[ 孟海洋 ]——(2015-3-26) / 已閱9970次
[論文摘要]目前，我國發(fā)生的煤礦安全生產(chǎn)事故令人深思，這與行政監(jiān)管有一定關(guān)系。煤礦生產(chǎn)行業(yè)監(jiān)管一向是行政監(jiān)管的重中之重。但是，我國煤礦生產(chǎn)行業(yè)存在行政監(jiān)管立法滯后、信息不對稱以及行政監(jiān)管效率較低和官僚腐敗等問題，文章從完善立法、政府信息公開、提高行政監(jiān)管效率和構(gòu)建反腐敗機(jī)制等四個方面提出了相應(yīng)的對策。
[論文關(guān)鍵詞]行政監(jiān)管；煤礦生產(chǎn)行業(yè)；煤礦事故
根據(jù)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局網(wǎng)站的統(tǒng)計數(shù)字。2008年全年，全國安全生產(chǎn)中，重大事故發(fā)生86起，死亡和失蹤1315人，同比增加8起148人。其中煤礦發(fā)生31起，死亡和失蹤503人，同比增加7起120人。特別重大事故共發(fā)生10起，死亡662人，同比增加4起360人。其中：煤礦就發(fā)生5起，死亡174人，同比增加2起3人。以上統(tǒng)計中我們可以看到煤礦安全事故發(fā)生的頻率性之高，損害性之大、影響范圍之廣是非常驚人的。煤礦安全事故的發(fā)生有諸多原因，但是大多數(shù)事故的發(fā)生都與行政監(jiān)管不到位有關(guān)。
一、煤礦生產(chǎn)行業(yè)行政監(jiān)管中存在的問題
改革開放30多年來，我國煤礦生產(chǎn)行業(yè)發(fā)展迅速， 隨著小型私人煤礦數(shù)量的增加，對煤礦生產(chǎn)行業(yè)的行政監(jiān)管也顯得越來越重要。與此同時，行政監(jiān)管中也暴露出一系列問題。
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1.煤礦安全立法的滯后性。國外大多數(shù)煤礦安全監(jiān)管走的是“立法先行”的道路。例如以美國為例，早在1891年國會就通過第一個管理礦山安全的法規(guī)。1969年美國聯(lián)邦政府制定了《聯(lián)邦煤礦健康與安全法》，這部法律比以前任何一部約束采礦工業(yè)的聯(lián)邦法規(guī)更全面、更嚴(yán)格。再看看我國的情況，1993年5月1日頒布實施了《礦山安全法》，2002年出臺了《安全生產(chǎn)法》，這兩部法的頒布實施對防止煤礦事故和保護(hù)煤礦工人人身安全發(fā)揮了積極的作用。但由于我國立法長期以來以立法存在粗線條、原則性強(qiáng)、程序性規(guī)范少于實體性規(guī)范、重事后補(bǔ)救而輕事前預(yù)防等問題，使得制定出來的法律可操作性差，存在較多問題。對煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理人員和礦山企業(yè)主管人員的違法行為的法律責(zé)任主要采用的是“行政處分”，對行政處分的量刑情節(jié)還沒有具體的規(guī)定，雖然也規(guī)定了刑事責(zé)任，但是規(guī)定得較為簡單。
2.我國行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立依據(jù)的滯后性。行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)具體的授權(quán)依據(jù)是國務(wù)院的“三定方案”。所謂“三定方案”，即國務(wù)院各部門定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制的方案，一般由中央編辦或各部門自己擬定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由國務(wù)院辦公廳以通知的形式發(fā)布�；旧纤行姓O(jiān)管機(jī)構(gòu)都是依據(jù)2003年十屆全國人大一會議通過的《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》和《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)[2003]8號）設(shè)立的。例如，國家安全生監(jiān)督產(chǎn)管理總局作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，其設(shè)立的依據(jù)就是以上的“三定方案”。而監(jiān)管依據(jù)是2000年12月31日《國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（國家煤礦安全監(jiān)察局）職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》�！叭ǚ桨浮彪m由國務(wù)院批準(zhǔn)，但卻由國務(wù)院辦公廳以 “國務(wù)院辦公廳文件”的形式發(fā)布，而且發(fā)布對象并不是所有的公眾，而是“各省、自治區(qū)、直轄市政府，國務(wù)院各部位、各直屬機(jī)構(gòu)”。由此可見，“三定方案” 既不是法律也不是行政法規(guī)，而只是國務(wù)院辦公廳的內(nèi)部文件。
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行政監(jiān)管主要是為了克服信息不對稱所引起的市場失靈。缺乏透明一直是行政監(jiān)管不能夠充分發(fā)揮作用一個主要原因。“信息不對稱”是一個經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語，是指交易中的各人擁有的資料不同。一般而言，賣家比買家擁有更多關(guān)于交易物品的信息，但相反的情況也可能存在。例如二手車的買賣，賣主對該賣出的車輛比買方了解。經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，信息不對稱造成了市場交易雙方的利益失衡，影響社會的公平、公正的原則以及市場配置資源的效率，造成占有信息優(yōu)勢的一方在交易中獲取太多的剩余，出現(xiàn)因信息力量對比過于懸殊導(dǎo)致利益分配結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡的情況。在煤礦安全領(lǐng)域同樣存在信息不對稱的現(xiàn)象。例如煤礦企業(yè)對于煤礦生產(chǎn)、經(jīng)營情況是最熟悉的，然而勞動者和行政監(jiān)管部門缺乏對專業(yè)性信息的了解而使得企業(yè)鉆了“空子”。
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1.一些行政監(jiān)管機(jī)關(guān)管理混亂、執(zhí)法不嚴(yán)；工作人員專業(yè)水平有限，工作效力比較低。我國有關(guān)煤礦安全的立法相對比較滯后以外，在安全事故已經(jīng)釀成以后還沒有得到追究，一些地方政府成為了煤礦事故企業(yè)的“保護(hù)傘”。
2.行政職權(quán)錯位現(xiàn)象比較普遍。我國實行煤礦安全監(jiān)察垂直管理體系，煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對煤礦進(jìn)行安全監(jiān)察，煤礦的安全生產(chǎn)管理則由地方政府負(fù)責(zé)。在平常的安全監(jiān)察工作中，行政監(jiān)管機(jī)關(guān)對發(fā)現(xiàn)的安全隱患依法進(jìn)行處理，把存在的較大安全隱患及時通報地方人民政府，就是把工作“做好”了。法律雖然對監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的職權(quán)有規(guī)定，但規(guī)定得并不明確，無法保障安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的有效執(zhí)法。我國行政監(jiān)管機(jī)關(guān)名為行政監(jiān)管機(jī)關(guān)，實際上主要行使監(jiān)管職能的是當(dāng)?shù)卣�，安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)一直沒有弄清自己的職權(quán)職責(zé)，主要還依靠地方政府來執(zhí)行監(jiān)管，缺乏監(jiān)管權(quán)力的獨立性。
二、完善我國煤礦生產(chǎn)行業(yè)行政監(jiān)管的對策
由于我國煤礦生產(chǎn)行業(yè)行政監(jiān)管存在著以上所列問題，筆者下面針對這些問題提出一些相應(yīng)的對策。
�。ㄒ唬┘訌�(qiáng)立法工作，提高煤礦安全立法的質(zhì)量
1.修改《礦山安全法》與《安全生產(chǎn)法》。《礦山安全法》與《安全生產(chǎn)法》作為國家煤礦安全基本立法應(yīng)該明確各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的職權(quán)、職責(zé)和執(zhí)法程序，明確安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門在礦安全生產(chǎn)監(jiān)管中的地位。制定《安全生產(chǎn)法實施條例》增加《安全生產(chǎn)法》的可操作性。將煤礦企業(yè)的“瞞報”行為納入《刑法》調(diào)整范圍。此外，在兩部法中增加民事法律責(zé)任條款數(shù)目，以保障對礦工及其家屬的事后補(bǔ)償制度。
2.制定一部行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置“三定法”。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，行政法規(guī)由國務(wù)院制定，由總理簽署國務(wù)院令公布，公布后應(yīng)及時在國務(wù)院公報和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登，而“三定方案”雖由國務(wù)院批準(zhǔn)，但卻由國務(wù)院辦公廳以 “國務(wù)院辦公廳文件”的形式發(fā)布，而且發(fā)布對象并不是所有的公眾，而是“各省、自治區(qū)、直轄市政府，國務(wù)院各部位、各直屬機(jī)構(gòu)”，明顯帶有內(nèi)部文件的性質(zhì)�！叭ǚ桨浮奔炔皇欠梢膊皇切姓ㄒ�(guī)其授權(quán)的法律效力是值得懷疑的。行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置“三定法”可以解決這些問題�！叭ǚā�，即將原先國務(wù)院辦公廳的定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制方案以法律的形式確定下來，有全國人大通過立法來確定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職權(quán)。行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)是行政監(jiān)管的主體，它的設(shè)置關(guān)系著整個行政監(jiān)管是否落到實處的問題，依據(jù)一個低法律效力的規(guī)范性文件或者政策性文件設(shè)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是無法獨立，并強(qiáng)有力的實施其職權(quán)的，因此行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置“三定”法的制定已經(jīng)是一個亟待解決的問題。
�。ǘ┘訌�(qiáng)行政信息公開，引入公私協(xié)商機(jī)制
1.加強(qiáng)政府信息公開，提高人民民主權(quán)利。早在20世紀(jì)60、70年代，美國就頒布了關(guān)于行政公開方面的情報自由法（freedom of information Act）和陽光下的聯(lián)邦政府法（The federal govrnment in the sunshine Act）。然而，我國缺少信息公開方面的行政立法，筆者建議針對行政監(jiān)管信息不對稱的情況制定一部《政府信息公開法》，提高行政執(zhí)法的透明度，正如王名揚(yáng)教授所說的那樣“陽光是最好的消毒劑，一切見不得人的事情是在陰暗的角落里干出來的” 。政府信息公開也是最好的防止行政腐敗的方法。因此，政府信息公開是憲法人民主權(quán)原則和人民的參政權(quán)與知情權(quán)的的必然要求。
2.引入公私協(xié)商機(jī)制。新西蘭著名行政法學(xué)家邁克爾·塔格特（Michael Taggart）在其主編的《行政法的范圍》一書中論到：“除管制經(jīng)常采用的政府機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)以及市場形式之外，還存在著一些程序上的變化；這些變化將公與私用新方式混合起來。其中最獨特的也是一種最重要的可能是越來越多的采用非正式的、替代性爭議解決方法，尤其是協(xié)商管制�！薄皡f(xié)商制定規(guī)則提供了通融與折中的空間，使結(jié)果首先令當(dāng)事人滿意，然后令行政機(jī)關(guān)滿意，從而避免訴訟�！痹谶@里邁克爾·塔格特教授提出了一種雙贏的解決問題的方法，認(rèn)為行政監(jiān)管與被監(jiān)管企業(yè)之間建立一種協(xié)商規(guī)制的規(guī)則，最終以一種“和平”的方式解決問題，避免了處罰或者訴訟的發(fā)生。在目前倡導(dǎo)共建和諧社會的法律環(huán)境下引入這種機(jī)制，是解決煤礦安全事故的一種公平、有效的途徑。而行政監(jiān)管正是為了避免交易中的各方中存在的信息不對稱而導(dǎo)致的不公平。
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1.明確監(jiān)管機(jī)關(guān)職權(quán)職責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)管力度；提高工作人員專業(yè)水平和工作效率。地方行政監(jiān)管機(jī)關(guān)對此也做了很大努力。例如，根據(jù)《山西日報》2008年10月份的報道，山西省安監(jiān)局為了突出生產(chǎn)安全事故事前預(yù)防環(huán)節(jié)，提出強(qiáng)化五個責(zé)任，推動各級政府構(gòu)建生產(chǎn)安全事故預(yù)防控制體系，形成安全監(jiān)管的合力，有效遏制生產(chǎn)安全事故的發(fā)生。
2.設(shè)置一個相對獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其具有獨立的經(jīng)費(fèi)來源和人員編制。正如筆者以上所述，許多學(xué)者都是想從現(xiàn)在的政府機(jī)構(gòu)體制下找出一條捷徑來解決問題，但都是治標(biāo)不治本。王名揚(yáng)教授在《美國行政法》（上）中提到了獨立管制機(jī)構(gòu)，獨立管制機(jī)構(gòu)隸屬于總統(tǒng)所領(lǐng)導(dǎo)的行政部門。它們的負(fù)責(zé)人由總統(tǒng)任命和免職，它們的活動直接向總統(tǒng)提出報告。法律設(shè)立這類機(jī)構(gòu)，就是為了行使專門的行政監(jiān)督權(quán)。筆者建議引用美國獨立管制機(jī)構(gòu)的做法，仿照建立一個獨立的行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)。目前我國的行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在層層監(jiān)管的問題。各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間存在內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，不能擺脫上級領(lǐng)導(dǎo)的影響，如果成立一個專門的獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，賦予它強(qiáng)大的獨立監(jiān)管權(quán)，并且從經(jīng)費(fèi)來源和人員編制都是獨立的，此外還可以在一定范圍內(nèi)進(jìn)行獨立的決策。各省級政府機(jī)關(guān)對于這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)不存在內(nèi)部控制權(quán)力，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接向國務(wù)院總理負(fù)責(zé)。
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