[ 劉媛媛 ]——(2014-1-23) / 已閱11206次
【案情回放】
原告錢某系上海市浦東新區(qū)某居民樓201室業(yè)主，2012年11月2日，他向被告浦東城管局郵寄《拆除違法建筑申請書》，要求該局立即依法拆除101室業(yè)主杜某搭建的違法建筑。被告收到申請后即立案調(diào)查，發(fā)現(xiàn)101室業(yè)主將部分天井改建成了居住房屋。2012年12月，被告收到當?shù)鼐游瘯䲡娌牧�，說杜某身患重病，家庭生活困難，住房極為緊張，請求被告暫緩處理杜某家違章搭建問題。被告經(jīng)調(diào)查后認為情況屬實，內(nèi)部作出同意“暫緩處理”決定。原告認為被告不履行法定職責而訴至法院。
法院經(jīng)審理后認為，相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定業(yè)主不得未經(jīng)批準擅自在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)搭建建筑物、構(gòu)筑物，如有違反，應(yīng)責令限期拆除并可并處罰款，并沒有規(guī)定在特定情形下（如生活困難）可以由行政機關(guān)決定暫緩作出限期拆除決定。本案中杜某家違法建筑是否應(yīng)當立即強制拆除，屬于行政強制執(zhí)行方面的問題，可在相關(guān)執(zhí)行程序中予以考慮。被告雖已立案調(diào)查，但在合理時間內(nèi)沒有完整履行法定職責。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》，法院在判決前建議被告繼續(xù)履行法定職責。后被告接受建議于2013年6月3日作出《限期拆除決定書》，并告知原告。后原告申請撤訴，法院裁定準予撤訴。
【不同觀點】
原告及其代理人認為：原告住房樓下的101室業(yè)主未經(jīng)任何機關(guān)同意，在一樓非法搭建房屋，致原告家的安全存在嚴重隱患。原告投訴后，被告雖然進行了調(diào)查，但在確認對方違法的情況下仍未責令101室業(yè)主限期拆除違法建筑，明顯屬于行政訴訟法中的不履行法定職責。同時，住房困難不是違章搭建的理由，被告以此為由不予處理是嚴重違法行為，法院應(yīng)當予以糾正。
被告浦東城管局認為：2012年11月收到原告申請后，被告經(jīng)立案和現(xiàn)場調(diào)查，查明101室業(yè)主杜某等確實存在違法搭建情況。因101室住戶確實存在困難，在杜某及居委會的申請下，被告決定暫緩作出限期拆除決定，待街道、居委會等協(xié)助101室住戶改善居住情況后，再行處理。被告按照法定程序履行了職責，只是因客觀情況暫緩處理，不存在不履行或拖延履行法定職責的情形。
某市民認為：本案中101室業(yè)主違章搭建確實違反了法律規(guī)定，但他們家庭經(jīng)濟條件差，原來的房子確實不夠住，又無力租房或買房，在一定程度上可以說他的行為是情有可原的。被告浦東城管局正是看到了這一情況，才暫時沒有要求他們拆掉，這樣的做法保護了弱勢群體，也是執(zhí)法為民的表現(xiàn)，法院應(yīng)該支持被告。
某學者認為：行政機關(guān)作出具體行政行為時，需要兼顧合法性與合理性要求，但依法行政是前提。本案的發(fā)生一定程度上體現(xiàn)了新時期行政管理的發(fā)展趨勢，即越來越注意行政行為的合理性和可接受度。然而，靈活處理、兼顧合理性并不是放棄依法行政的理由。本案中被告決定暫緩處理沒有法律依據(jù)，屬拖延履行法定職責無疑。在實際執(zhí)法中，行政機關(guān)應(yīng)當在嚴格依法行政的基礎(chǔ)上，盡可能采取措施救助生活困難的相對人，保障其基本權(quán)益。
【法官回應(yīng)】
被告“暫緩處理”屬拖延履行法定職責
被告在已查明相對人確實存在違法搭建建筑物的情況下，考慮到相對人生活困難等客觀因素決定暫緩處理，構(gòu)成拖延履行法定職責。
1.被告負有查處違法搭建建筑物的職責
根據(jù)《上海市人民政府關(guān)于擴大浦東新區(qū)城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)范圍的決定》，被告浦東城管局有權(quán)依據(jù)城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，對擅自搭建建筑物、構(gòu)筑物的違法行為行使行政處罰權(quán)（包括與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強制權(quán)和行政檢查權(quán)）。城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條規(guī)定：未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令停止建設(shè)……無法采取改正措施消除影響的，限期拆除……《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》第七十七條第一款規(guī)定：違反本規(guī)定第五十條第二款第二項規(guī)定，違法搭建建筑物、構(gòu)筑物的，由房屋、城管執(zhí)法或者規(guī)劃行政管理部門按照職責分工，責令限期拆除，可處一萬元以上十萬元以下的罰款；當事人逾期未拆除的，房屋、城管執(zhí)法或者規(guī)劃行政管理部門可以申請區(qū)、縣人民政府組織強制拆除。因此，被告浦東城管局有查處違反城市規(guī)劃，擅自搭建建筑物行為的法定職責，對于原告的申請，被告有義務(wù)進行調(diào)查，并按照城市規(guī)劃法、《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定作出相應(yīng)的處理。
2.被告“暫緩處理”缺乏正當性支持
被告了解到違法搭建的業(yè)主身患重病、住房不足，立即拆除將會導致其家庭面臨更大困難的情況下，決定“暫緩處理”雖具有一定的合理性，但并沒有法律上的依據(jù)，上述情形也不能成為行政機關(guān)拒絕作出終局性處理決定的正當理由。
首先，相對人生活困難并非影響被告及時作出處理決定的不可抗力。不可抗力是指不可預見、不可避免以及不可克服的情形，屬于民法上的法定免責事由。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，行政機關(guān)同樣可能因此類情形導致客觀上無法履行職責并排除其違法性。本案中101室業(yè)主所面臨的情況雖值得同情，政府和社會也應(yīng)該積極給予幫助，但這一狀態(tài)并非無法克服，如相關(guān)政府部門能夠及時加大對該家庭的幫扶力度，通過保障性住房等方式解決其住房及生活困難，被告完全可以作出限期拆除決定并實際執(zhí)行。因此，相對人生活困難并不屬于不可抗力，也不能排除行政機關(guān)拖延處理的違法性。
其次，被告在法律上沒有“暫緩處理”的自由。法律規(guī)定是行政權(quán)力的依據(jù)和界限，行政機關(guān)的行為不能超越。本案中，被告經(jīng)立案調(diào)查，查明了101室業(yè)主在天井違法搭建建筑物的事實，同時，該違法搭建已經(jīng)建成，無法采取措施消除對規(guī)劃實施的影響，也不屬于技術(shù)上無法拆除或拆除難度過大的情形，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法及《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》的規(guī)定，被告應(yīng)當履行查處職責，作出限期拆除決定。對于這樣的處理法律并沒有規(guī)定其他的例外情形或需要考慮的因素，行政機關(guān)也就沒有采取其他方式處理的自由。
第三，“暫緩處理”損害了其他利害關(guān)系人的合法權(quán)益。除依法享有的“裁量權(quán)”外，行政機關(guān)不能隨意放棄或拒絕履行，因為一旦不履行法定職責，很可能會對特定利害關(guān)系人的權(quán)益以及公共管理秩序造成侵害。在天井內(nèi)搭建房屋在客觀上緩解了使用者的住房困難，但該建筑物的建設(shè)未經(jīng)批準，損害了建設(shè)規(guī)劃的正常秩序，也對樓上住戶的安全造成影響，為維護原告合法權(quán)益以及公共利益，理應(yīng)對這種違法行為予以糾正。
3.被告行為構(gòu)成拖延履行查處違法建筑物職責
如果行政主體在客觀上完全可以作出實體處理決定，但卻遲遲不作出，即使其已經(jīng)接受申請甚至已經(jīng)進行了調(diào)查取證工作，也不能認為已經(jīng)履行法定職責。如前所述，本案中違法搭建的101室業(yè)主雖然存在生活困難，但這一事實并不構(gòu)成對被告作出處理決定的有效阻礙，被告完全可以作出實體的處理決定。因此，雖然被告承認了相對人的違法事實存在，也認為自己應(yīng)當履行查處職責，但沒有法律依據(jù)的“暫緩處理”決定導致本案中各方當事人的權(quán)益長期處于懸而未決的狀態(tài)，構(gòu)成了行政訴訟法第五十四條第(三)項所規(guī)定的“拖延履行法定職責”。
4.相對人難以履行義務(wù)情形可在執(zhí)行程序中加以考慮
本案中被告是考慮到違法搭建的101室家庭確實存在生活困難且正在解決中，進而采取暫緩處理措施的。應(yīng)當說，被告幫扶困難群眾、維護社會和諧的出發(fā)點是正確的，也是值得提倡的，但被告混淆了行政決定與行政執(zhí)行的區(qū)別，導致自身陷入拖延履行法定職責的困境。行政決定是行政機關(guān)進行法律上的認定并作出處理的行為，而行政執(zhí)行則是對發(fā)生法律效力的行政決定、命令予以落實的行為，相對人拒絕主動落實的，具有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)可以強制執(zhí)行。雖然被告在查處程序中暫緩處理沒有法律依據(jù)，但并不意味著法律規(guī)范完全“不近人情”。事實上，現(xiàn)行法律已經(jīng)在執(zhí)行程序中為行政機關(guān)處理此類情形提供了合理行政的空間。行政強制法第三十九條規(guī)定：“有下列情形之一的，中止執(zhí)行：（一）當事人履行行政決定確有困難或者暫無履行能力的……”也就是說，行政機關(guān)依法作出行政決定后，如果存在當事人確有困難等情形，行政機關(guān)可以決定中止執(zhí)行。就本案而言，被告在作出限期拆除決定并進入執(zhí)行程序后，相應(yīng)的行政機關(guān)可以依據(jù)行政強制法的上述規(guī)定予以中止執(zhí)行，留給101室家庭在政府部門的協(xié)助下解決住房困難的合理時間，如相關(guān)問題解決后仍不自行拆除，行政機關(guān)可以依法恢復強制執(zhí)行。這樣，行政機關(guān)既履行了查處違法搭建建筑物行為的法定職責，又不會因立即強制執(zhí)行導致相對人面臨嚴重危機。而且一旦執(zhí)行障礙消除，相關(guān)行政機關(guān)也可以及時、便捷地恢復強制執(zhí)行，有效維護行政管理秩序和利害關(guān)系人的合法權(quán)益。
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