[ 王冠華 ]——(2014-2-12) / 已閱15393次
申請、答復(fù)、合法權(quán)益以及信息公開行為界定----政府信息公開行政案件若干問題探析(一)
王冠華
【摘要】
基于生產(chǎn)、生活的需要，為核實房屋征收的合法性，李某等四人通過信息公開方式向某市發(fā)改委申請公開擬在當事人房屋所在區(qū)域土地上進行建設(shè)的建設(shè)項目立項文件及相關(guān)報審材料。其后，某市發(fā)改委對李某等四人作出信息公開答復(fù)，但答非所問，當事人不服，以答復(fù)違法為由向湖北省發(fā)改委申請行政復(fù)議。經(jīng)審理，湖北省發(fā)改委最終撤銷了某市發(fā)改委的信息公開回復(fù)，并責令其自收到行政復(fù)議決定書5日內(nèi)重新作出答復(fù)。筆者以律師的視野對本案涉及的關(guān)鍵性法律問題進行了深入探討和釋解。
【關(guān)鍵詞】
房屋征收；政府信息公開；答復(fù)違法；撤銷；行政復(fù)議
一、案情簡介
李某等四人在湖北省某市合法擁有門面用房，并取得合法權(quán)屬手續(xù)。現(xiàn)有關(guān)部門在未向李某等四人出示房屋征收決定文件、亦未對李某等四人進行公平補償安置的情形下，組織社會力量采取不法手段持續(xù)對李某等四人滋擾尋釁，咨意破壞李某等四人的財產(chǎn)，意欲達到強制征收李某等四人上述門面用房的不法目的。為維護自己的合法權(quán)益，尋求法律上的支持和救濟，委托我所并由我所指派，由趙健律師、王冠華律師(即筆者)擔任本案的代理人。
在對房屋征收行為法律調(diào)查中，2013年12月，李某等四人通過特快專遞方式向某市發(fā)改委郵寄郵件提出政府信息公開申請，申請獲得擬在當事人房屋所在區(qū)域土地上進行建設(shè)的建設(shè)項目立項文件及相關(guān)報審材料。其后，某市發(fā)改委作出《關(guān)于申請信息公開的回復(fù)》（以下簡稱《回復(fù)》），稱“你們要求我委《建設(shè)項目立項文件及報審材料》信息公開申請收悉，對項目立項、申報政策、法規(guī)及流程等，我委已在市發(fā)改委網(wǎng)站上進行了公開，請查詢市發(fā)展和改革委員會網(wǎng)站的‘行政審批欄’、‘政策法規(guī)’欄�！崩钅车人娜苏J為某市發(fā)改委作出上述回復(fù)，答非所問，答復(fù)違法，未履行及時、準確地公開政府信息的法定義務(wù)，故向湖北省發(fā)改委提起行政復(fù)議申請。湖北省發(fā)改委受理復(fù)議申請后，經(jīng)審理認為：某市發(fā)改委雖然在法定時間內(nèi)對李某等四人作出了《回復(fù)》，并告知李某等四人對項目立項、申報的政策、法規(guī)及流程的查詢方式，及如有不清楚地方或需要其他情況的解決方法。但沒有及時查清李某等四人要求公開信息的內(nèi)容是否存在，是否屬于其承辦的公開事宜，沒有準確地對李某等四人進行答復(fù)，告知李某等四人申請公開的信息不存在，故依法其主張不能成立，因此本機關(guān)決定撤銷《回復(fù)》，某市發(fā)改委應(yīng)自收到行政復(fù)議決定書起5日內(nèi)向李某等四人重新作出答復(fù)。
二、律師評析
所謂政府信息，根據(jù)《政府信息公開條例》第二條，是指行政機關(guān)在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。本案中，某市發(fā)改委作為地方政府的工作部門，負責建設(shè)項目的立項審批、核準或者備案工作，“建設(shè)項目立項文件”系行政許可決定，是其制作的信息，“報審材料”系其作出立項行政許可的依據(jù)性材料，且該等依據(jù)性材料的范圍、數(shù)量以及要求等，均由其根據(jù)項目情況、行政許可情形以及其他相關(guān)特別要求自由裁量，故根據(jù)《行政許可法》第四十條、《政府信息公開條例》第十條規(guī)定，“建設(shè)項目立項文件及報審材料”屬于某市發(fā)改委主動公開的政府信息。李某等四人根據(jù)《政府信息公開條例》第二十條申請公開該等政府信息，某市發(fā)改委理應(yīng)公開。本案主要涉及政府信息公開領(lǐng)域中的四個重要問題，即：申請要求，答復(fù)要求，合法權(quán)益界定以及具有可復(fù)議性、可訴性的政府信息公開行為界定問題。現(xiàn)予以具體分析。
(一)申請要求：具體化原則
《政府信息公開條例》第二十條第二款規(guī)定：“政府信息公開申請應(yīng)當包括……申請公開的政府信息的內(nèi)容描述……”第二十一條第(四)項規(guī)定：“申請內(nèi)容不明確的，應(yīng)當告知申請人作出更改、補充�！睆奈牧x解釋的角度看，我國政府信息公開工作體現(xiàn)了申請具體化的原則，這也是世界各國對獲得政府信息申請的一致要求。本案中，由于相關(guān)部門在對李某等四人門面用房進行強制征收時，未出示房屋征收決定等相關(guān)合法文件，李某等四人并不能夠非常清晰地了解房屋征收的相關(guān)情況，否則的話，也就無需申請信息公開。因此，李某等四人在向某市發(fā)改委郵寄的政府信息公開申請表中，對“建設(shè)項目立項文件及相關(guān)報審材料”前作了“擬在當事人房屋所在區(qū)域土地上進行建設(shè)的”限定，將建設(shè)項目進行了特定化，同時界定了“報審材料”的外延，即“報審材料包括項目申請報告、企業(yè)投資項目核準申請表、城市規(guī)劃意見、項目用地預(yù)審意見、環(huán)境影響評價文件的審批意見以及地質(zhì)災(zāi)害危險性評估報告或說明書(地質(zhì)災(zāi)害不易、低易發(fā)區(qū)內(nèi)一般項目除外)”，其申請無疑是明確的、具體的，滿足政府信息公開申請具體化原則的要求，某市發(fā)改委不能也不應(yīng)拒絕信息公開。
1.申請內(nèi)容須明確、具體
在政府信息公開案中，行政機關(guān)常常以申請人的申請內(nèi)容不明確、不具體而拒絕提供政府信息。對此，筆者提示：申請人在提出政府信息公開申請時應(yīng)當盡可能詳細地對政府信息的內(nèi)容進行描述。這樣做的目的是使得行政機關(guān)能夠?qū)ふ�、確定并提供給申請人其希望獲得的政府信息。
2.申請內(nèi)容描述不明確、不具體時，應(yīng)當給予申請人更改、補充的機會，并提供相應(yīng)的協(xié)助
《政府信息公開條例》第二十一條第(四)項規(guī)定，“申請內(nèi)容不明確的，應(yīng)當告知申請人作出更改、補充�！惫十斏暾垥鴮λ栊畔�(nèi)容的描述不明確時，行政機關(guān)不能簡單地以申請人的申請不符合法定方式為由駁回申請，而應(yīng)當給予申請人更改、補充的機會，并提供相應(yīng)的協(xié)助。如《上海市政府信息公開規(guī)定》第二十二條第二款規(guī)定，“申請人描述政府信息的文件名稱、文號或者確切特征有困難，向行政機關(guān)咨詢的，行政機關(guān)應(yīng)當提供必要的幫助�！�
3.作出更改補充的告知原則上只能一次，不能濫用
關(guān)于作出更改補充的告知次數(shù)問題，《政府信息公開條例》未具明文，但一些地方性的實施細則對此作出了明確規(guī)定，如《貴州省政府信息公開暫行規(guī)定》第二十四條第(六)項規(guī)定，“申請內(nèi)容不明確或申請書形式要件不齊備的，行政機關(guān)應(yīng)當出具《補正申請告知書》，一次性告知申請人作出更正、補充。”
需要指出的是，一般而言，更改告知是行政機關(guān)受理政府信息公開申請之后，基于對申請書內(nèi)容的審查而作出的一種程序性處置，是一種中間階段的行為，尚不屬于最終的行政決定。根據(jù)行政法上的成熟原則，這種程序性處置、中間階段的行為是不能直接接受行政復(fù)議或者司法審查的。但是，前述限制是在當事人或利害關(guān)系人實體權(quán)利義務(wù)未受實際影響的前提下而言的(對相對人的權(quán)利義務(wù)并不產(chǎn)生實際影響的行為排除于受案范圍之外)，如果當事人或利害關(guān)系人認為“程序違反”已經(jīng)影響到行政行為之“實體決定”，譬如，行政機關(guān)反復(fù)告知申請人對申請書進行更改、補充，遲遲不予作出政府信息公開答復(fù)，這就對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響，則不應(yīng)受此限制。
當然，經(jīng)過更改、補充，仍然不能使政府信息特定化的，可以成為行政機關(guān)拒絕申請的理由。不過，行政機關(guān)也應(yīng)當合理把握“具體描述”的限度，不能要求申請人作出具體詳細的說明，如文件的標題和編號、具體項目的名稱以及四至范圍等，因為申請人沒有見到文件、不知曉項目以前，不可能對文件、項目有具體的、詳細的認識，否則將構(gòu)成拖延履行信息公開的法定職責或者信息公開不作為。
(二)答復(fù)要求：適當性原則
根據(jù)《政府信息公開條例》第二十一條等相關(guān)規(guī)定，行政機關(guān)的答復(fù)要求是申請書要求的內(nèi)容或者法律、法規(guī)規(guī)定的適當形式。換言之，即使行政機關(guān)公開了政府信息，如果不符合申請人在申請中描述的內(nèi)容或者法律、法規(guī)規(guī)定的適當形式，同樣屬于政府信息公開申請的“未獲滿足”。鑒此，筆者以為，行政機關(guān)對于政府信息公開的答復(fù)要求應(yīng)遵循適當性原則。內(nèi)容和形式是一對范疇，內(nèi)容是事物的內(nèi)在要素，形式則是事物的外在要素。對于信息內(nèi)容的審查一般應(yīng)當尊重原告的要求，而對于信息形式的審查則應(yīng)當以法律、法規(guī)規(guī)定為標準。
本案中，李某等四人向某市發(fā)改委申請獲得“建設(shè)項目立項文件及相關(guān)報審材料”，而某市發(fā)改委卻告知項目立項、申報的政策、法規(guī)及流程的查詢方式，及如有不清楚地方或需要其他情況的解決方法，顯然不是李某等四人申請書中要求的內(nèi)容，違反了信息公開答復(fù)的適當性原則，應(yīng)屬違法答復(fù)，湖北省發(fā)改委依此而作出撤銷《回復(fù)》并責令其限期重新答復(fù)的行政復(fù)議決定無疑是正確的。
(三)合法權(quán)益界定：知情權(quán)
《政府信息公開條例》第三十三條第二款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟�！边@里的“合法權(quán)益”指的是什么？筆者以為：關(guān)于“合法權(quán)益”的理解，不能限于《行政訴訟法》第十一條第一款關(guān)于“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”這兩種具體權(quán)利的八項肯定列舉，也不意味著涉及行政相對人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外的權(quán)益如知情權(quán)、受教育權(quán)、勞動權(quán)等均不屬于行政訴訟受案范圍，《政府信息公開條例》第三十三條第二款作出的這一復(fù)議請求權(quán)和訴權(quán)規(guī)定，是基于《行政訴訟法》第十一條第二款以及《行政復(fù)議法》第六條第(十一)項的授權(quán)。在政府信息公開語境下，《政府信息公開條例》第一條規(guī)定：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用，制定本條例。”因此，《政府信息公開條例》的立法宗旨所保護的“合法權(quán)益”，就是指公民、法人和其他組織依法獲取政府信息的權(quán)利，即我們通常所說的知情權(quán)，也即該條例第三十三條第二款規(guī)定的受侵犯的“合法權(quán)益”。
(四)具有可復(fù)議性、可訴性的政府信息公開行為界定：具體行政行為
《政府信息公開條例》第三十三條第二款賦予公民、法人或者其他組織的知情權(quán)受到侵犯以復(fù)議請求權(quán)或者訴權(quán)時，其針對的對象是在政府信息公開工作中的具體行政行為，而非政府信息公開行為。這一點需要引起足夠注意。
筆者認為，政府信息公開行為依《政府信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定有兩種情形，一是主動公開行為，二是依申請公開行為。對于主動公開行為，并非針對一個特定的個人作出，因此這種行為具有抽象行政行為的特征，行政復(fù)議機關(guān)、人民法院對此受理目前尚無程序法上的依據(jù)。當然，也并非所有依申請公開行為，均屬于行政訴訟的受案范圍，行政復(fù)議的受案范圍亦可參照適用。關(guān)于這一點，《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《政府信息公開規(guī)定》）第二條規(guī)定作出了明確規(guī)定，從條文文義來看，如果依申請公開涉及的是中間性的程序行為、非政府信息、信息創(chuàng)制行為以及卷宗閱覽權(quán)，則不可訴，亦不可復(fù)議。因此，《政府信息公開條例》第三十三條第二款對可復(fù)議性、可訴性的政府信息公開行為界定時，使用“政府信息公開工作中的具體行政行為”術(shù)語，無疑是非常科學、準確的。
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