[ 牛建國 ]——(2015-5-8) / 已閱9701次
Uber被查，政府就那么有底氣么？
作者：牛建國
成都市人大代表、琴臺律師事務(wù)所主任律師
繼五天前Uber廣州總部被查后，昨日Uber位于頂級寫字樓的成都總部也被聯(lián)合執(zhí)法。由于該執(zhí)法行為在傳統(tǒng)出租車行業(yè)飽受詬病，老百姓好不容易才探索一種價廉物美服務(wù)周到的出行方式剛剛誕生的背景下進行，致使執(zhí)法事件迅速引起各大媒體關(guān)注，網(wǎng)上更是質(zhì)疑之聲不斷。應(yīng)國內(nèi)有關(guān)媒體的約稿，現(xiàn)將該事項的法律問題解析如下：
UBER是否違法經(jīng)營的本質(zhì)問題是經(jīng)營有償租車業(yè)務(wù)是否需要設(shè)定行政許可的問題。如果必須經(jīng)行政許可后才能從事經(jīng)營則調(diào)查處理必要性沒有問題，如果沒有法律依據(jù)實施許可或者實施許可的法律依據(jù)本身超越法律的授權(quán)則經(jīng)營有償租車業(yè)務(wù)是否屬于行政許可范圍本身存在爭議，調(diào)查處理必要性就存疑，UBER可以通過行政訴訟解決。
目前我國對出租車明確界定屬于經(jīng)許可方可經(jīng)營項目的法律依據(jù)是2004年《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》，該決定要求出租車經(jīng)營資格到縣以上政府辦理許可。隨后，2005年國務(wù)院法制辦對未取得出租車客運經(jīng)營許可擅自從事經(jīng)營活動實施行政處罰的法律依據(jù)作出解釋，要求出租汽車主管部門依據(jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》進行處罰。2014年9月30日，交通運輸部以2014年又頒布了《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》，對出租車經(jīng)營許可的程序作了具體規(guī)定。
筆者認為，政府的行政許可行為必須受到《行政許可法》的約束。任何一項行政許可、包括許可的依據(jù)違法或者超越法律授權(quán)，許可行為本身就具有違法性，再對行政對象以未取得行政許可從事特定行為違法為由進行處罰在法律上是站不住腳的。2004年生效的《行政許可法》規(guī)定，只有全國人大制訂的法律、國務(wù)院按照法定程序制定的行政法規(guī)、有立法權(quán)的地方人大制訂的地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可。對于前述法律規(guī)范沒有設(shè)定的行政許可事項而又確有必要設(shè)定行政許可的，允許國務(wù)院發(fā)布決定設(shè)定行政許可，但要求國務(wù)院應(yīng)當及時提請人大制定法律，或者自行制定行政法規(guī)。此外，具有政府規(guī)章立法權(quán)的地方政府制訂的規(guī)章可以設(shè)定不超過一年的臨時性的行政許可。法律同時，要求設(shè)定行政許可，應(yīng)當規(guī)定行政許可的實施機關(guān)、條件、程序、期限，不允許一勞永逸式的許可。需要強調(diào)的是，法律沒有賦予國務(wù)院部門規(guī)章設(shè)定行政許可的權(quán)力。如前述所述，出租車經(jīng)營資格許可的詳細依據(jù)是交通運輸部制訂的政府規(guī)章，不管該部門規(guī)章操作性如何都因行政許可法未授權(quán)國務(wù)院組成部門規(guī)章設(shè)定行政許可而無效；國務(wù)院2004年發(fā)布決定要求對出租車資格許可予以保留，但時至今日已達11年，并未按法律要求及時提請全國人大制訂法律，也未自行制訂行政法規(guī)設(shè)定該項許可，以國務(wù)院這個決定作為許可依據(jù)似乎難以服人；至于國務(wù)院法制辦的解釋只是一個法制主管部門對法律具體應(yīng)用問題的理解，該解釋文件本身并不等同于法律規(guī)范，以該文件作為處罰依據(jù)缺乏說服力。
筆者認為，根據(jù)行政許可法規(guī)定的行政許可“應(yīng)當遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)”的要求，有關(guān)行政許可的設(shè)定機關(guān)應(yīng)當定期對其設(shè)定的行政許可進行評價，對已設(shè)定的行政許可，認為通過市場方式能夠解決的，應(yīng)當對設(shè)定該行政許可的規(guī)定及時予以修改或者廢止。
在UBER被查處的過程中，警察也出現(xiàn)了在執(zhí)法現(xiàn)場，說明公安機關(guān)參與了聯(lián)合執(zhí)法。如果沒有證據(jù)證實UBER涉嫌犯罪行為，即使UBER具有違法性，在現(xiàn)有法律規(guī)范明確規(guī)定出租車主管部門才有執(zhí)法權(quán)的情況下，公安機關(guān)需要提供參與聯(lián)合執(zhí)行的法律依據(jù)才可服人。
綜上，針對行政機關(guān)的聯(lián)合執(zhí)法，在集成私家車有償服務(wù)事實面前，UBER可以選擇就出租車行業(yè)資格行政許可法律依據(jù)通過法定渠道提出質(zhì)疑，也可以就個案處罰結(jié)果提起行政復(fù)議和行政訴訟，甚至可以對查處過程中政府部門采取行政強制措施啟動維權(quán)程序。
