[ 王克先 ]——(2014-6-24) / 已閱12345次
時下，關(guān)于“人民代表參政議政”的提法時不時見于報刊、文件，而且在全國上下比較普遍�！度珖嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣翊泶髸矸ā返诙䲢l規(guī)定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表依照法律規(guī)定選舉產(chǎn)生。全國人民代表大會代表是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，地方各級人民代表大會代表是地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權(quán)，參加行使國家權(quán)力。也就是說人民代表行使職責(zé)是行使國家權(quán)力，而不是參政議政，“人民代表參政議政”的說法是不確切的。但為表述方便，本文中姑且也稱為人民代表“參政議政”。
參政議政是政協(xié)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三大主要職能之一，根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議章程》第二條第四款規(guī)定，參政議政是對政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關(guān)心的問題，開展調(diào)查研究，反映社情民意，進(jìn)行協(xié)商討論。通過調(diào)研報告、提案、建議案或其他形式，向中國共產(chǎn)黨和國家機(jī)關(guān)提出意見和建議。也就是說參政議政是政協(xié)或政協(xié)委員特有的權(quán)力。
2、律師人民代表、政協(xié)委員參政議政現(xiàn)狀
律師參政議政應(yīng)該是指律師利用執(zhí)業(yè)的便利，以各種形式參與政治生活，參與政治、經(jīng)濟(jì)、文化等國家事務(wù)管理，對國家機(jī)關(guān)的活動提出建議或批評，對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的失職和違法行為提出質(zhì)詢。但習(xí)慣上只是對律師擔(dān)任各級人民代表、政協(xié)委員，履行人民代表、政協(xié)委員職責(zé)才稱為參政議政。
據(jù)中華全國律師協(xié)會發(fā)布的《中國律師行業(yè)社會責(zé)任報告（2013年）》，全國有1343名律師當(dāng)選各級人民代表；有3790名律師擔(dān)任各級政協(xié)委員。省級及省級以上人大代表中，有125名律師代表；省級及省級以上政協(xié)委員中，有189名律師委員。有15名律師當(dāng)選全國人民代表；12名律師擔(dān)任全國政協(xié)委員。
雖然律師擔(dān)任人民代表、政協(xié)委員的人數(shù)有較大的增長，但律師作為一個行業(yè)并未真正步入政壇，這些律師人民代表、政協(xié)委員并不是律師中產(chǎn)生的代表人物。人民代表基本是按區(qū)域選舉產(chǎn)生的，縣級人民代表由選民直接選舉，縣以上各級人民代表，由下一級的人民代表大會選舉產(chǎn)生。但是，各級人民代表大會選舉時，在名額分配、代表候選人協(xié)商確定時都必須考慮各民族、各地區(qū)、各方面都能有適當(dāng)數(shù)量的代表，實際操作中黨派、性別、民族指標(biāo)又是最最硬性的。政協(xié)委員則是按界別推選的，界別有中國共產(chǎn)黨、中國國民黨革命委員會等民主黨派、無黨派人士、共青團(tuán)、總工會、婦聯(lián)、青聯(lián)、工商聯(lián)、科協(xié)、文化藝術(shù)界、科技界、社科界、醫(yī)藥衛(wèi)生界、少數(shù)民族界、宗教界、特邀香港人士等三十幾個，并無律師界別也沒有法律界別。在安排政協(xié)委員時，非中共人士一般應(yīng)占政協(xié)委員的三分之二左右，且女性必須占一定的比例。筆者無從知道律師中的人民代表產(chǎn)生的情況，不知道她（他）們的政治身份，也不知律師中的政協(xié)委員來自何界別。但有一點是肯定的，這些律師中的人民代表并不是律師人民代表，而是人民代表中的律師。而律師中的政協(xié)委員，也只是政協(xié)委員中的律師，而不是律師界別的政協(xié)委員。
七、律師擔(dān)任政府法律顧問是參政議政的重要途徑
律師作為法律職業(yè)的專門人才，是國家法制建設(shè)中的重要力量。當(dāng)律師以其特有的政治敏感積極投身于政治領(lǐng)域，無疑將對我國的民主法治建設(shè)起到重要的推動作用。但是，就當(dāng)前律師參政議政的主流渠道——通過擔(dān)任人民代表、政協(xié)委員以實現(xiàn)參政議政而言，其作用固然重要，但能獲此機(jī)會的畢竟只有少數(shù)律師，其影響不夠廣泛。因此，我們應(yīng)當(dāng)重視律師其他參政議政途徑，如律師擔(dān)任政府法律顧問就不失為律師參政議政的重要途徑。我國國家機(jī)關(guān)包括權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)即政府是按照憲法和組織法的規(guī)定而設(shè)立的，代表國家依法行使行政權(quán)，組織和管理國家行政事務(wù)的國家機(jī)關(guān)，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。政府是國家機(jī)關(guān)中職能最復(fù)雜、管轄事項最多、規(guī)模最大、機(jī)構(gòu)設(shè)置最多、工作人員最多的國家機(jī)關(guān)。律師擔(dān)任政府法律顧問從參政議政的角度看有如下意義：
1、律師擔(dān)任政府法律顧問人數(shù)眾多。
至2014年1月，全國約23500名律師受聘擔(dān)任各級政府及其部門的法律顧問，占律師總數(shù)的1/10，而同期擔(dān)任各級人民代表、政協(xié)委員的律師則是5133名。就浙江省而言，至2011年6月，浙江省律師擔(dān)任各級政府及其部門法律顧問2128家，而至2011年11月浙江省律師中的各級人民代表和政協(xié)委員僅為231人。
2、政府法律顧問參政議政作用直接。
某種意義上說，律師擔(dān)任政府法律顧問的參政議政作用比擔(dān)任人民代表、政協(xié)委員參政議政更為直接，律師在擔(dān)任政府法律顧問執(zhí)行律師職務(wù)時以“政府人”面目出現(xiàn)，站在政府的立場上考慮問題，其意見容易被政府采納，律師的意見被政府采納后就直接轉(zhuǎn)化為政府的意志。因此，律師應(yīng)當(dāng)重視擔(dān)任政府法律顧問，珍惜擔(dān)任政府“高參”的特殊機(jī)會，積極參與政府依法過程，以達(dá)到參政議政的目的。
八、黨中央決定普遍建立政府法律顧問制度是律師參政議政重要機(jī)遇
黨的十八大作出了“全面推進(jìn)依法治國”的重大決策。黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的重大戰(zhàn)略部署，明確提出了“推進(jìn)法治中國建設(shè)”、“普遍建立法律顧問制度”的工作任務(wù)和工作目標(biāo)。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在“推進(jìn)法治中國建設(shè)”一章里規(guī)定了“普遍建立法律顧問制度”，這里法律顧問指的是政府法律顧問。中共浙江省委十三屆四次全會進(jìn)一步明確了“全面推進(jìn)依法行政，制定實施法治政府建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和重大行政決策程序規(guī)定”等要求。
以往要求政府普遍建立法律顧問制度，基本停留在司法行政、律師協(xié)會、律師的層面。如今，執(zhí)政黨提出了普遍建立法律顧問制度，具有劃時代的意義。意味著將有大量律師擔(dān)任政府法律顧問，這是律師參政議政的重要機(jī)遇。
2014年3月，浙江省司法廳《關(guān)于在全省司法行政系統(tǒng)全面建立政府法律顧問制度的指導(dǎo)意見》提出，省、市、縣三級司法行政機(jī)關(guān)以及省監(jiān)獄管理局、省戒毒管理局、浙江警官職業(yè)學(xué)院和各監(jiān)獄、戒毒單位都要聘請律師等專業(yè)法律人才擔(dān)任法律顧問，年底前實現(xiàn)全省司法行政系統(tǒng)政府法律顧問全覆蓋。并提出，各級司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)積極推動政府購買法律服務(wù)，聘請法律顧問應(yīng)當(dāng)支付合理的費用，法律顧問的具體費用和支付方式由司法行政機(jī)關(guān)和受聘的律師事務(wù)所協(xié)商確定。這是司法行政機(jī)關(guān)踐行黨中央普遍建立法律顧問制度戰(zhàn)略部署，為律師擔(dān)任政府法律顧問創(chuàng)造良好社會環(huán)境的重要舉措。
領(lǐng)導(dǎo)層以戰(zhàn)略決心推動，律師應(yīng)當(dāng)積極參與。但是，律師擔(dān)任政府法律顧問不能僅憑熱情，而是要積極創(chuàng)造條件�！墩憬∪嗣裾深檰柟ぷ饕�(guī)則》明確提出擔(dān)任省政府法律顧問條件：
（一）擁護(hù)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，具有良好的職業(yè)操守和道德修養(yǎng)；
（二）從事行政法、經(jīng)濟(jì)法、民商法等領(lǐng)域的教學(xué)、研究和法律服務(wù)工作，具有教授、研究員等高級職稱和法律職業(yè)資格；
（三）熟悉省情、民情、社情，有較強(qiáng)的分析和處理實際問題的能力；
（四）熱心服務(wù)于社會公共事務(wù)，有時間和精力履行職責(zé)。
各地各級政府肯定也會對律師擔(dān)任政府法律顧問提出一些條件，律師應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)遇，自覺提高業(yè)務(wù)水平，提高專業(yè)契合度，提高履職能力，為擔(dān)任政府法律顧問作好準(zhǔn)備，為參政議政創(chuàng)造條件。
參考文獻(xiàn)
[01]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過)；
[02]《中共浙江省委關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革再創(chuàng)體制機(jī)制新優(yōu)勢的決定》（2013年11月29日中國共產(chǎn)黨浙江省第十三屆委員會第四次全體會議通過）；
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[04]《中華人民共和國律師暫行條例》（1980年8月26日第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過，1982年1月1日起施行）；
[05]《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（1992年4月3日第七屆全國人民代表大會第五次會議通過，2009年8月27日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議第一次修正，2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議第二次修正）；
[06]《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實施綱要的通知》（國發(fā)[2004]10號，2004年3月22日）；
[07]《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》（國發(fā)[2008]17號，2008年5月12日）；
[08]《中國人民政治協(xié)商會議章程》（1982年12月11日中國人民政治協(xié)商會議第五屆全國委員會第五次會議通過，1994年3月19日中國人民政治協(xié)商會議第八屆全國委員會第二次會議修正，2000年3月11日中國人民政治協(xié)商會議第九屆全國委員會第三次會議修正，2004年3月12日中國人民政治協(xié)商會議第十屆全國委員會第二次會議修正）；
[09]《關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問的若干規(guī)定》（司法部第7號令，1989年12月23日）；
[10]《關(guān)于開展公職律師試點工作的意見》（司發(fā)通[2002]80號，2002年10月22日）；
[11]《律師法律顧問工作規(guī)則》（2000年3月26日中華全國律師協(xié)會第四屆常務(wù)理事會第六次會議通過）；
[12]《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)浙江省人民政府法律顧問工作規(guī)則的通知》（浙政辦發(fā)〔2014〕21號，2014年2月14日）；
[13]《浙江省司法廳關(guān)于在全省司法行政系統(tǒng)全面建立政府法律顧問制度的指導(dǎo)意見》（2014年3月6日）；
[14]王克先：《對現(xiàn)階段律師參政現(xiàn)象的冷思考》，《律師與法制》2003年第12期；
[15]陳東升、王春：《浙江律師參政議政內(nèi)幕調(diào)查》，2011年11月29日，法制網(wǎng)，http://www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2011-11/29/content_3140277.htm?node=5955 ；
[16]中華全國律師協(xié)會：《中國律師行業(yè)社會責(zé)任報告》(2013)http://www.acla.org.cn/html/xinwen/20130827/11102.html。
王克先 浙江新時代律師事務(wù)所
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