[ 顧連鳳 ]——(2014-3-6) / 已閱13724次
【摘要】：行政訴訟再審事由是由法律規(guī)定的，可以提起、啟動行政再審程序，從而對生效裁判進行重新審判的理由和根據(jù)，是維護法院裁判既判力的“防火墻”。由于1989年的《行政訴訟法》以及1999年最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》對行政再審事由的規(guī)定存在著諸多問題，行政再審程序的啟動缺乏明確統(tǒng)一并具有可操作性的標準，申訴難和再審的無限化問題突出。
論文對我國行政訴訟再審事由的缺陷進行了分析，在對域外行政訴訟再審事由考察、借鑒的基礎(chǔ)上，提出我國行政訴訟再審事由確立應(yīng)遵循的三大原則：即補充性原則、明確性原則、重大性原則，并提出應(yīng)從程序性再審事由、實體性再審事由以及不宜申請再審的情形等三個方面，對我國行政再審事由的具體內(nèi)容分別進行細化規(guī)定。
【關(guān)鍵字】：行政訴訟、再審事由、程序、實體
行政訴訟再審事由，是指由法律所規(guī)定的，由法院審查是否啟動行政再審程序，從而對生效裁判進行重新審判的理由和依據(jù)。 “再審程序不是每一案件必經(jīng)的程序，也不是一般的審判程序，而是第一審、第二審以外的，不增加審級的特殊審判程序。”【1】人民法院的行政裁判生效后，為了保護司法的權(quán)威性，終局判決非正當程序不能予以變更或撤銷。然而，終局判決也可能存在錯誤，損害當事人的合法權(quán)益。有損害，就應(yīng)當有救濟。行政再審程序就是為了糾正生效裁判的錯誤，救濟當事人合法權(quán)益而設(shè)立的正當程序�！坝捎谑菍σ呀�(jīng)發(fā)生法律效力的裁判的否定，這就意味將破壞已經(jīng)穩(wěn)定的法律關(guān)系，導(dǎo)致所謂通過裁判的訴訟終結(jié)實際上并不存在。因此，為了保持法律裁判的穩(wěn)定性和權(quán)威性，作為一種事后的補救程序，就要求該程序的啟動應(yīng)用嚴格的限制。”【2】于是，再審事由便應(yīng)運而生。
再審事由不同于一審的起訴理由，當事人的起訴理由，只要符合起訴的形式要件就可啟動一審程序。而再審事由是啟動再審程序的實質(zhì)性理由，法院有權(quán)對再審事由進行審查并決定是否再審。再審事由與上訴事由也不同，由于二審程序只是普通的救濟程序，對上訴事由沒有嚴格的要求，只要當事人對一審判決不服，符合上訴的形式要件，法院就應(yīng)當啟動二審。而再審程序是一種非常規(guī)的特殊救濟手段，因此必須要有法定的再審事由才能啟動。
一、我國行政訴訟再審事由的缺陷分析
（一）立法上存在的問題
1、再審事由表述不準確
《行政訴訟法》在再審事由表述方面存在以下問題。第一，再審事由規(guī)定過于籠統(tǒng)，不具有明確性。之所以要求再審事由具有明確性，不僅是為了控制再審事由的范圍，防止再審程序適用的寬泛化，更重要是為了增強當事人提出再審申請的針對性，提升法院審查再審事由透明度，減少當事人和法院在是否具備再審事由問題上可能存在的不必要的爭議。第二，再審事由規(guī)定過于寬泛，不具有重要性。再審事由應(yīng)當將維護生效裁判的既判力和司法制度的權(quán)威性擺在重要的位置。一個反復(fù)無常的裁判很難贏得公眾對司法的信賴。只有嚴重的實體性和程序性錯誤，才能啟動再審程序。第三，再審事由規(guī)定過于幵放，不具有封閉性。由于再審程序的特殊性，再審程序只有在符合特定的再審事由的情況下，才能夠被啟動；否則，再審程序的大門將不會開啟。再審事由之所以要求具有封閉性，主要是為了限制再審程序的適用，防止再審程序的普適化，進而維護生效裁判的既判力以及法律關(guān)系的穩(wěn)定性，保障司法裁判的權(quán)威性和社會公信力。由于再審事由規(guī)定的過于籠統(tǒng)、寬泛和開放，不應(yīng)當納入再審事由的事項納入了再審事由之中，并且表述不準確。導(dǎo)致在再審事由適用中，再審適用范圍的寬泛化，再審救濟的成本增加，使得提起再審具有很大的隨意性和主觀性，損害裁判的終局性，破壞司法的權(quán)威性。法院與當事人在“確有錯誤”上發(fā)生沖突時，會導(dǎo)致當事人申請再審頻繁發(fā)生，與行政判決的既判力理論相悖，也不利于司法權(quán)威的維護。當法院和檢察院認識上的不一致時，法院再審判決維持原判，導(dǎo)致檢察院再次抗訴，法檢之間展開拉鍋戰(zhàn)造成無限再審，終審不終。此外，當法院依主觀判斷啟動再審時，可能與當事人的實際愿望相違背，損害了當事人的處分權(quán)，與司法保障人權(quán)理論相違
2、再審啟動權(quán)分配不合理
訴權(quán)是當事人發(fā)動訴訟的基本權(quán)利，根據(jù)無訴權(quán)即無審判的原理，行政再審案件的的啟動主體應(yīng)當以當事人為核心。人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機關(guān)、人民法院作為國家審判機關(guān)，都應(yīng)當充分尊重當事人的訴權(quán)，減少主動啟動再審程序的數(shù)量。
按照我國《行政訴訟法》的規(guī)定，有權(quán)啟動再審程序的主體有三類：一是當事人；二是各級人民法院院長、上級人民法院和最高人民法院；三是上級人民檢察院和最高人民檢察院。在這三類主體中，人民法院和人民檢察院只要‘發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定認為需要再審的可以直接啟動，無需征求當事人的同意；而與案件的處理結(jié)果具有直接利害關(guān)系的當事人對行政再審程序的啟動，僅僅是一種可能性，僅僅是為人民法院提供審查已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決裁定是否有違反法律、法規(guī)的線索，最終是由人民法院決定否再審。這種基于司法監(jiān)督的權(quán)利的分配，忽視了當事人的訴權(quán)以及相關(guān)利益要求，即便最后實現(xiàn)了對當事人權(quán)利的救濟，那也只是司法監(jiān)督的結(jié)果。
（二）司法中存在的問題
1、增加當事人的訴累，浪費司法資源
從傳統(tǒng)法律文化角度看，一直以來中國的老百姓就有著濃厚的伸冤意識，有著強烈的申訴觀念。在他們看來，裁判若有不公，斷案若有偏向，則自當討個公道，找個說法�！�3】現(xiàn)行行政訴訟再審事由規(guī)定的寬泛、籠統(tǒng)為行政訴訟當事人無限申訴以及申請再審打開了方便之門。應(yīng)當說，賦予當事人申訴權(quán)是必要的，但申訴權(quán)無限擴大化，甚至發(fā)展到允許濫用的地步，就只能是增加當事人訴累，浪費司法資源。
2、忽視被訴具體行政行為的特殊性
行政訴訟區(qū)別于民事訴訟的最大特點是，被告為行政主體，法院審查的是該行政主體作出的具體行政行為的合法性。行政訴訟的這一特點則要求在申請再審事由上作為當事人一方的行政機關(guān)應(yīng)當具有更為嚴格的要求。而我國目前的司法實踐，并沒有做必要的區(qū)分。
3、法院做法不一，損害司法統(tǒng)一性
當事人提出的申請再審事由是否符合條件，是否開啟再審程序，最終由人民法院決定，而立法對再審事由規(guī)定的寬泛、籠統(tǒng)使法院在再審與否問題上有較大的自由裁量權(quán)。裁判是否“確有錯誤”，是在事實認定、適用法律還是程序上的錯誤，這個錯誤達到何種程度才得啟動再審程序，這些本該由法律明確規(guī)定的內(nèi)容，現(xiàn)在卻成了法院自由裁量權(quán)的范疇。在模糊的再審事由引導(dǎo)下，不同地域、不同級別的人民法院可能對同一事實或法律關(guān)系做出的相互矛盾的裁判，司法統(tǒng)一性受到嚴峻的挑戰(zhàn)。
二、德國、臺灣地區(qū)行政訴訟再審事由的考察
日本比較法學(xué)家大木雅夫曾言：“現(xiàn)代的比較法已不再滿足于單純以認識為目的的、對本國法的注釋�！薄�4】我們需要從比較法角度進行考察，總結(jié)規(guī)律，并抓住各國法律制度關(guān)于行政再審事由的共性、特點，取長補短，為我國行政訴訟法改革提供借鑒。德國和我國臺灣地區(qū)的行政訴訟，都是由作為司法機關(guān)的“行政法院”負責審理，并且都有獨立的行政訴訟制度，我國雖然沒有建立行政法院，但有獨立的行政訴訟制度，由司法權(quán)審查行政權(quán)，這與德國和臺灣的制度較類似，因此，其立法上關(guān)于行政再審事由的規(guī)定對我國行政再審事由的改革有借鑒意義。
（一）德國、臺灣地區(qū)行政再審事由的法律規(guī)定
1、德國
德國《行政訴訟法》沒有對再審程序作詳細的規(guī)定，提起行政再審的程序準用德國民事訴訟法第四編的規(guī)定，程序上包括無效之訴和回復(fù)原狀之訴�！芭c《民事訴訟》的規(guī)定唯一不同的是，《行政法院法》規(guī)定，在一定的情況下，公益代表人也有權(quán)提起無效之訴和恢復(fù)原狀之訴。”【5】針對不同的訴，引起的法定事由也不同，但這些事由都可以稱為再審事由。
依據(jù) 德國《民事訴訟法》第579條的規(guī)定，提起無效之訴的理由是：（1）違反關(guān)于法官席位組成的各種規(guī)定，包括審判組織在審理或者裁判時沒有按規(guī)定組建、依法應(yīng)當自行回避的法官參與、被成功申請回避的法官的參與；（2）當事人一方?jīng)]有被合法代理，且當事人沒有明示或者其代理人本該通過上訴或者申訴的途徑進行主張，或者在原審訴訟程序的中間判決、終局判決的理由中被明確否定，無效之訴就會被拒絕�！�6】
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