[ 何帥領(lǐng) ]——(2016-6-17) / 已閱10867次
城市軌道交通項目PPP模式及投資人需注意的法律問題探討
北京國楓律師事務(wù)所 何帥領(lǐng)
隨著我國高速鐵路及城際鐵路的發(fā)展，城市軌道交通近年來也得到了迅速發(fā)展，未來幾年，城市軌道交通將進(jìn)入黃金發(fā)展時期。在國家發(fā)改委及財政部大力推行PPP模式的政策環(huán)境下，城市軌道交通投融資模式也開始多樣化、多元化。本文筆者基于多年從事基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營項目法律服務(wù)的經(jīng)驗，對城市軌道交通項目PPP模式及投資人需注意的法律問題進(jìn)行分析，以與同仁共勉。
一、城市軌道交通項目PPP模式
（一）國家法律規(guī)定的PPP模式
我國近年來由國家發(fā)改委及財政部等部委先后發(fā)布了多個有關(guān)PPP或特許經(jīng)營的規(guī)范性文件，多為指導(dǎo)性的政策性文件。2015年6月1日起施行的由國家發(fā)改委、財政部、住建部等六部委發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》屬于部門規(guī)章，是目前我國實施PPP或特許經(jīng)營項目的主要法律依據(jù)。該辦法第五條規(guī)定了三種典型的PPP模式，即BOT、BOOT和BTO。根據(jù)該辦法規(guī)定，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營可以采取以下方式：①BOT：在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴(kuò)建、運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；②BOOT：在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴(kuò)建、擁有并運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；③BTO：特許經(jīng)營者投資新建或改擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運營。該辦法還規(guī)定了可以采取國家規(guī)定的其他方式實施特許經(jīng)營項目。
《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）中也規(guī)定了關(guān)于PPP操作模式的選擇。該指導(dǎo)意見將項目分為三類：經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目及非經(jīng)營性項目。對于具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的經(jīng)營性項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進(jìn)；對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的準(zhǔn)經(jīng)營性項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）等模式推進(jìn)；對于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費”回收投資成本的非經(jīng)營性項目，可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進(jìn)。
（二）城市軌道交通項目PPP模式
城市軌道交通項目屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，具有政府壟斷性。若按上述分類，城市軌道交通屬于準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，其具有一定的公益性，同時也具有潛在的營利性及較好的保值增值能力。由于城市軌道交通投資巨大、建設(shè)周期長、風(fēng)險大，單靠政府財政難以滿足其巨大的需求，其發(fā)展勢必受到很大限制，而相比較經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目，城市軌道交通又帶有公益性，其投資回報率相對較低、投資回收期長、投資風(fēng)險較大，因而很難完全通過私有資本市場化運作得以實現(xiàn)。采用PPP模式運作軌道交通項目是在政府壟斷的公用事業(yè)領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制。PPP模式通過政府與社會資本共同參與投資、建設(shè)、運營，共擔(dān)項目風(fēng)險，共享項目收益，既能吸引社會投資以解決國家財政不足，也能給予社會資本可觀的投資回報，實現(xiàn)雙贏。
城市軌道交通項目PPP模式如何設(shè)計才能實現(xiàn)政府和投資人的雙贏，是政府采取PPP模式實施軌道交通項目以及投資人決定參與軌道交通項目投資的關(guān)鍵。以下推薦介紹幾種適合于軌道交通項目的PPP組合模式并進(jìn)行簡要分析。
1、土建BTO+機(jī)電BOT+TOD
城市軌道交通項目通常分為土建部分及機(jī)電部分，其中土建部分主要包括洞體、軌道等，約占總投資60-70%，機(jī)電部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備，約占30-40%。本文中所稱土建部分及機(jī)電部分工程均視為包含上述內(nèi)容。在上述情況下，土建部分與機(jī)電部分可采取不同的模式進(jìn)行實施。
（1）政府與投資人共同設(shè)立特許經(jīng)營項目公司
由于軌道交通項目的公益性特點，當(dāng)?shù)卣顿Y參股項目公司是必要的，股權(quán)比例可考慮控制在20-40%或更高，具體根據(jù)地方財政情況確定。項目公司其余60-80%的出資由社會投資人項目公司提供。
關(guān)于項目資本金的要求，根據(jù)相關(guān)規(guī)定現(xiàn)已調(diào)整為總投資額的20%。但在實踐中有的地方政府及貸款銀行根據(jù)項目情況要求有所提高。
（2）土建BTO（建設(shè)-移交-運營）
政府與項目公司簽訂特許經(jīng)營合同，約定土建部分由項目公司投資建設(shè)，建成后移交給政府，由政府在3-5年內(nèi)完成逐年支付回購款，同時政府授權(quán)項目公司25-30年的特許經(jīng)營權(quán)。北京地鐵四號線的土建部分采取了地方政府全資建設(shè)，然后租賃給項目公司的方式，但該種方式只能在政府財政收入水平非常高的地區(qū)實施。當(dāng)然，土建部分也可由地方政府與投資人設(shè)立獨立的項目公司建設(shè)，建成后租賃給特許經(jīng)營項目公司，以租金的方式收回投資。
（3）機(jī)電BOT（建設(shè)-運營-移交）
政府與項目公司簽訂特許經(jīng)營合同，約定機(jī)電部分由項目公司投資建設(shè)，政府授權(quán)項目公司30年的特許經(jīng)營權(quán)。
（4）TOD（Transit-Oriented Development，公交導(dǎo)向型開發(fā)）
在地方財政不足的情況下，可在上述BTO及BOT的基礎(chǔ)上，增加TOD模式，即地方政府授予投資人對項目沿線土地及站點的綜合開發(fā)權(quán)，通過土地開發(fā)收益平衡軌道交通項目投資建設(shè)及運營虧損。
（5）政府補貼
經(jīng)測算票款收入、商業(yè)運營收入以及沿線地產(chǎn)開發(fā)收入平衡后無法達(dá)到投資收益預(yù)期的，可采取政府運營補貼方式。
（6）項目移交
特許經(jīng)營期結(jié)束后，特許經(jīng)營項目公司將項目設(shè)施完好、無償移交給市政府指定部門。
（7）投資回收
上述模式下，土建部分以政府回購款方式在建成后3-5年內(nèi)收回，機(jī)電部分以票款收入、商業(yè)運營、地產(chǎn)開發(fā)等收入收回。
2、BOT模式
整個軌道交通項目（包括土建及機(jī)電部分）采取BOT模式，由政府與項目公司簽訂特許經(jīng)營合同，約定由項目公司投資建設(shè)，政府授權(quán)項目公司25-30年的特許經(jīng)營權(quán)。
在項目成本收益測算后，運營收益比較好的項目可采取BOT模式，而是否適合該模式則結(jié)合地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況及預(yù)期收益情況。
3、BOT+TOD模式
在上述BOT模式的基礎(chǔ)上，增加TOD模式，對項目沿線土地綜合開發(fā)，通過土地開發(fā)收益平衡項目投資建設(shè)及運營虧損。中國交通建設(shè)股份有限公司投資的佛山市城市軌道交通2號線一期工程項目即采取了BOT+TOD的模式。
4、BTO模式
整個軌道交通項目（包括土建及機(jī)電部分）均采取BTO模式，政府與項目公司簽訂特許經(jīng)營合同，約定由項目公司投資建設(shè)，建成后移交給政府，由政府在3-5年內(nèi)完成回購，政府授權(quán)項目公司25-30年的特許經(jīng)營權(quán)。
BTO模式適用于政府近幾年資金償付能力強的軌道交通項目。
5、土建BLMT+機(jī)電BOT模式
土建BLMT（Build Lease Major Maintenance Transfer，建設(shè)-租賃-養(yǎng)護(hù)-移交）是指土建部分由投資人與政府在當(dāng)?shù)爻闪⒌捻椖抗就顿Y建成后租賃給特許經(jīng)營項目公司，機(jī)電部分BOT與上文相同。該種模式中，項目公司以租金方式收回土建部分投資并負(fù)責(zé)一定年限的維護(hù)，期滿后移交給政府。江蘇徐州市城市軌道交通2號線一期工程項目采取了該種模式。
6、土建資產(chǎn)租賃+機(jī)電BOT模式
土建部分由政府或其下屬企業(yè)投資建設(shè)，投資建成后租賃給特許經(jīng)營項目公司，機(jī)電部分采取BOT模式。該種模式中，土建部分全部由政府方投資，社會資本僅參與機(jī)電部分的投資，土建部分建成后租賃給特許經(jīng)營項目公司。北京地鐵四號線以及將要建設(shè)的北京地鐵十六號線項目即是采取了該種模式。
7、其他組合模式
另外還有BOOT、BOO、TOT、ROT等模式以及各種模式的組合，可根據(jù)不同的項目設(shè)計不同的PPP模式。
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