[ 李繼忠 ]——(2015-5-27) / 已閱25514次
筆者的問(wèn)題是：沒(méi)有在國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文提及的領(lǐng)域能否推廣PPP？比如土地一級(jí)開(kāi)發(fā)能否實(shí)施PPP？回答“能”或“不能”視乎都對(duì)。“能”或“不能”的答案要取決如何理解十三個(gè)領(lǐng)域后的“等”字的含義？“等”之深有意思。
首先，2015年4月25日，六部委簽發(fā)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。有人向發(fā)改委權(quán)威人士請(qǐng)教（詢(xún)問(wèn)）如何理解該《管理辦法》第二條“中華人民共和國(guó)境內(nèi)的能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，適用本辦法�！薄暗取弊值暮x，據(jù)說(shuō)發(fā)改委給出的解釋“等”字的意思是除了“能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程”外，還包括其他基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。
其次，國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文第十二款“廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式提供公共服務(wù)。在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式，吸引社會(huì)資本參與。其中，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》執(zhí)行�！泵鞔_規(guī)定“其中，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》執(zhí)行�！眲t說(shuō)明發(fā)改委權(quán)威認(rèn)識(shí)關(guān)于“等”字的解釋不被國(guó)務(wù)院文件認(rèn)可。
第三，原因在中國(guó)“等”字的神奇和魔幻。
筆者的觀(guān)點(diǎn)，PPP模式攜帶著強(qiáng)大的中國(guó)文化基因，您甚至可以講PPP是個(gè)國(guó)家治理模式（PPP模式早就融入了中國(guó)政治領(lǐng)域），因而PPP可以適用的領(lǐng)域包括但不限于能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化。
四、融資平臺(tái)公司可以參與地方政PPP項(xiàng)目（政策新變化）
國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文第十三款“化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。積極運(yùn)用轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）等方式，將融資平臺(tái)公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營(yíng)，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力，騰出資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)。大力推動(dòng)融資平臺(tái)公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場(chǎng)化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目，通過(guò)與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。嚴(yán)禁融資平臺(tái)公司通過(guò)保底承諾等方式參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，進(jìn)行變相融資�！�
國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文發(fā)布之前的財(cái)政部門(mén)文件規(guī)定了地方融資平臺(tái)公司不能參加地方政府PPP項(xiàng)目。筆者認(rèn)為如此的規(guī)定本身就是矛盾的：一方面既要求融資平臺(tái)公司要運(yùn)營(yíng)PPP之TOT、ROT化解地方政府債務(wù)，一方面又規(guī)定融資平臺(tái)公司不可以參與地方政府PPP項(xiàng)目。國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文第十三款是對(duì)財(cái)政部以前發(fā)的文件的修正（其實(shí)是財(cái)政部自己的修正）。
筆者認(rèn)為，國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文第十三款之規(guī)定幾乎所有的PPP專(zhuān)家都關(guān)注到了，筆者作為資深PPP愛(ài)好者也關(guān)注到了國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文第十三款之規(guī)定。但是絕大多數(shù)PPP專(zhuān)家關(guān)注點(diǎn)在于國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文第十三款允許地方政府融資平臺(tái)公司可以參加地方政府的PPP項(xiàng)目了。
筆者研讀國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文第十三款的規(guī)定得出的結(jié)論是：國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文第十三款不僅僅是對(duì)地方融資平臺(tái)公司參與地方政府PPP項(xiàng)目放開(kāi)了限制，第十三款實(shí)質(zhì)上是給融資平臺(tái)公司提出三項(xiàng)艱巨任務(wù)。
首先，化解地方政府債務(wù)（降低數(shù)額）。地方融資平臺(tái)公司的主要任務(wù)還是要“積極運(yùn)用轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）等方式”來(lái)“化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”，降低地方政府債務(wù)。這是最艱難的。其實(shí)國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文第十三款論述都是圍繞“化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”來(lái)做文章的。
其次，轉(zhuǎn)型改制。融資平臺(tái)公司在與政府脫鉤的前提下，如其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能（改制轉(zhuǎn)型后）方可參與地方政府PPP項(xiàng)目平臺(tái)公司可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目。如此效果是大大拓寬了部分優(yōu)質(zhì)省級(jí)平臺(tái)公司參與PPP的路徑。融資平臺(tái)公司在理清與政府的關(guān)系后，可以作為社會(huì)資本第一次明確了社會(huì)資本的范圍，平臺(tái)公司可以成為社會(huì)資本意味著社會(huì)資本就更加寬泛的。
第三，規(guī)范做項(xiàng)目。國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)可以講是發(fā)出嚴(yán)厲警告：“嚴(yán)禁融資平臺(tái)公司通過(guò)保底承諾等方式參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，進(jìn)行變相融資�！比谫Y平臺(tái)公司不要再胡作非為。其他社會(huì)資本感覺(jué)到了國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文的寒意（厲害）了嗎？披上PPP馬甲且違憲的“PPP”就不要搞了，假PPP可以休矣。
筆者認(rèn)為，雖然國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文未提本地國(guó)有企業(yè)能否參加PPP,舉重明輕，地方融資平臺(tái)公司滿(mǎn)足文件提出的條件就可以參加本地政府的PPP項(xiàng)目，其他國(guó)有企業(yè)或國(guó)有控股企業(yè)同樣可以可以參與本地政府PPP項(xiàng)目，這個(gè)結(jié)論應(yīng)該是成立（沒(méi)有疑問(wèn)）的。如此，可以發(fā)揮地方國(guó)企在管理、人才方面的優(yōu)勢(shì)。
五、土地政策沒(méi)有突破（或松動(dòng)）
國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文在第二十款明確規(guī)定“多種方式保障項(xiàng)目用地。實(shí)行多樣化土地供應(yīng)，保障項(xiàng)目建設(shè)用地。對(duì)符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項(xiàng)目經(jīng)依法批準(zhǔn)可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后，連同公共設(shè)施一并移交政府；實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后改變項(xiàng)目性質(zhì)應(yīng)該以有償方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)算管理。以作價(jià)出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以市、縣人民政府作為出資人，制定作價(jià)出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施�！�
筆者認(rèn)為，雖然，國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文強(qiáng)調(diào)土地政策支持，提出要“多種方式保障項(xiàng)目用地。實(shí)行多樣化土地供應(yīng)，保障項(xiàng)目建設(shè)用地�！保�(xiàng)目建設(shè)用地有劃撥，租賃，折價(jià)出資或入股等不同方式。國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文在論述“多種方式保障項(xiàng)目用地”視乎是在現(xiàn)有的土地法律框架內(nèi)，對(duì)所謂“經(jīng)營(yíng)性土地可以不走招拍掛”沒(méi)有松動(dòng)。故有人評(píng)價(jià)國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文在土地資源配置方面沒(méi)有進(jìn)一步的政策突破。
早在《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》下發(fā)時(shí)，筆者就表示，在中國(guó)推行PPP需要大家一起上，《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》聯(lián)合簽發(fā)部門(mén)中應(yīng)該包括國(guó)土資源部等相關(guān)部門(mén)。土地在PPP項(xiàng)目中的作用十分重要。目前視乎國(guó)土資源部沒(méi)有發(fā)聲十分低調(diào)，因?yàn)榇蟮乇旧砭褪呛裰氐�，因�(yàn)橥恋毓识驼{(diào)。國(guó)土資源部目前沒(méi)有發(fā)聲不表明將來(lái)國(guó)土資源部不發(fā)聲。這也是筆者堅(jiān)信，PPP文獻(xiàn)還會(huì)有的原因之一。但是國(guó)土資源部是主動(dòng)發(fā)聲還是被動(dòng)發(fā)聲？發(fā)聲的方式如何？筆者猜猜猜。
筆者認(rèn)為，土地是一切財(cái)富之母。土地如何在PPP項(xiàng)目中起作用？土地在PPP項(xiàng)目中如何“劃撥、租賃、抵押、作價(jià)出資或者入股”？這個(gè)題目應(yīng)該屬于國(guó)土資源部的職責(zé)范圍。筆者斗膽建議國(guó)土資源部或許應(yīng)該出臺(tái)《土地參與PPP項(xiàng)目操作指引》。筆者也十分期待：國(guó)土資源部出臺(tái)《土地參與PPP項(xiàng)目操作指引》會(huì)是名副其實(shí)的“驚雷”。但是按照國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文“財(cái)政部要強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)本意見(jiàn)落實(shí)情況進(jìn)行督促檢查和跟蹤分析，重大事項(xiàng)及時(shí)向國(guó)務(wù)院報(bào)告”之規(guī)定，我們看財(cái)政部如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
六、結(jié)論
1、在PPP問(wèn)題上，要曉西，要通西，要超西。曉西是前提。
2、國(guó)辦發(fā)（2015）42號(hào)文出臺(tái)，昭示著中央級(jí)別的PPP小組呼之欲出。
參考資料
1、《評(píng)財(cái)金[2014]76號(hào)文-- PPP那些事之六》（李繼忠 章學(xué)祥）
2、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》解讀（李繼忠 章學(xué)祥）
3、《試論BOT/PPP項(xiàng)目管理模式--PPP那些事之五》（李繼忠 李菡君）
4、《SPV雖好但不是唯一—PPP那些事之七》（李菡君 李繼忠）
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