[ 韋京辰 ]——(2013-12-13) / 已閱9802次
隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各類行政案件的相繼出現(xiàn)，使得受案范圍也在實(shí)踐中逐漸顯現(xiàn)出了它的缺陷與不足，并對(duì)行政訴訟的有效實(shí)施產(chǎn)生了一定的影響。我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟受案范圍存在著一系列的局限，在實(shí)踐也制約著行政訴訟的施行，因此，為了更好的發(fā)揮行政訴訟受案范圍的作用，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行全面的認(rèn)識(shí)，并找出相應(yīng)的問(wèn)題所在，提出解決措施，進(jìn)而完善行政訴訟受案范圍。
關(guān)鍵詞：受案范圍 行政行為 主要局限 完善
一、 行政訴訟受案范圍的基本含義
“行政訴訟受案范圍是指人民法院受理行政訴訟案件、解決行政爭(zhēng)議的范圍，也就是說(shuō)法院對(duì)于哪些案件予以受理，哪些案件不予以受理�！盵1]它既關(guān)系著行政相對(duì)人行使訴訟權(quán)利的范圍，也關(guān)系著人民法院行使司法審查權(quán)的范圍。
我國(guó)《行政訴訟法》第2條規(guī)定“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟�！边@一規(guī)定從總體上指明了行政訴訟受案范圍的判斷標(biāo)準(zhǔn)，也即法院受理的是行政機(jī)關(guān)做出的涉及侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益的具體的行政行為。而《行政訴訟法》第11條又明確規(guī)定了具體行政行為的審理范圍，包括：“行政處罰行為、行政強(qiáng)制措施、侵犯法定經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的行為、頒發(fā)許可證和執(zhí)照的行為、涉及保護(hù)公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的不作為的行為、發(fā)放撫恤金的行為和違法要求行政相對(duì)人履行義務(wù)的行為等。”
二、 我國(guó)行政訴訟受案范圍存在的主要問(wèn)題
隨著我國(guó)法制建設(shè)的進(jìn)步和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，原有的法律、法規(guī)關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定已經(jīng)不再適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，并且逐漸暴露出了它的不足。
行政訴訟法律明確規(guī)定法院受理的行政訴訟案件是涉及相對(duì)人利益的具體行政行為的案件，而把抽象行政行為的案件排除在司法審查的范圍之外。抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)做出的行為，是針對(duì)不特定的公民、法人或其他組織的，它具有普遍的約束力。具體行政行為產(chǎn)生的影響是針對(duì)個(gè)別的、具體的行政相對(duì)人而言的，而抽象的行政行為則是針對(duì)大眾的、廣泛的社會(huì)群體而言的；不合法的具體行政行為造成的損失是局部的、有限的，而不合法的抽象行政行為造成的損失則是大范圍的、多層次的。如果法院不對(duì)違法的抽象行政行為進(jìn)行合理有效的審查與監(jiān)督，那么就很有可能因?yàn)檫`法的抽象行政行為而造成大范圍的侵害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。因此，也可以說(shuō)，不合法的抽象行政行為的危害性更大。
我國(guó)行政訴訟法明確規(guī)定，“法院管轄受理行政機(jī)關(guān)侵犯公民、法人或其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，除了法律、法規(guī)的特別規(guī)定外，法院不受理侵犯其他的權(quán)利的行政行為�！盵2]人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利是公民所享有的權(quán)利中的最基本的權(quán)利，但是在訴訟中，如果只對(duì)公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)予以規(guī)定，而忽視對(duì)其他權(quán)利的規(guī)定保護(hù)，則會(huì)造成公民的其他權(quán)利得不到保護(hù)。也即當(dāng)公民的其他合法權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)的侵害時(shí)，卻不能尋求司法救濟(jì)，得不到司法救濟(jì)的保護(hù)，不利于更大限度的保護(hù)公民的合法權(quán)利。
在審查行為上法院只審查外部行政行為，而不對(duì)內(nèi)部行政行為進(jìn)行審查。
行政訴訟法在行為審查的規(guī)定上，同樣的對(duì)行政行為的范圍作了規(guī)定，即只審查外部的行政行為，而不對(duì)內(nèi)部行政行為進(jìn)行審查�！皟�(nèi)部行政行為主要有兩種：一種是具有人事性質(zhì)的，也即行政機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部的工作人員在工作、業(yè)務(wù)、表現(xiàn)等情況下的獎(jiǎng)懲、任免等決定；還有一種是涉及工作性質(zhì)上的行為，比如說(shuō)上級(jí)公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)公務(wù)員發(fā)布的批示、命令或是對(duì)下級(jí)的報(bào)告的審查、批準(zhǔn)等。”[3]兩類不同性質(zhì)的行政行為，在行政訴訟受案范圍的規(guī)定上也有差別。第一類具有人事性質(zhì)的行為，雖然不直接涉及相對(duì)人的利害關(guān)系，但是卻牽涉到了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員的利益問(wèn)題；第二類具有內(nèi)部工作性質(zhì)的行為，幾乎完全不涉及行政相對(duì)人的利益。我國(guó)司法領(lǐng)域完全排除了對(duì)內(nèi)部行政行為的監(jiān)督審查，不利于保護(hù)由于其內(nèi)部的決定而侵犯到的公民的利益，因?yàn)樵趯?shí)踐中，在很多情況之下，行政機(jī)關(guān)所做出的內(nèi)部行政行為和其所做的外部行政行為并沒(méi)有很大的差別，而且，有些內(nèi)部行政行為也直接或間接的影響著行政相對(duì)人的利益，如果簡(jiǎn)單的把行政機(jī)關(guān)所做出的內(nèi)部行政行為排除，將可能會(huì)導(dǎo)致一些涉及內(nèi)部行政行為的外部行政行為或是涉及外部行政行為的內(nèi)部行政行為被排除，不利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，也不利于完善我國(guó)的司法救濟(jì)程序。比如說(shuō)，2002年重慶郵電學(xué)校的兩名同學(xué)因?yàn)橥党越鴮?dǎo)致懷孕，隨后學(xué)校給予了勒令退學(xué)的處分，同年底，由于兩名同學(xué)不服學(xué)校勒令退學(xué)的處分，便向該市南岸區(qū)法院提起訴訟，要求法院判決撤銷學(xué)校的決定，但是這兩人的訴訟請(qǐng)求被駁回。隨后，兩人便向該市一中院提起上訴，但是該市一中院經(jīng)過(guò)審理之后，以重慶郵電學(xué)院對(duì)兩名同學(xué)的處分屬于法律、法規(guī)、規(guī)章所授權(quán)的內(nèi)部行政行為，而不屬于行政處罰行為，不具有可訴性為由做出駁回上訴、維持原裁定的終審裁定。這個(gè)案件從實(shí)踐說(shuō)明了法院對(duì)有些內(nèi)部行政行為不進(jìn)行審查，就會(huì)侵害公民、法人或其他組織的合法權(quán)利，不利于保護(hù)相對(duì)人的權(quán)利。因此，在實(shí)踐中應(yīng)該適當(dāng)增加內(nèi)部行政行為的可訴范圍。
沒(méi)有對(duì)公益訴訟的規(guī)定
行政訴訟法對(duì)可以提起訴訟格的原告做了嚴(yán)格的限制，只有認(rèn)為行政機(jī)關(guān)所做出的具體的行政行為涉及到了自身的合法權(quán)益時(shí)，才有權(quán)提起行政訴訟。但是當(dāng)違法的行政行為侵害的利益主體是不特定的時(shí)候，則被侵害的不特定的相對(duì)人便沒(méi)有權(quán)利，也無(wú)法向法院提起訴訟以保護(hù)、救濟(jì)自己的權(quán)益；或是當(dāng)具體的行政行為侵害的相對(duì)人是特定的、具體的時(shí)候，但由于相對(duì)人訴權(quán)意識(shí)的薄弱或是不具有與行政機(jī)關(guān)相抗衡的能力時(shí)，這時(shí)的相對(duì)人沒(méi)有提起訴訟，也沒(méi)有使自己的權(quán)利得到保護(hù)，國(guó)家或社會(huì)處于保護(hù)公眾的權(quán)益或是保護(hù)社會(huì)弱者的利益，應(yīng)該代替其提起訴訟，來(lái)保障相對(duì)人的權(quán)利。
三、完善我國(guó)行政訴訟受案范圍的一些思考
逐步將抽象行政行為規(guī)定在受案范圍之內(nèi)
由于抽象行政行為針對(duì)的是不特定的相對(duì)人，所以它產(chǎn)生的實(shí)際影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生的實(shí)際影響，但我國(guó)行政訴訟法在受案范圍的規(guī)定上，基本上排除了法院對(duì)抽象行政行為受理的可能性，這樣既不利于更大范圍內(nèi)保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，也不利于法院對(duì)行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力過(guò)程中的監(jiān)督，因此，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，逐步把抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍是理論與現(xiàn)實(shí)的需要。
擴(kuò)大受案范圍對(duì)權(quán)利的保護(hù)范圍
“雖然法律賦予了我國(guó)公民的廣泛的合法權(quán)利，但在行政訴訟中，法律卻只規(guī)定審查、受理侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，忽視了對(duì)其他權(quán)利的救濟(jì)，而行政訴訟又是行政法律體系中最主要的救濟(jì)方式�！盵4]如果在救濟(jì)方面，行政訴訟只局限于保護(hù)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，而對(duì)其他的合法權(quán)利不予保護(hù)，就不能充分發(fā)揮行政訴訟的司法作用，不利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，不利于有效的監(jiān)督行政機(jī)關(guān)權(quán)力的行使。
把內(nèi)部行政行為納入受案范圍之內(nèi)
國(guó)外的許多國(guó)家在審理行政訴訟的受案范圍時(shí)，并沒(méi)有區(qū)分內(nèi)部與外部行政行為，而我國(guó)《行政訴訟法》在對(duì)行政訴訟的受案范圍的內(nèi)容上卻做了明確的規(guī)定，規(guī)定法院只審查行政機(jī)關(guān)的外部行政行為，而把行政機(jī)關(guān)涉及內(nèi)部工作人員的內(nèi)部行政行為加以排除。在對(duì)待內(nèi)部行政行為時(shí)應(yīng)該分情況來(lái)確定，對(duì)涉及工作性質(zhì)的行為，如果完全沒(méi)有涉及到侵犯相對(duì)人的權(quán)利時(shí)，可以排除在行政訴訟受案范圍之外，而對(duì)涉及到內(nèi)部工作人員的利益問(wèn)題上時(shí)，應(yīng)承認(rèn)侵害內(nèi)部工作人員的合法權(quán)益的事實(shí)。
適當(dāng)增加公益訴訟
《行政訴訟法》對(duì)提起行政訴訟的相對(duì)人的嚴(yán)格限制忽略了我國(guó)的具體情況，使得當(dāng)行政行為侵害不特定的當(dāng)事人時(shí)，被侵害的不特定的相對(duì)人卻沒(méi)有權(quán)利提起訴訟，也無(wú)法通過(guò)司法的角度獲得權(quán)利的保護(hù)，間接的損害了大多數(shù)人的合法權(quán)益。同時(shí)，還有一部分人由于自身的能力問(wèn)題或是經(jīng)濟(jì)狀況而無(wú)法提起行政訴訟，以救濟(jì)自己的受損的合法權(quán)益，其他有能力或有條件的人又沒(méi)有權(quán)利提起訴訟，這樣就損害了相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)該逐步擴(kuò)大公益訴訟的可能性，以使得合法權(quán)益能得到更好、更大范圍的保護(hù)。
（作者單位：廣西河池市金城江區(qū)人民法院）
參考文獻(xiàn)
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