[ 杜邈 ]——(2014-6-27) / 已閱8152次
應(yīng)當(dāng)將反恐法的制定提升到國家安全戰(zhàn)略的高度，作為完善國家安全法律體系的重大任務(wù)來完成。
隨著傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅的因素相互交織，恐怖活動(dòng)對我國的現(xiàn)實(shí)危害持續(xù)加大，反恐怖工作的長期性、復(fù)雜性和尖銳性更趨突出。在嚴(yán)峻的反恐局勢面前，應(yīng)盡快制定專門的反恐法，加大預(yù)防和懲治恐怖活動(dòng)的力度。立法過程中，應(yīng)妥善處理好以下四種關(guān)系。
反恐法與國家安全戰(zhàn)略之間的關(guān)系。近期，隨著習(xí)近平總書記在中央國家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上首次提出了“總體國家安全觀”，以及系統(tǒng)性提出的政治安全、國土安全、軍事安全等11種安全，我國國家安全工作有了明確的方向。在以軍事、政治為顯著特征的傳統(tǒng)安全思維時(shí)代，國家安全主要包括國家的領(lǐng)土、主權(quán)、政治等方面的安全，在恐怖活動(dòng)等非傳統(tǒng)安全威脅因素突出的時(shí)代背景下，國家安全必然涉及非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，包括政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的“大國家安全”。當(dāng)前，恐怖活動(dòng)形勢與國際大環(huán)境緊密相連，特別是西亞、南亞等周邊環(huán)境的變化，對我國的恐怖活動(dòng)態(tài)勢會(huì)產(chǎn)生較大影響，如一些在境外受過恐怖訓(xùn)練的人員進(jìn)入國內(nèi)，還有境內(nèi)人員受到境外極端思想滲透從事暴恐活動(dòng)。隨著我國與世界政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的聯(lián)系日益密切，發(fā)生于境內(nèi)的恐怖活動(dòng)可能具有國際因素;國際恐怖活動(dòng)可能對我國國家安全產(chǎn)生不利影響。在新的時(shí)代背景下，反恐法作為一部調(diào)整反恐怖工作中權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律，關(guān)涉政治安全、國土安全、社會(huì)安全、信息安全、核安全等多種類型的國家安全，歸屬于廣義的國家安全法。因此，應(yīng)當(dāng)將反恐法的制定提升到國家安全戰(zhàn)略的高度，作為完善國家安全法律體系的重大任務(wù)來完成。
反恐法與恐怖活動(dòng)新特點(diǎn)之間的關(guān)系。長期以來，“東突”勢力策劃、實(shí)施的暴恐活動(dòng)多發(fā)生于西北邊疆地區(qū)，其規(guī)模、影響范圍較為有限。然而，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和現(xiàn)代通訊技術(shù)的飛速發(fā)展，境外敵對勢力利用高科技手段的遠(yuǎn)程性、隱蔽性和便捷性，非法傳播暴恐音視頻、圖片、電子書，大肆進(jìn)行極端思想宣傳，煽動(dòng)青年發(fā)動(dòng)“圣戰(zhàn)”，使恐怖活動(dòng)在近期更多地呈現(xiàn)“極端化”特點(diǎn)。從北京“10·28”案、昆明“3·01”案、烏魯木齊“4·30”案、烏魯木齊“5·22”案等暴恐案件來看，恐怖分子通過自殺性襲擊等方式，大肆在人員密集的公共場所駕車沖撞、砍殺無辜群眾，造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，在社會(huì)上制造了持續(xù)、廣泛的恐懼感，這標(biāo)志著恐怖活動(dòng)從邊疆迅速擴(kuò)散至內(nèi)地，迫切需要反恐立法作出及時(shí)、有效的回應(yīng)。
由于暴恐分子具有強(qiáng)烈的極端思想和狂熱情緒，法律的治理重點(diǎn)不能只放在已發(fā)生實(shí)害結(jié)果的暴力犯罪上，還應(yīng)當(dāng)防患于未然，從源頭上遏制恐怖主義的滋長和蔓延。從“治標(biāo)”的角度來看，要嚴(yán)厲懲治可能使公民的生命、健康和重大公私財(cái)產(chǎn)處于危險(xiǎn)狀態(tài)的違法犯罪行為，如非法制造、買賣、運(yùn)輸、儲(chǔ)存危險(xiǎn)物質(zhì)，非法攜帶管制刀具，涉恐融資，偷越國邊境，傳授犯罪方法、傳播暴恐音視頻等，從人員、資金、物品、信息等環(huán)節(jié)構(gòu)建立體防御格局。從“治本”的角度來看，應(yīng)當(dāng)在改進(jìn)教育方式、謀求社會(huì)公正、加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，針對極端思想實(shí)施“去極端化”，方能一勞永逸地遏制恐怖主義的滋生和蔓延，在真正意義上實(shí)現(xiàn)“標(biāo)本兼治”的目標(biāo)。
反恐法與其他法律之間的關(guān)系。我國反恐立法經(jīng)歷了一個(gè)粗放到精細(xì)、單一到層次的演進(jìn)過程。2011年10月29日，全國人大常委會(huì)通過了《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問題的決定》，標(biāo)志著我國反恐法律體系的初步形成，為反恐怖工作的開展提供了有力的法律武器。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，反恐怖工作涉及的社會(huì)領(lǐng)域越來越廣，面臨的難點(diǎn)越來越多，涉法性也越來越強(qiáng)，這些問題又錯(cuò)綜復(fù)雜地交織在一起，僅僅依靠某一概括規(guī)定或幾個(gè)部門法來調(diào)整，無法滿足反恐怖工作的現(xiàn)實(shí)需要。因此，反恐法應(yīng)當(dāng)是一部實(shí)體性的綜合性的法律。
在實(shí)體性內(nèi)容方面，反恐法應(yīng)該獨(dú)立規(guī)定主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而無須依附、參照其他法律文件，其優(yōu)勢在于不受本國原有法律框架的束縛，具有邏輯體系清晰，涵蓋內(nèi)容廣泛等特點(diǎn)，更類似于在本國法律體系內(nèi)增設(shè)一個(gè)新的法律部門。而在具體架構(gòu)上，反恐法應(yīng)當(dāng)規(guī)定恐怖活動(dòng)、恐怖組織等相關(guān)概念、反恐的基本原則、反恐機(jī)構(gòu)的設(shè)立與職責(zé)、恐怖活動(dòng)的防范、恐怖事件的應(yīng)急處置、涉恐資產(chǎn)凍結(jié)、恐怖活動(dòng)組織和人員的認(rèn)定以及社會(huì)恢復(fù)等內(nèi)容，對刑事法等部門法無法涵蓋的特殊內(nèi)容加以系統(tǒng)規(guī)范，以統(tǒng)領(lǐng)反恐全局工作。應(yīng)當(dāng)注意的是，法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)和相互尊重是反恐立法難點(diǎn)之一，應(yīng)當(dāng)使反恐法與刑事法、行政法、軍事法等相關(guān)法律在形式和內(nèi)容上有效銜接，以保持反恐法律體系的內(nèi)部和諧，避免與相關(guān)規(guī)定存在重復(fù)交叉之處。在遇到個(gè)別難以回避、確實(shí)存在交叉和矛盾的問題時(shí)，按照后法優(yōu)于先法的法理原則妥善作出規(guī)定。
反恐法與國際規(guī)則之間的關(guān)系�？植阑顒�(dòng)是世界各國面臨的共同威脅，聯(lián)合國作為目前世界上最大、職權(quán)范圍最廣、最具有普遍性的國際組織，一直致力于構(gòu)建有效處理恐怖主義問題的全面法律框架，推動(dòng)《制止恐怖主義爆炸國際公約》、《制止向恐怖主義提供資助國際公約》等一系列國際反恐文件的簽署與實(shí)施。在此背景下，越來越多的國家和地區(qū)通過專門立法促進(jìn)反恐怖工作的開展，如規(guī)定不得將恐怖活動(dòng)犯罪視為政治犯罪，或是不得授予恐怖分子以難民資格或進(jìn)行政治庇護(hù)，為國際反恐合作提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。
從實(shí)際情況看，“東突”恐怖勢力與國際恐怖組織具有千絲萬縷的聯(lián)系，其在境外的活動(dòng)遍布多個(gè)國家，呈現(xiàn)出有組織的入境滲透和越境犯罪等特征，因此，我國具有國際反恐合作的迫切需要和廣泛前景。在反恐立法過程中，一方面，要注意貫徹國際反恐義務(wù)。為了與國際社會(huì)共同合作打擊恐怖活動(dòng)，我國已經(jīng)簽署或加入了絕大多數(shù)的國際反恐公約，按照“條約必須遵守”的國際法原則，應(yīng)當(dāng)在國內(nèi)法中進(jìn)一步貫徹落實(shí)聯(lián)合國反恐公約與聯(lián)合國安理會(huì)決議的相關(guān)要求，只有在聯(lián)合國的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和籌劃下，與世界各國和國際組織之間開展多種形式的合作，才能達(dá)到有效防范和懲治國際恐怖活動(dòng)。另一方面，要在立足本國國情的基礎(chǔ)上，盡可能地使我國關(guān)于恐怖活動(dòng)的界定和反恐措施符合國際標(biāo)準(zhǔn)，以減少引渡或國際合作過程中的一些不必要的麻煩和負(fù)擔(dān)。同時(shí)，為多渠道的反恐合作提供法律平臺(tái)，包括人員培訓(xùn)、情報(bào)交流，涉恐資金的監(jiān)測與凍結(jié)、危險(xiǎn)物品管控等。
(作者為北京市人民檢察院第二分院公訴一處檢察員）
