[ 楊德壽 ]——(2004-2-17) / 已閱31835次
4、集體土地所有權(quán)的欠缺
從以上論述中我們已經(jīng)知道，國(guó)家在征用農(nóng)村集體所有的土地時(shí)，向該土地的所有者支付的費(fèi)用或者說補(bǔ)償是有標(biāo)準(zhǔn)的，而標(biāo)準(zhǔn)是死的、是有上限的。也就是說，農(nóng)村集體所有的土地在被國(guó)家征用時(shí)，村集體是沒有任何選擇余地的！無論是被轉(zhuǎn)讓者還是被轉(zhuǎn)讓土地的價(jià)錢。但是，當(dāng)這塊被征用的集體土地變?yōu)閲?guó)有土地的時(shí)候，這塊土地的價(jià)值（這里僅指一定期限使用權(quán)價(jià)值）就沒有標(biāo)準(zhǔn)了，是沒有上限的。國(guó)家可采取拍賣的方式出讓給任何人，只要受讓人愿意出最高的價(jià)錢。并且，就相應(yīng)范圍的土地而言，農(nóng)民轉(zhuǎn)移給國(guó)家的是土地的所有權(quán)，喪失的是永久的權(quán)利，國(guó)家出讓的僅只是一定年限的使用權(quán)，永久權(quán)利并不喪失。
《中華人民共和國(guó)民法通則》第七十一條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”從這一規(guī)定中，我們可以清楚地看出，農(nóng)業(yè)集體的土地所有權(quán)實(shí)際上是一種不完整的所有權(quán)。其所有權(quán)受到的限制包括：它不能根據(jù)自己的意愿將自己所有的土地賣給另一個(gè)農(nóng)業(yè)集體組織，那怕另一農(nóng)業(yè)集體組織愿意出比國(guó)家征用土地更高的價(jià)錢；其次，它不能購(gòu)買其它農(nóng)業(yè)集體組織的土地，更不能購(gòu)買已經(jīng)變?yōu)閲?guó)家所有的土地，無論它多么有錢！這些還都是在符合我國(guó)土地公有制的前提下，至于農(nóng)業(yè)集體組織要將自己的土地賣給有錢的個(gè)人，那更是想都不敢想的事兒。也就是說，農(nóng)村集體的土地所有權(quán)是不包括處分權(quán)的。因此，農(nóng)村集體的土地所有權(quán)在法律上是不能稱其為所有權(quán)的。
《中華人民共和國(guó)憲法》也好，《中華人民共和國(guó)土地管理法》也好，或者其它與土地所有權(quán)有關(guān)的法律也好。所規(guī)定的農(nóng)村集體土地所有權(quán)，實(shí)際上是一種臨時(shí)土地占有、使用和受益權(quán)，并不包括處分權(quán)。如果我們一定要將農(nóng)村集體土地所有權(quán)稱為所有權(quán)的說，那它與國(guó)家的所有權(quán)是不平等的。
“所有權(quán)作為一種最全面的私法上的權(quán)利，無論權(quán)利的客體是國(guó)有土地，還是集體土地，權(quán)利的內(nèi)容都應(yīng)保持一致。在土地所有權(quán)與國(guó)家管理權(quán)分離的前提下，可以使集體土地所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)保持統(tǒng)一，并使土地上其他權(quán)利人對(duì)于土地所有人承擔(dān)的義務(wù)一致�！雹�
5、集體土地所有權(quán)的欠缺導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)利被嚴(yán)重侵犯
《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定了為公共利益的需要國(guó)家可以征用農(nóng)村集體所有的土地，但未規(guī)定何為公共利益。于是《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地�！边@是否意味著，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)都可以被視為公共利益？如果不是，城市不斷增加的國(guó)有土地從何而來？因何而來？
我們已經(jīng)知道，農(nóng)民所有的土地在被征用時(shí)，價(jià)錢是很便宜的。但當(dāng)其搖身一變?yōu)閲?guó)有土地的時(shí)候，其價(jià)錢就數(shù)倍乃至數(shù)十倍地往上翻，而且還只是有期限的使用權(quán)。因此，我們不難理解為什么今天的城市會(huì)發(fā)展這么快！如今的失地農(nóng)民會(huì)越來越多，而且農(nóng)民們也越來越窮！因?yàn)樗麄冊(cè)械馁囈陨娴耐恋卣谝郧八从械乃俣炔⑶乙苑傻拿x被掠奪，而這種掠奪卻實(shí)實(shí)在在地是國(guó)家或政府行為。
土地利用的管制制度
1、土地利用的管制目的
土地利用的管制制度主要規(guī)定在《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》等法律法規(guī)中。前者第四條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度�！薄皣�(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)�！薄笆褂猛恋氐膯挝缓蛡�(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地�！倍恋乩每傮w規(guī)劃詳見該法第三章�！吨腥A人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第十六條規(guī)定：“編制城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)貫徹合理用地、節(jié)約用地的原則�！钡诙艞l：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理�！�
2、土地管理與土地權(quán)屬
國(guó)家對(duì)土地的管理，歸根到底還是對(duì)土地利用的管理，即意圖使土地的利用更節(jié)約、更合理、更符合環(huán)境保護(hù)要求等。“能否促進(jìn)土地的利用，似乎可以說是衡量一切土地制度是否合理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。”⑧而土地的合理利用取決于“土地利用總體規(guī)劃”的科學(xué)性與合理性，與土地的所有制性質(zhì)沒有任何關(guān)系。在城市中，土地的面積不會(huì)因?yàn)樗乃腥烁淖兌龃�，也不�?huì)因?yàn)樗乃腥烁淖兌欣脙r(jià)值。因此我們沒有理由否定農(nóng)村集體在城市中享有土地所有權(quán)，也沒有理由不承認(rèn)城市法人單位享有土地所有權(quán)，只要他們或在他們所有的土地上享有使用權(quán)的人，在這些土地上蓋的房子、種植的樹木和花草符合城市規(guī)劃的要求。正如我們?cè)诔鞘幸?guī)劃時(shí)根本無需考慮今后在規(guī)劃區(qū)蓋房子的是誰一樣。
土地是一種不可移動(dòng)的資源，我們通常稱其為不動(dòng)產(chǎn)，具有生產(chǎn)資料的性質(zhì)，因此其價(jià)值不言而喻。根據(jù)我國(guó)《民法通則》等民事法律的規(guī)定，所有權(quán)應(yīng)當(dāng)是平等的，其轉(zhuǎn)移也只能依所有權(quán)人的意志而定。我國(guó)的民法也好商法也好，如果標(biāo)的物轉(zhuǎn)讓的雙方當(dāng)事人在轉(zhuǎn)讓時(shí)有一方帶有強(qiáng)迫性，將成為該標(biāo)的物轉(zhuǎn)讓行為無效的理由。既然國(guó)家法律規(guī)定農(nóng)村集體可以成為土地的所有人，就應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)村集體與國(guó)家平等的土地所有權(quán)，允許農(nóng)村集體與國(guó)家討價(jià)還價(jià)，不僅如此，農(nóng)村集體也可以購(gòu)買國(guó)家所有的土地或其它農(nóng)村所有的土地。
國(guó)家對(duì)土地管理的法律應(yīng)當(dāng)屬于行政法，土地所有權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓不應(yīng)由行政法來過分干預(yù)。與其它生產(chǎn)資料與消費(fèi)資料一樣，土地權(quán)屬的流通也應(yīng)受民事商事法律的調(diào)整，但國(guó)家可作適應(yīng)限制：比如不能將土地賣給外國(guó)政府或外國(guó)的組織、土地權(quán)屬的變更應(yīng)通過登記等。
作者認(rèn)為，農(nóng)村集體所有的土地被征用后，雖然國(guó)家對(duì)其有補(bǔ)償并對(duì)農(nóng)民有安置。然而，當(dāng)他們花完國(guó)家補(bǔ)償?shù)腻X以后怎么辦？那些今天被安置明天就失業(yè)的人怎么辦？他們的土地為什么不能享有城市“戶口”？為什么他們就不可以出讓自己的土地使用權(quán)或以自己的土地使用權(quán)在城市作為投資？
土地作為一種不動(dòng)產(chǎn)資源，無論其歸誰所有或使用，權(quán)利人都無法將其轉(zhuǎn)移。因此，土地管理的宗旨應(yīng)主要體現(xiàn)在對(duì)土地資源的珍惜與合理利用上，而不體現(xiàn)在土地權(quán)屬的歸屬與變更上。作者認(rèn)為，只要土地利用符合國(guó)家建設(shè)總體規(guī)劃，農(nóng)村集體所有的土地也可以作為城市建設(shè)的一部分，農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)也可以有償出讓。農(nóng)村集體組織與國(guó)家之間的土地應(yīng)當(dāng)可以相互流通，農(nóng)村集體組織之間的土地也可以相互流通。基于此，城市的法人單位以及個(gè)人也可以擁有土地所有權(quán)而不僅僅是使用權(quán)。
結(jié) 論
通過對(duì)現(xiàn)行土地的國(guó)家所有制和集體所有制的比較，以及對(duì)兩種土地權(quán)屬的轉(zhuǎn)移或流通法律制度的分析。作者認(rèn)為，按照現(xiàn)行的土地法律制度，國(guó)家與農(nóng)村集體的所有權(quán)是不平等的，由此導(dǎo)致農(nóng)民的利益被嚴(yán)重侵犯。除此之外，房屋所有權(quán)的私有化與其上土地所有權(quán)的公有化將會(huì)產(chǎn)生不可調(diào)和的矛盾。土地管理的宗旨應(yīng)主要體現(xiàn)在對(duì)土地資源的珍惜與合理利用，而不體現(xiàn)在土地權(quán)屬的歸屬與變更上，無論土地所有權(quán)“姓”公還是“姓”私，都不大可能妨礙國(guó)家對(duì)土地資源利用的管制。只要土地利用符合國(guó)家建設(shè)總體規(guī)劃，立足現(xiàn)行的法律規(guī)定，農(nóng)村集體所有的土地也可以作為城市建設(shè)的一部分，農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)也可以有償出讓，農(nóng)村集體組織相互之間以及與國(guó)家之間的土地應(yīng)當(dāng)可以相互流通。進(jìn)一步，我們還可以允許自然人成為土地的所有權(quán)人。
完稿于2003年11月22日
作者：楊德壽
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① 劉軍寧：《土地財(cái)產(chǎn)權(quán)與村鎮(zhèn)共和》，載《民主中國(guó)》2003年6月號(hào)
② 劉軍寧：《土地財(cái)產(chǎn)權(quán)與村鎮(zhèn)共和》，載《民主中國(guó)》2003年6月號(hào)
③ 蔣琳琦譯，張軍校，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2003年
④ 龍翼飛、楊一介《土地征收論》，載《法學(xué)家》2000年6期
⑤ 龍翼飛、楊一介《土地征收論》，載《法學(xué)家》2000年6期
⑥ 魏雅華：《中國(guó)需要一部新〈憲法〉——1982年版的〈憲法〉與中國(guó)土地問題的徹骨之痛》，載《中國(guó)律師》2003年9期
⑦ 許明月：《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下我國(guó)土地權(quán)利的獨(dú)立性研究》，載《現(xiàn)代法學(xué)》1999年1期
⑧ 許明月：《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下我國(guó)土地權(quán)利的獨(dú)立性研究》，載《現(xiàn)代法學(xué)》1999年1期
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