[ 趙蘭振 ]——(2015-1-6) / 已閱10439次
論檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失的法律保護(hù)
作者：行唐縣人民檢察院 趙蘭振
國(guó)有資產(chǎn)的大量流失令人憂心如焚。作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)在保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)方面能有什么作為?這一問(wèn)題引起了法律界、理論界諸多名流的關(guān)注。筆者從檢察機(jī)關(guān)的角度探析如何保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的流失。
一、國(guó)有資產(chǎn)流失途徑
據(jù)調(diào)查，我國(guó)改革開(kāi)放后，國(guó)有資產(chǎn)每年以5%的速度在流失，特別是進(jìn)入上世紀(jì)九十年代以來(lái)，每年約有1000億元的國(guó)有資產(chǎn)遭遇流失，每天將近3億元。這些流失相當(dāng)一部分是由于經(jīng)營(yíng)、管理不善而出現(xiàn)的人為損失。主要有以下途徑：
1、是管理過(guò)程中。有些企業(yè)管理者把國(guó)企資產(chǎn)當(dāng)作“公共綠地”，變相侵占，私自捐贈(zèng)、出借或隨意擔(dān)保，在混管亂用中使資產(chǎn)流失。有些企業(yè)經(jīng)營(yíng)者以發(fā)獎(jiǎng)金或搞福利為名，將國(guó)有資產(chǎn)分配給個(gè)人，使國(guó)有資產(chǎn)成為個(gè)人財(cái)產(chǎn)，如廣東曾出現(xiàn)過(guò)某國(guó)有公司將4000萬(wàn)國(guó)有資產(chǎn)個(gè)人私分的案件。
2、是改制過(guò)程中。有些企業(yè)負(fù)責(zé)人打著改革的旗號(hào)，通過(guò)破產(chǎn)、兼并、出租、出售等方式對(duì)國(guó)企改制。改制過(guò)程中有些管理層利用職權(quán)搞暗箱操作，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)低價(jià)評(píng)估、低價(jià)收購(gòu)，甚至明賣(mài)暗送。有些更是自己賣(mài)自己買(mǎi)，左手倒到右手，父親賣(mài)給兒子，成千上億元的國(guó)有資產(chǎn)一紙文書(shū)就變成了私人財(cái)產(chǎn)。如寧夏中衛(wèi)城建公司轉(zhuǎn)制中2002年7月完工的一棟六層60套住宅樓僅評(píng)估了150元錢(qián)，大連一國(guó)有企業(yè)5000萬(wàn)的資產(chǎn)僅以400萬(wàn)的低價(jià)賣(mài)給了原企業(yè)負(fù)責(zé)人。
3、是經(jīng)營(yíng)過(guò)程中。有些企業(yè)負(fù)責(zé)人只顧自己享受，在企業(yè)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題上不慎重考慮失誤決策，或者麻痹大意失職被騙，出現(xiàn)各種各樣的瀆職行為；有些貪大求全搞盲目投資，呆賬死賬或“交學(xué)費(fèi)”拖垮了企業(yè)資產(chǎn)；有些國(guó)資負(fù)責(zé)人與相對(duì)人串通，通過(guò)應(yīng)收款掛賬、有借無(wú)還、提高折舊率等手段惡意經(jīng)營(yíng)，消蝕國(guó)資自肥，致使國(guó)有資產(chǎn)大量縮水。
二、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)成為國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)的主體
這些問(wèn)題，有些是違法違紀(jì)的問(wèn)題，有些已經(jīng)觸犯了刑法構(gòu)成犯罪，更多的可能涉及是民商法領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)糾紛，如合同問(wèn)題、經(jīng)營(yíng)問(wèn)題、債務(wù)問(wèn)題等。對(duì)這些流失，誰(shuí)能鋌身而出維護(hù)國(guó)資權(quán)益呢？
工人是企業(yè)的主人，也是企業(yè)效益的直接關(guān)系人。但是根據(jù)我國(guó)民事訴訟法105條的規(guī)定，民事訴訟的原告必須是“與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”，我國(guó)民訴法對(duì)原告的資格采用的是“適格說(shuō)”，在企業(yè)對(duì)外的具體民事行為如合同的簽訂、履行、變更中，工人不是一方當(dāng)事人，不具有合法的訴訟身份，所以工人無(wú)法承擔(dān)起訴訟的資格。工會(huì)作為工人的聯(lián)合組織，是一個(gè)非法人社團(tuán)，要作為一方當(dāng)事人提起民事訴訟，同樣具有主體的不適格問(wèn)題。
法人代表直接代表企業(yè)行事，也是國(guó)資管理的直接負(fù)責(zé)人，企業(yè)法人應(yīng)該對(duì)企業(yè)中的資產(chǎn)流失負(fù)責(zé)追訴。但一個(gè)不言自明的情況是，企業(yè)法人常常是國(guó)有資產(chǎn)流失的責(zé)任人，許多資產(chǎn)流失的案件，不排除法人代表其中藏有貓膩。面對(duì)資產(chǎn)的縮水和流失，他們想方設(shè)法要為自己開(kāi)脫，絕不會(huì)把自己往泥水里面拖的，所以要讓企業(yè)法人代表承擔(dān)起追究資產(chǎn)流失的重傷，無(wú)異于與虎謀皮，根本走不通。
按照現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)制度，國(guó)有資產(chǎn)管理局承擔(dān)著所有國(guó)家資產(chǎn)的管理權(quán)，據(jù)此現(xiàn)行體制下，出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)流失案件，國(guó)有資產(chǎn)管理局應(yīng)該鋌身而出，依法維護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)的權(quán)益。但是實(shí)踐中，由于行政權(quán)的相對(duì)軟弱性，以及管理工作的相對(duì)滯后性，加之目前適用的《國(guó)家資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》失之原則和粗放，國(guó)有資產(chǎn)管理局并沒(méi)有很好地發(fā)揮管理權(quán)能，對(duì)出現(xiàn)國(guó)家資產(chǎn)流失的問(wèn)題也自然是解決乏力，效果并不盡人意。
在這種情況下，一個(gè)最合適的維權(quán)主體應(yīng)該是檢察機(jī)關(guān)，讓人民檢察院承擔(dān)起國(guó)有資產(chǎn)流失的追訴權(quán)，以原告身份提出訴訟維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)合法權(quán)益，成為必然也成為可行。
1、我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的憲法地位決定的。檢察制度從誕生之日起，就是以國(guó)家和社會(huì)公共利益的代表者身份出現(xiàn)的，維護(hù)的是整個(gè)社會(huì)的公共利益。我國(guó)憲法129條明確規(guī)定人民檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)的主要任務(wù)是監(jiān)督司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和其他公民遵守法律的情況。這種監(jiān)督，是一種廣泛的監(jiān)督，并不局限于刑事訴訟過(guò)程中，而是體現(xiàn)在民事、行政等社會(huì)管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)和過(guò)程中，自然也應(yīng)該延及國(guó)家資產(chǎn)的管理。
2、檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)性質(zhì)決定。我國(guó)的檢察權(quán)，通過(guò)行使法律監(jiān)督職責(zé)對(duì)犯罪進(jìn)行追究，本質(zhì)上是一種追訴權(quán)，是檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)犯罪活動(dòng)進(jìn)行追訴，屬于一種國(guó)家干預(yù)行為。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)資流失中的犯罪問(wèn)題進(jìn)行立案?jìng)刹�，也可以運(yùn)用自偵權(quán)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職犯罪直接進(jìn)行偵查。面對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失，檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴，要求對(duì)相關(guān)責(zé)任人追究并捍為國(guó)有資產(chǎn)的合法權(quán)益，就是履行追訴職責(zé)，是檢察職權(quán)中的應(yīng)有之義。
3、現(xiàn)行法律規(guī)定的。我國(guó)《民事訴訟法》規(guī)定人民檢察院有權(quán)對(duì)生效的錯(cuò)誤民事判決裁定提出抗訴，有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督，從而賦予了檢察機(jī)關(guān)民事訴訟監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，《刑事訴訟法》77條規(guī)定，國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟。這些，都為檢察機(jī)關(guān)在國(guó)企資產(chǎn)流失案件中參訴提供了法律依據(jù)。
4、檢察機(jī)關(guān)具備一定的工作基礎(chǔ)。在現(xiàn)行檢察職能中，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展民事行政檢察工作，參加民事訴訟已積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)近年來(lái)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在國(guó)企中開(kāi)展的職務(wù)犯罪預(yù)防工作，也拓寬了國(guó)資保護(hù)和監(jiān)督的空間，并探索出了不少行之有效的方法。此背景下檢察機(jī)關(guān)參加基于國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)的民事訴訟，具有諸多優(yōu)勢(shì)。
5、符合國(guó)際通行做法。檢察機(jī)關(guān)以原告身份提出訴訟可歸于公益訴訟范疇，此制度最早見(jiàn)于古羅馬時(shí)代。古羅馬在市民法中，規(guī)定公益訴訟由擔(dān)任國(guó)家公職的人代表國(guó)家行使訴權(quán)。美國(guó)規(guī)定檢察官在涉及聯(lián)邦利益等七種民事案件中，有權(quán)參加訴訟。法國(guó)、德國(guó)、日本都在民事訴訟制度中規(guī)定了檢察官可以以國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)者對(duì)某些案件提起民事公訴。我國(guó)法制正與國(guó)際接軌，尤其是我國(guó)加入世貿(mào)組織后國(guó)資流動(dòng)的空間更大，國(guó)資、民資、內(nèi)資、外資流通轉(zhuǎn)讓更加頻繁，在此情況下賦予檢察機(jī)關(guān)以民事訴訟權(quán)尤顯必要。
三、檢察機(jī)關(guān)保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)流失的手段
1、賦予檢察機(jī)關(guān)民事起訴權(quán)
檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)支持起訴的方法，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)。民事訴訟法第十五條規(guī)定：機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴。立法本意是支持弱者，檢察機(jī)關(guān)支持起訴，符合這一條的法律規(guī)定。實(shí)際上，立法總有滯后性，司法實(shí)踐應(yīng)該積累經(jīng)驗(yàn)，為立法提供基礎(chǔ)。
實(shí)踐中，只要對(duì)國(guó)家人民有利的，法律上沒(méi)有明令禁止的，就可以做，法律是相對(duì)固定的，應(yīng)靈活運(yùn)用。在大陸法系，沒(méi)有法律規(guī)定依法理，沒(méi)有法理的從習(xí)慣。列寧說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)的職能就是把案件提交給法院審判。國(guó)有資產(chǎn)流失，損害國(guó)家社會(huì)的利益，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然可以管，不然，國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是干什么的？憲法賦予了這個(gè)權(quán)力，實(shí)踐中就應(yīng)該行使這個(gè)權(quán)力、為維護(hù)國(guó)家利益摸索經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)立法也是幫助。
福建武平檢察機(jī)關(guān)支持起訴追回國(guó)有資產(chǎn)數(shù)萬(wàn)元。2000年，武平縣衛(wèi)生院院長(zhǎng)侯某未經(jīng)縣房屋管理、土地管理等部門(mén)批準(zhǔn)，也未經(jīng)縣國(guó)資局立項(xiàng)評(píng)估，以低于市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格將該院的房屋和土地，出讓給侯某的親屬及朋友，三筆交易共造成85459元國(guó)有資產(chǎn)流失，龍巖市檢察院與國(guó)資局溝通、協(xié)商，商定由國(guó)資局作為國(guó)有資產(chǎn)的代表人，以衛(wèi)生院和購(gòu)買(mǎi)房地產(chǎn)人為共同被告，向法院提起訴訟，檢察院則作為支持起訴機(jī)關(guān)參與訴訟，主辦檢察官出庭支持起訴。該案經(jīng)法院判決，原被告雙方買(mǎi)賣(mài)關(guān)系無(wú)效。為國(guó)家挽回了經(jīng)濟(jì)損失，取得了良好的社會(huì)效果。
2、提起附帶民事訴訟
《刑事訴訟法》77條規(guī)定，國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟。如趙坡煤礦檢察院提起刑事附帶民事訴訟追回流失“國(guó)資”10萬(wàn)余元被告人薛新軍借用山東棗莊臺(tái)兒莊區(qū)東方港口的公章和授權(quán)委托書(shū)，與嶧城區(qū)趙坡煤礦簽訂了一份1200噸煤炭購(gòu)銷(xiāo)合同，每噸195元。趙坡煤礦將1189．74噸煤炭交付后，薛在既未付清貨款又未經(jīng)趙坡煤礦允許的情況下，以每噸180元的價(jià)格將這批煤炭銷(xiāo)售一空，得款6萬(wàn)元，被其揮霍。趙坡煤礦在發(fā)現(xiàn)薛新軍低價(jià)賣(mài)煤的行為后，給付買(mǎi)主6萬(wàn)元，將煤追回。
檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為，薛新軍詐騙犯罪的對(duì)象為國(guó)有財(cái)產(chǎn)，且其犯罪行為與東方港口出借公章及授權(quán)委托書(shū)的行為存在法律上的因果關(guān)系，遂以薛新軍及東方港口為被告，提起附帶民事訴訟。法院判決如下：1．判決被告人薛新軍犯合同詐騙罪，判處其有期徒刑三年，宣告緩刑四年；并處罰金5000元；2．被告人薛新軍、附帶民事訴訟被告臺(tái)兒莊東方港口賠償趙坡煤礦經(jīng)濟(jì)損失105940元。
3、提起抗訴
廣東發(fā)展公司檢察機(jī)關(guān)依法抗訴國(guó)企避免數(shù)千萬(wàn)元損失。1993年初，廣東省珠海發(fā)展公司向遼寧省遼陽(yáng)證達(dá)公司，借貸人民幣5000萬(wàn)元，借期一年，年息30％。出借后證達(dá)公司要求珠海發(fā)展公司提供擔(dān)保，珠海發(fā)展公司總經(jīng)理李偉便找到廣東發(fā)展公司(系國(guó)有企業(yè)）法定代表人、總經(jīng)理黃國(guó)明，請(qǐng)求其為珠海發(fā)展公司提供擔(dān)保，但被黃國(guó)明拒絕。李偉遂私刻了一枚廣東發(fā)展公司印章，并仿冒黃國(guó)明簽字，以廣東發(fā)展公司的名義在借款合同中約定了擔(dān)保條款。后珠海發(fā)展公司未能按期交付款項(xiàng)，證達(dá)公司以珠海發(fā)展公司、廣東發(fā)展公司為共同被告，向遼寧省遼陽(yáng)市中級(jí)法院起訴。
遼陽(yáng)市中級(jí)人民法院于1994年判決廣東發(fā)展公司對(duì)珠海發(fā)展公司的債務(wù)（包括5400萬(wàn)元及違約金）負(fù)連帶責(zé)任。廣東發(fā)展公司在一審判決書(shū)送達(dá)時(shí)，才得知此事，遂提出上訴。上級(jí)法院判決維持原判。廣東發(fā)展公司向檢察機(jī)關(guān)申訴。
最高人民檢察院就本案向最高人民法院提出抗訴。經(jīng)最高人民法院指令遼寧省高級(jí)人民法院再審，遼寧省高級(jí)人民法院裁定撤銷(xiāo)原一、二審判決，發(fā)回重審。根據(jù)遼陽(yáng)市中級(jí)法院重新審理后作出的判決，廣東發(fā)展公司對(duì)珠海發(fā)展的債務(wù)不承擔(dān)連帶責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)抗訴為國(guó)有企業(yè)避免了數(shù)千萬(wàn)元的經(jīng)濟(jì)損失。
4、嚴(yán)厲打擊利用權(quán)力侵吞國(guó)有資產(chǎn)的犯罪，對(duì)國(guó)家工作人員利用職務(wù)之便，實(shí)施貪污國(guó)有資產(chǎn)，挪用國(guó)有資產(chǎn)，私分國(guó)有資產(chǎn)等典型犯罪，以及國(guó)家工作人員濫用職權(quán)，玩忽職守，不征，少征稅款，鑒于履行合同失職型瀆職犯罪，要及時(shí)立案，堅(jiān)決查處，穩(wěn)、準(zhǔn)、狠的予以打擊，確保國(guó)有資產(chǎn)不流失。
作者：行唐縣人民檢察院 趙蘭振
