[ 王勇 ]——(2016-4-15) / 已閱97379次
搞PPP為什么要成立項(xiàng)目公司？
王勇 李繼忠
[摘 要] 現(xiàn)在言必稱PPP，言必稱項(xiàng)目融資、SPV(特殊項(xiàng)目公司)。融資包括項(xiàng)目融資及SPV確是搞PPP項(xiàng)目的重大問題。搞PPP可以不成立SPV？搞PPP一定或必須要成立SPV？搞PPP成立SPV有那么多好處？本文提出自己的觀點(diǎn)供業(yè)界拍磚。
[關(guān)鍵詞] 項(xiàng)目公司 SPV SPC 國際慣例 英國實(shí)踐
一、前言
筆者一直關(guān)注網(wǎng)上有關(guān)PPP動(dòng)態(tài)或文章。有大家在文章中稱：“《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第十六條中提到‘在招標(biāo)或談判文件中載明是否要求成立特許經(jīng)營項(xiàng)目公司’，而且按國際慣例，PPP項(xiàng)目一般也都成立項(xiàng)目公司（Special Purpose Vehicle，特殊目的載體）”果真如此么？筆者認(rèn)為，融資包括項(xiàng)目融資及SPV當(dāng)然是進(jìn)行PPP項(xiàng)目的重大問題。但是搞PPP是否一定或必須要成立SPV或項(xiàng)目公司？或者設(shè)立項(xiàng)目公司就有那么多的好處嗎？早在2014年11月12日，筆者就寫了《SPV雖好但不是唯一——PPP那些事之七》發(fā)在法律圖書館（http://cehavas.com/lw/lw_view.asp?no=26015 已閱12809次），該文嘗試從SPV概念并結(jié)合英國最佳實(shí)踐全面完整理解SPV作為BOT/PPP模式執(zhí)行機(jī)構(gòu)之一且公共部門沒有必要一定參加。現(xiàn)在言必稱PPP，專家們言必稱項(xiàng)目融資、SPV(特殊項(xiàng)目公司)，有點(diǎn)點(diǎn)走火入魔的感覺。鑒于大家及從事PPP業(yè)界人士在SPV認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，有必要再聊聊SPV。
二、SPV之定義
如何理解“按照國際慣例PPP項(xiàng)目一般是成立SPV”之“SPV”？SPV是Special Purpose Vehicle的簡稱，中文意思為“特殊目的載體”。財(cái)政部印發(fā)的財(cái)金〔2014〕156號(hào)《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》指出：“項(xiàng)目公司是依法設(shè)立的自主運(yùn)營、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)營實(shí)體。”財(cái)政部的“項(xiàng)目公司”其實(shí)是SPC。筆者要指出，SPV同SPC在法律上是有重大的的區(qū)別的。
如何理解“按照國際慣例PPP項(xiàng)目一般是成立SPV”之“國際慣例”？英國的PPP/PFI實(shí)踐是公認(rèn)“最佳實(shí)踐”，應(yīng)該是“國際慣例”，其他做的比較好的也都是學(xué)的英國特色的PFI模式。
三、英國實(shí)踐或語境下“按照國際慣例PPP項(xiàng)目一般是成立SPV”之說并不成立
（一）背景。公私伙伴關(guān)系在英國取得了巨大的成功，在英國大多數(shù)公私合伙項(xiàng)目采取私人融資項(xiàng)目（PFI）來進(jìn)行的。英國在同私人部門以伙伴合作提供公共基礎(chǔ)及服務(wù)及體制創(chuàng)新方面一直保持著引導(dǎo)者（領(lǐng)先）地位。1999年7月英國財(cái)政部發(fā)布了PFI標(biāo)準(zhǔn)合同文本“Standardisation of PFI Contracts（SoPC）“第一版，發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)化合同的目的是在PFI項(xiàng)目的主要點(diǎn)上促進(jìn)合同取得商業(yè)平衡、保證公共部門采購到符合要求的服務(wù)、實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化。第二版在2002年9月發(fā)布，第三版在2004年4月發(fā)布，2005年12月發(fā)布了“附件”。第四版于2007年3月發(fā)布（Standardisation of PFI Contracts Version 4，SoPC 4)不僅更新了指引，吸收了法律的新規(guī)定及PFI市場(chǎng)的新發(fā)展，整合了附件的變化及減損，根據(jù)2006年3月“PFI：加強(qiáng)長期伙伴關(guān)系”文件中明確的事項(xiàng)提出了新的指引觀點(diǎn)。
然而，事實(shí)上在英國，公私伙伴項(xiàng)目也不是都取得了成功。由于損耗、僵化及缺乏透明性，PFI日益失去了光澤（吸引力）。2012年12月5日，英國財(cái)政部（HM Treasury）公布“關(guān)于公私伙伴關(guān)系新模式”（A New Approach to Public Private Partnerships）政策文件和“私人融資（2）標(biāo)準(zhǔn)化合同指引”（Standardisation of PF2 Contracts（Draft））。PF2 代替了2007年發(fā)布的SoPC4，PF2 應(yīng)該是第五版。
PF2的公布是對(duì)英國基礎(chǔ)設(shè)施采購方式的一次重大變革。PF2繼續(xù)采用公私合營的模式，PF2又對(duì)原有的PFI機(jī)制作了很多重大的變更。英國財(cái)政部長Osborne稱，新的機(jī)制將給納稅人提供更高的價(jià)值，其更具有確定性且能保證更快的實(shí)現(xiàn)交付。
（二）前提。英國PFI標(biāo)準(zhǔn)合同文本的編制是基于如下的條件假設(shè)：前提一、同公共部門簽訂合同的是特殊目的公司（項(xiàng)目公司）（special purpose company），并由分包商提供建造和運(yùn)營；前提二、項(xiàng)目建設(shè)分階段進(jìn)行，包括在建造階段后緊跟一個(gè)運(yùn)營階段提供服務(wù)；前提三、項(xiàng)目全部或部分采取由第三方提供“項(xiàng)目融資”（無追溯權(quán)或有限追溯權(quán)的融資）。這三個(gè)前提條件是一以貫之。
標(biāo)準(zhǔn)合同文本編制者指出，之所以設(shè)定三項(xiàng)前提條件，是因?yàn)樵S多PFI/PF2項(xiàng)目是符合這三項(xiàng)前提條件的，而且符合三項(xiàng)前提條件項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的合同本身是非常復(fù)雜的，對(duì)復(fù)雜的合同結(jié)構(gòu)做出規(guī)定更有益于標(biāo)準(zhǔn)合同文本的使用者。比如項(xiàng)目融資與傳統(tǒng)的公司融資在項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、權(quán)益抵押等方面更復(fù)雜，對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量、主要投資者的資格、穩(wěn)定的預(yù)期收入以及法律環(huán)境等有更高的要求，融資成本通常也更高，項(xiàng)目融資的法律文件更多更復(fù)雜。
標(biāo)準(zhǔn)合同文本編制者強(qiáng)調(diào)，首先，三個(gè)前提條件的設(shè)定，不表明合同文件編制者預(yù)設(shè)立場(chǎng)。其次，雖然標(biāo)準(zhǔn)合同文本及相關(guān)指引前提條件之一是“有限追索權(quán)的項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)”介紹PFI,但這不表明合同編制者就認(rèn)為“有限追索權(quán)的項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)”就優(yōu)于其他融資結(jié)構(gòu)。如果是采取的“項(xiàng)目融資”，則提供融資的第三方必須同公共部門及私營部門簽訂一份所謂的“直接合同”（Direct Agreement）取得介入權(quán)（step-in）,如果項(xiàng)目是采取的“傳統(tǒng)融資”（corporate financed projects）則不需要簽訂如此合同。第三，合同結(jié)構(gòu)如何，應(yīng)該由投標(biāo)者根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況提出并得到公共部門的批準(zhǔn)（appraisal），不應(yīng)該預(yù)設(shè)結(jié)論。
（三）英國SPV新變化。英國財(cái)政部內(nèi)設(shè)一個(gè)新機(jī)構(gòu)，名字叫central government unit（CGU）,由它關(guān)注PPP項(xiàng)目的商務(wù)問題（commercially-focused）。CGU投入并負(fù)責(zé)公共部門股權(quán)投資安排（the public sector equity investment vehicle），GGU獨(dú)立于采購公共部門。具體采購公共部門不投入股權(quán)投資，換句話講，SPV（項(xiàng)目公司）的股東不包含具體采購公共部門，這是解決公共部門作為采購人和投資人雙重角色利益沖突。筆者提醒PPP專家們高度關(guān)注英國SPV組成的新變化新規(guī)定新安排�；ヂ�(lián)網(wǎng)時(shí)代，要彎道超車，至少要跟上別人的步伐。從原有的PFI機(jī)制變動(dòng)中，我們也可以略微看到未來英國中央政府采購模式的趨勢(shì)和走向。
（四）正本清源。英國PPP實(shí)踐表明“國際上PPP多是采用SPV”之說不成立。SPV是如何成為PPP標(biāo)配（標(biāo)準(zhǔn)形式）？為什么國內(nèi)有許多人包括財(cái)政部都認(rèn)為SPV是PPP模式的標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)?筆者在研讀國外關(guān)于PPP合同文本時(shí)對(duì)此有一定體會(huì)，特別在系統(tǒng)研讀英國PFI文獻(xiàn)時(shí)，更是感覺人們忽視標(biāo)準(zhǔn)合同文本適用的前提條件特別是忽視BOT/PPP采取同公共部門簽訂合同的是特殊目的公司（項(xiàng)目公司）（special purpose company）并由分包商提供建造和運(yùn)營前提條件就得出SPV就是BOT/PPP模式標(biāo)準(zhǔn)形式的結(jié)論，將特殊性當(dāng)成了一般性。
四、商榷
筆者要指出的是，SPV是個(gè)非常靈活的機(jī)制。是否采取SPV應(yīng)該具體問題具體分析、要符合物有所值原則、要能給PPP項(xiàng)目治理帶來好處。何況SPV也不能包打天下，比如政府通過特許采取的PPP模式，政府就沒有必要同私營部門組成SPV，純粹由政府購買服務(wù)的PPP項(xiàng)目，似乎也沒有必要組成SPV。沒有必要為了“SPV”而“SPV”。筆者通過網(wǎng)絡(luò)同持“國際慣例PPP一般都是成立項(xiàng)目公司（SPV）”的大家進(jìn)行了溝通，大家對(duì)在PPP項(xiàng)目SPV可以有也可以沒有的觀點(diǎn)也是贊同的，但是為什么要在PPP項(xiàng)目中采取SPV？大家認(rèn)為，由于SPV是股份制，故采取采取SPV“有很多優(yōu)點(diǎn)”SPV果真有如此多的優(yōu)點(diǎn)嗎？以下是筆者的商榷意見。
（一）有人認(rèn)為“一是有可能以項(xiàng)目公司，而非項(xiàng)目公司股東母公司的名義基于項(xiàng)目的現(xiàn)金流、項(xiàng)目資產(chǎn)(需要政府同意)與合同權(quán)益去融資貸款，做到有限追索，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與母公司的隔離。 ”
商榷意見。有專家對(duì)項(xiàng)目融資一往情深。“任何一個(gè)PPP項(xiàng)目的實(shí)施，都會(huì)有一個(gè)SPV（特殊目的載體）的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，一般來說，SPV是由政府公共部門和若干家企業(yè)共同組成。一個(gè)PPP項(xiàng)目的資金來源全部由SPV來籌集，一方面是SPV的自有資金，另一方面是由以SPV為主體的融資。因此，在PPP項(xiàng)目中，融資是企業(yè)的事情而非政府�！�。筆者也認(rèn)同SPV是融資結(jié)構(gòu)的重要組成部分，也只有具有獨(dú)立法人法律地位的“項(xiàng)目公司”（SPV一種）才可以“做到有限追索（或無追索），實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與母公司的隔離”。英國PFI標(biāo)準(zhǔn)合同文本編制的前提一“同公共部門簽訂合同的是特殊目的公司（項(xiàng)目公司）（special purpose company），并由分包商提供建造和運(yùn)營”和前提三“項(xiàng)目全部或部分采取由第三方提供“項(xiàng)目融資”（無追溯權(quán)或有限追溯權(quán)的融資）”是緊密相連的，換句話講“項(xiàng)目融資”是同“SPV”聯(lián)系再一起的，更進(jìn)一步講，SPV是“項(xiàng)目融資”的前提條件，所謂“載體”也。所以，專家對(duì)項(xiàng)目融資情有獨(dú)鐘或許就是專家偏好SPV的深層次原因。專家還說“現(xiàn)在一個(gè)PPP項(xiàng)目要找到資本金不難，貸款也不難，但要做到有限追索項(xiàng)目融資才難。”專家咋就同律師一樣，要將簡單的事情弄復(fù)雜？
問題是成立SPV就可以安排做個(gè)“有限追索權(quán)的項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)”嗎？目前中國幾乎不可能。貸款人（投資人包括銀行在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)），不僅僅對(duì)“有限追索權(quán)（或無追索權(quán)）的融資”不太熟悉，對(duì)PPP項(xiàng)目融資模式認(rèn)識(shí)更不足，未能形成與之相適宜的項(xiàng)目融資評(píng)估體系，往往按照傳統(tǒng)模式要項(xiàng)目公司的母公司提供連帶保證責(zé)任，甚至股權(quán)投資都給您做成明股實(shí)債的模式。貸款人（金融機(jī)構(gòu)）做項(xiàng)目融資明顯能力不足（有限），因?yàn)橘J款人對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)基本沒有把控。想想項(xiàng)目融資還要簽訂所謂的“直接合同”（Direct Agreement）取得介入權(quán)（step-in），項(xiàng)目有可能失敗，貸款人接受項(xiàng)目，頭都是大的。目前有很好現(xiàn)金流的公路BOT項(xiàng)目都少有采取“項(xiàng)目融資”的，何況沒有現(xiàn)金流的項(xiàng)目、政府購買服務(wù)的項(xiàng)目。
PPP采取抑或不采取項(xiàng)目公司架構(gòu)，應(yīng)該基于符不符合物有所值的原則并能否提高PPP項(xiàng)目治理水平。PPP盛行后，采取狹義“項(xiàng)目融資”的項(xiàng)目有嗎？有嗎？有嗎？為了項(xiàng)目融資目的去成立SPV，在目前中國還是很難做得到的。
現(xiàn)在搞PPP成立SPV往往會(huì)增加管理層級(jí)，大幅抬升管理成本，降低項(xiàng)目運(yùn)行效率而顯得不合時(shí)宜，根本不符合物有所值的原則，但是現(xiàn)在的“項(xiàng)目公司”（SPV一種）則可以將稅收留下（過去甚至地方要求項(xiàng)目經(jīng)理部這個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)也要在當(dāng)?shù)剞k理工商登記手續(xù)）這是SPV大行其道的根本原因。以前地方政府均要求外地建筑企業(yè)在本地設(shè)立子分公司，PPP盛行后地方政府同樣要求承包商（社會(huì)資本）中標(biāo)后必須與政府指定的公司共同出資成立項(xiàng)目公司用于運(yùn)作項(xiàng)目。這個(gè)要求在PPP盛行前和盛行后理由基本相同，是政府一貫的要求，公開的“比如明確聯(lián)合體內(nèi)部的權(quán)責(zé)利、隔離PPP項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)、方便政府為資本金投入提供支持、便于屬地化管理分享稅收等。政府采用SPV的動(dòng)機(jī)倒不是要隔離投資風(fēng)險(xiǎn)（下面還有論述），適用SPV隔離母公司的風(fēng)險(xiǎn)是承包商（社會(huì)資本）的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。
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