害關(guān)系、訴訟期限等方面要求，應(yīng)該屬于受案范圍。
四、行政復(fù)議前置。
《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十條規(guī)定：“土地權(quán)利人對土地管理部門組織實(shí)施過程中確定的土地補(bǔ)償有異議，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知土地權(quán)利人先申請行政機(jī)關(guān)裁決�！笨梢娫擃惏讣䦟儆谛姓䦶�(fù)議前置，只有經(jīng)過行政復(fù)議之后才可以提起訴訟。
綜上所述，不服征地補(bǔ)償安置方案，應(yīng)當(dāng)首先向批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案的上一級機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，在復(fù)議決定作出后，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟。
