[ 徐康銀 ]——(2014-4-28) / 已閱8777次
《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法）自１９９０年１０月１日起施行以來距今已有20多年了，在這20多年的時間的行政訴訟理論和行政訴訟實踐都有了實質的進步和發(fā)展。《行政強制法》和《國家賠償法》等的修訂更是體現(xiàn)著這一點。但是作為保障行政程序法實施的行政訴訟法仍是沿用的1990年參照民事訴訟法制定的，其已經(jīng)無法完全適用現(xiàn)代行政法的發(fā)展需求。隨著我國法制建設進程加快，社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展和各項改革的深入，現(xiàn)行的行政訴訟制度在實踐中暴露出一些亟待解決的問題。
在目前司法改革的背景下，行政訴訟法對于保障公民權利、規(guī)范行政行為、監(jiān)督行政機關依法行政、促進行政法治化起到重要作用。但當前其存在的一些不夠合理的行政訴訟制度延緩了行政法的發(fā)展，成為阻礙行政法治進程的主要因素，通過修改立法解決以下問題和矛盾勢在必行。
第一：受案范圍規(guī)定欠缺科學性。將概括式、肯定式列舉和否定式列舉結合起來使用,使應受理的案件與不應受理的事項雖各自有了具體劃分,但兩者的邊界卻不能緊密對接,形成了一些法律未能調整的、既不屬明確應受理又不屬明確不應受理的盲區(qū)。對屬于盲區(qū)的行政案件,法院受理時往往受制于無明確的受案法律依據(jù),只能將其推出受案范圍之外。這實際上縮小了行政訴訟的受案范圍,不能全面、充分地發(fā)揮對公民一方的司法救濟作用。比如根據(jù)《行政訴訟法》第12條和第13條的規(guī)定，政府信息公開案件、階段性行政行為等就屬于典型的“盲點”（雖后來被司法解釋補充）。行政訴訟的受案范圍列舉雖屬技術性問題，但指向的卻是受案范圍的內容。界定受案范圍,乃是保證受案范圍規(guī)定合理性和理解法律規(guī)定一致性的基本要求。追尋行政訴訟法的列舉式規(guī)定,難以找到這個標準。
第二：對保護行政相對人的權益范圍有很大的局限性。結合《行政訴訟法》第2條和第11條的規(guī)定來看，對性對人權益的保護側重于人身權和財產(chǎn)權（包括經(jīng)營自主權）的保護，而且第11條縮小了第2條規(guī)定的保護范圍，這跟當時主要側重于保護人權的立法背景是分不開的。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會主義法治理念的深入和司法改革的不斷深入，行政相對人合法權益中除了人身權和財產(chǎn)權外,還應包括政治權利和自由、勞動權、休息權、受教育權等等各種權益。同時,隨著時代的發(fā)展和社會進步,公民、法人、其他組織等一方獲得的許多新型權利如了解權、參與權、表達權、平等發(fā)展權、、公平競爭權、環(huán)境保護權等都應當屬于合法權益的范圍�？梢姮F(xiàn)行受案范圍對合法權益的保護還很不全面,很難適應我國目前的發(fā)展現(xiàn)狀。
第三：行政最終裁決權的范圍過廣，縮小了行政訴訟的范圍。例如：在2013年7月1日起施行《中華人民共和國出境入境管理法》中第81條關于“驅逐出境”的行政處罰規(guī)定：“公安部的處罰決定為最終決定”完全排除了訴訟管轄。又如：《行政復議法》第14條和第30條的規(guī)定等。雖然學理上普遍認為“司法謙抑原則”在行政法學領域保障行政權和司法權分開扮演著重要的角色，但是“司法最終裁判原則”卻是貫徹權力制約監(jiān)督的最有效原則，它對限制國家公權力、深化司法獨立改革、保障公民合法權利起著無可替代的核心作用。
第四：行政訴訟的司法審查范圍具有很大的局限性，是保障公民權益的一大法律性技術難題。目前我國的行政訴訟只審查具體行政行為的合法性、較大數(shù)額罰款的合理性以及部分抽象行政行為。在實踐中，由于法律固有的缺陷或者不健全等局限，很多具體行政行為看似合法，實則非常不合理，但由于行政訴訟法的限制，法院無法對這些合法不合理但實質上損害相對人合法權益的具體行政行為介入司法審判權，使得相對人的合法權益無法得到法律上的保障，從而降低了政府的公信力和對司法的失望。
現(xiàn)行行政訴訟的缺陷和局限不僅限于以上所列舉，限于篇幅不再一一列舉。以下就《行政訴訟法》的修改提出若干建議，供酌情參考：
第一：應將所有違反行政法基本原則的行政行為納入司法審查范圍。作為行政法的基本原則行是指導和規(guī)范行政法的立法、執(zhí)法以及指導規(guī)范行政行為的實施和行政爭議的處理的基礎性法則，是貫穿于行政法具體規(guī)范之中，同時又高于行政法具體規(guī)范體現(xiàn)行政法基本價值觀念的準則。違反行政法基本原則的行政行為理當堅持“司法最終裁判原則”。作為行政法六大原則之一的行政合理性原則理應同合法性原則一樣納入司法審查范圍，只有才能真正制約行政機關的執(zhí)法行為。
第二：進一步縮小行政最終裁決的范圍。行政最終裁決權的范圍越大無疑是行政權膨脹的結果，我建議應當逐步取消“行政最終裁決權”。首先，行政最終裁決權的存在使某部分行政權力缺乏監(jiān)督和制約，18世紀法國著名思想家孟德斯鳩有一句名言：“一切有權力的人，都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人使用權力一直遇到有界限的地方才休止“，劍橋大學歷史學教授阿克頓勛爵也有一句名言：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”，因此，絕不能允許有“脫韁的權力“存在，否則將嚴重阻礙國家和民族的進步；其次，從長遠來看，司法最終裁判權是趨勢，行政最終裁決權在以前的行政法治進程中起到了不可磨滅的貢獻，但隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，特別是中國加入世界貿易組織履行入世承諾，行政最終裁決權會在很大程度上使中國面對很多國際政治和商業(yè)危機，更存在被經(jīng)濟制裁的后果，從而影響國家的發(fā)展和人類文明的進步。因此，逐步取消行政最終裁決權勢在必行。
第三：擴大保護行政相對人的權益范圍。相關立法機關應從現(xiàn)行行政立法保護相對人人生權和財產(chǎn)權擴大到知情權、參與權、平等權、環(huán)境保護權、勞動權、休息權、受教育權等。讓作為社會主義法治理念本質要求的執(zhí)法為民觀念深入人心，造福社會。以人為本、保障人權、文明執(zhí)法要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，在各項政法工作中真正做到以人為本、執(zhí)法為民，切實保障人民群眾的各項合法權益。
第四：行政訴訟的受案范圍采用否定式列舉的立法技術。將的確需要排斥在行政訴訟范圍之外的行政案件具體明確地列明，除此之外的均可訴。這樣就會解決行政訴訟立案的一大難題，也有助于保障行政相對人的合法權益和穩(wěn)固政府威信。
第五：參照民事訴訟引入行政公益訴訟制度。由于我國國民法律意識薄弱和行政法比較落后的現(xiàn)實原因使得行政相對人在面對自己的權益被作為行政主體的行政機關侵害后，對于提起行政訴訟基本是想不到、不敢想、想不通或者僅僅是想。面對此種情景，應當有作為公益訴訟的主體代為起訴以維護法律的公正和當事人的合法權益，同時也有利于法制宣傳和推動社會主義法治進程。
綜上所述，現(xiàn)行的行政訴訟還存在諸多問題，如舉證責任、舉證時效、當事人適格、訴訟費用以及行政賠償?shù)取ＵJ真學習和研究行政法學，促進行政法學特別是行政訴訟法的修改、推動中國憲政和法治的發(fā)展是每個法律人必須承擔起的責任。
徐康銀
2013年11月18日
